朱潤生

(南京大學 政府管理學院 江蘇 南京 210000)

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，房屋強制拆遷引發(fā)的糾紛可謂司空見慣。一方面，政府為達到發(fā)展的目的而采取強制措施;另一方面，公民的權(quán)利受到了嚴重的侵犯，更激發(fā)了公民和政府之間的矛盾與沖突，導致了社會不和諧因素的增加。強制拆遷是政府在處理社會問題時發(fā)揮公共權(quán)力的需要還是一種冠冕堂皇的“中國式”的折騰?是公共權(quán)力對公民個人權(quán)利的侵犯還是個人權(quán)利阻礙了公共權(quán)力的行使?“權(quán)力”與“權(quán)利”之間產(chǎn)生的糾結(jié)與博弈，需要出臺相關(guān)的政策實現(xiàn)二者的和諧。

一、權(quán)力和權(quán)利的界定

(一)權(quán)力的界定

“權(quán)力”一詞在英文中為“power”，它代表著一種強大的公共力量，在談?wù)摰綑?quán)力的時候必然要涉及到公共權(quán)力，公共權(quán)力顧名思義就是“公共的權(quán)力”，它是與“私人的權(quán)力”相對立的。布坎南在其公共選擇理論中從“經(jīng)濟人”假設(shè)出發(fā)，把參與政治過程的當事人看作謀求自身利益最大化的經(jīng)濟人，把政府決策活動的前提當作公共物品供給成本最小化和稅收收益最大化的活動。事實上，這就是在公共管理過程中運用公共權(quán)力謀求個人私利最大化的過程。學者對公共權(quán)力雖有不同的界定，但一般認為所謂公共權(quán)力就是在公共管理的過程中，由政府官員及其相關(guān)部門掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)、維護公共秩序、增進公共利益的權(quán)力。

權(quán)力具有公共性的特點。從權(quán)力的來源來看，它是起源于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會和群體組織有序運轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。盡管權(quán)力存在、適用的范圍是不同的，但它在自己所適用的范圍內(nèi)是屬于公共范疇的。也就是說，權(quán)力作為一種組織起來的力量，在其組織范圍內(nèi)是歸屬于整個組織的，每一個組織成員都分享著這種權(quán)力，所以權(quán)力必須是服務(wù)于整個組織的整體利益。然而，權(quán)力最容易成為脫韁野馬，掌握權(quán)力的人總是借助權(quán)力而把自我凌駕于權(quán)力的作用范圍之上，對于一個國家來說，則表現(xiàn)為凌駕于社會之上。因此，這就需要掌權(quán)者對權(quán)力有一個良好的定位。

(二)權(quán)利的界定

具體講權(quán)利的概念是很難界定的。權(quán)利語言雖然源于西方，但權(quán)利文化現(xiàn)在已經(jīng)成為一種全球現(xiàn)象。作為用來訴求和表達正義的方便而精巧的工具，權(quán)利語言提供了一種表述實踐理性要求的途徑。換言之，只要自己認為是合理、正當?shù)男枨?，就可以稱之為“權(quán)利”。因此，涉及到“權(quán)利”一詞時，它一般是指公民個人的權(quán)利，而不帶有公共性質(zhì)?！皺?quán)利”對應(yīng)的英文是“rights”，這說明權(quán)利作為人的一種正當要求，它是多方面的。根據(jù)不同的劃分標準，權(quán)利有不同的種類，如道德權(quán)利、法定權(quán)利、習俗權(quán)利;基本權(quán)利、派生權(quán)利;政治、經(jīng)濟、文化權(quán)利等。

權(quán)利是屬于人的，在本質(zhì)上是人對社會或國家的某種要求?！叭藱?quán)作為人與人、人與公共權(quán)力之間的一種社會關(guān)系，表現(xiàn)為人向他人、向國家和社會提出的正當利益要求?！币虼?，自人以及人類社會肇始，就存著謀取權(quán)利的思想靈動和實踐努力。在民主主義模式的代表者盧梭的民主主義權(quán)利觀中，為了構(gòu)建捍衛(wèi)權(quán)利的公共權(quán)力，個人可以把權(quán)利轉(zhuǎn)讓給具有公共人格的國家，個人神圣而不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利與國家公共權(quán)力合而為一，這說明了權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)和源泉。

二、強制拆遷中“權(quán)力”和“權(quán)利”的糾結(jié)表現(xiàn)

在房屋拆遷中，權(quán)力與權(quán)利的糾結(jié)主要表現(xiàn)在權(quán)力即公共權(quán)力中的行政權(quán)與權(quán)利即個人權(quán)利中的財產(chǎn)權(quán)的糾結(jié)。具體而言就是政府行政權(quán)力強行介入房屋拆遷并輔之以地方立法權(quán)和司法權(quán)的濫用。房屋作為人們的居住場所，屬于人們的私人財產(chǎn)，根據(jù)《物權(quán)法》第六十六條規(guī)定:“私人的合法財產(chǎn)受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶和破壞”，并確立了國家、集體及私人財產(chǎn)一體保護、平等保護的原則。公民的房屋所有權(quán)是公民最重要的不動產(chǎn)物權(quán)，當然應(yīng)當受到法律的保護以及其他單位和個人的尊重，不受非法侵害。但是《物權(quán)法》第四十二條采取了“例外允許，嚴格限制”的態(tài)度。就是為了社會公共利益，政府可以對個人的房屋進行拆遷、征用。這樣，同一個法律對這一問題就有了不同的界定，這種法律規(guī)定模糊也就隨之產(chǎn)生了公權(quán)與私權(quán)的矛盾與沖突。另一方面，政府以推進城市或城鎮(zhèn)建設(shè)為名義進行的強制拆遷也引發(fā)了雙方的矛盾。故而，在拆與不拆之間，政府和個人各執(zhí)一詞，雙方糾結(jié)必然產(chǎn)生。

三、強制拆遷中“權(quán)力”和“權(quán)利”產(chǎn)生糾結(jié)的原因

在強制拆遷中，政府和個人產(chǎn)生糾結(jié)，導致雙方矛盾的產(chǎn)生，究其原因主要是:

(一)法律界定模糊或缺少公平性

《物權(quán)法》對個人私有財產(chǎn)處置的不明確界定是導致矛盾產(chǎn)生的直接原因。政府以《物權(quán)法》為依據(jù)，要求居民必須為了城市或城鎮(zhèn)化建設(shè)進行房屋拆遷;居民也同樣可以以《物權(quán)法》為法律依據(jù)反對政府的拆遷要求，以保護個人的合法私有財產(chǎn)。這樣，法律界定的模糊就產(chǎn)生了雙方的矛盾。此外，《城市房地產(chǎn)管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規(guī)中均規(guī)定了公權(quán)的優(yōu)位權(quán)，對私權(quán)的重視和保護完全不夠，在強大的政府權(quán)力面前，公民個人的權(quán)利就顯得微不足道，無法與政府力量相抗衡。這樣，法律界定的模糊性以及公平性的缺失，必然引起雙方的矛盾的產(chǎn)生。

(二)公共利益的濫用

一直以來，學術(shù)界對“公共利益”的界定可謂莫衷一是。而我們認為所謂“公共利益”，無非就是在公正規(guī)則下各方所獲得的利益總和。首先，人民群眾最有發(fā)言權(quán)，因為他們是拆遷行為的直接受影響者;其次，人大代表是人民群眾的代言人，交由其決定也體現(xiàn)了民意。在強制拆遷中，政府是城市改造的主導者和指揮者，地方政府經(jīng)常單方面認為，強制拆遷盡管給一部分人造成了不便和損害，但最終有利于整個社會的公共利益。顯然，“公共利益”成為了合法征收、征用土地的目的性條件，也是房屋拆遷的唯一合法條件和正當理由。許多強制拆遷行為名義上為增進“社會公共利益”，實為“政府及其官員的一己私利或某些人的利益”，公民對這種言行不一的公權(quán)形式顯然深惡痛絕，政府的誠信觀在種種利益面前被某些政府官員拋于腦后，引發(fā)了人們對強制拆遷行為的抵觸。公共利益的濫用，就使得公共利益異化為官員政績、謀取財政收入的手段。

(三)房屋拆遷后的補償標準過低

根據(jù)拆遷法規(guī)的要求，拆遷補償標準是以市場評估價格為依據(jù)的。由于房地產(chǎn)評估價格的影響因素很多，區(qū)域、個體差異性很大，使補償基準價與市場價格產(chǎn)生一定差異。普遍現(xiàn)行的拆遷補償、安置標準滯后，與近幾年來持續(xù)增長的房價不相適應(yīng)。國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》所明確的市場補償方式已異化為行政單方定價，通常做法是政府通過規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定拆遷補償標準。而由于拆遷標準與上漲的房地產(chǎn)價格之間存在著較大差距，拆遷中特困群體和低收入家庭占很大比例，使得這些被拆遷人拿到拆遷補償款后卻買不起房子，拆遷后不僅沒有利益，反而生活質(zhì)量會下降。另一方面，部分被拆遷人法律意識淡薄，要價過高。因此，這就成為大量拆遷糾紛的焦點問題，也是產(chǎn)生房屋拆遷中總有一些“釘子戶”的原因。

(四)開發(fā)商的利益誘惑

對于開發(fā)商而言，拆還是不拆說到底都只是涉及房屋價值的補償而已，并沒有更多的成本增加。因此，其最佳選擇就是不論法院或仲裁機構(gòu)的裁決結(jié)果如何，都先拆掉房屋。對于房地產(chǎn)商而言，政府手中的權(quán)力是其獲得暴利最合算、最有效的工具。為了獲得這個工具，房地產(chǎn)商賄賂官員，節(jié)省拆遷過程中本應(yīng)支付的高額代價，獲得通往暴利的通行證。這樣，房地產(chǎn)開發(fā)商帶來的利潤就成了地方政府獲得地方財政的主要來源。在房地產(chǎn)開發(fā)商的利益誘惑面前，政府理所當然地偏向于一方，與開發(fā)商達成利益一致，成了房屋拆遷的最大支持者和指揮者。

四、強制拆遷中“權(quán)力”和“權(quán)利”的和諧

在房屋拆遷中，政府的權(quán)力和公民權(quán)利之間的糾結(jié)容易引發(fā)社會矛盾。并且，這種糾結(jié)有愈演愈烈的趨勢。由此看來，調(diào)和公權(quán)與私權(quán)之間的矛盾勢在必行，從而為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造良好的條件。

(一)完善法律法規(guī)

現(xiàn)在的《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)對拆遷問題界定的不清楚引發(fā)多起糾紛，要減少這種糾紛就需要立法機關(guān)制定完善、明確的法律，使政府在拆遷過程中有法可依。通過制定和完善有關(guān)拆遷的法律法規(guī)，把拆遷納入法制化、規(guī)范化的軌道，規(guī)范拆遷人和被拆遷人的行為，明確拆遷主體、拆遷補償?shù)姆秶鷺藴?、強制?zhí)行的程序，切實減少政策法規(guī)的盲區(qū)。在完善法律法規(guī)的前提下，嚴格依法行政，使法律法規(guī)既約束政府又約束民眾，從而解決雙方矛盾與沖突，保證社會平穩(wěn)發(fā)展。

(二)明確對公共利益的界定

既然“公共利益”的概念難以界定，那么為了防范實踐中對公共利益的扭曲和濫用，就可以由憲法和法律對公共利益的使用范圍作出明確的規(guī)定。國內(nèi)許多學者認為，公共利益的立法界定采用混合式的方式比較合理:“首先對公共利益所涉及的現(xiàn)有事項進行列舉。此時可以采用肯定列舉和否定列舉相結(jié)合的方式，或者單獨采用否定列舉和肯定列舉，當然也可以參照《行政訴訟法》中行政受案范圍，對行政受案范圍存在爭議的事項則需要重新審定。其次設(shè)置一個條款，規(guī)定除列舉項以外的行為的哪些可以納入到公共利益的范圍之內(nèi)。再次設(shè)置一個程序性的救濟，如果出現(xiàn)與上述列舉所屬之外的事項則由立法機關(guān)來決定是否可以適用公共利益范圍。”

(三)做到拆遷公平補償

在拆遷過程中，要確立公平、充分的補償機制，無論是基于何種目的的征收，在補償標準上都應(yīng)平等對待，而該補償標準應(yīng)當是對被拆遷人損失的充分、公平補償，即被拆遷財產(chǎn)的“公平市場價值”。對居住面積小、補償金低的被拆遷人，可以提高低限標準的人均享受面積或提高低限標準的補償標準，對確實無力購房、符合條件的應(yīng)納入廉租房保障體系，通過重新簽訂租賃合同進入規(guī)范化的廉租房管理軌道，從政策上保障“雙困家庭”在拆遷中得到合理的補償和妥善安置。必須確定一個基本原則，即補償必須保證個人的生活水準不會因為私有財產(chǎn)權(quán)的征收或征用而降低。如果不能做到這一點，我們的分配就會建立在讓少數(shù)人生活水平急劇下滑的基礎(chǔ)上，是不符合正義要求的。

(四)建立多方競標機制

政府有政府的職責定位，要嚴格依照法律法規(guī)要求進行規(guī)范。對于城市房屋拆遷中基于商業(yè)利益而非公共利益的，政府要收回行政干預之手，保證拆遷真正走民事主體平等協(xié)商的市場化道路，按照市場規(guī)律辦事，以實現(xiàn)“行政的歸行政，市場的歸市場”。在房屋拆遷過程中建立多方競標機制，通過政府公開城市拆遷項目的具體信息，引入多方競爭機制，一方面限制政府行政權(quán)力的濫用，避免政府尋租現(xiàn)象的出現(xiàn);另一方面可以依靠不同主體間的競爭獲取更有利于城市發(fā)展的機會，提高城市規(guī)劃的效率，推動城市的經(jīng)濟發(fā)展。

五、結(jié)語

權(quán)為欲所使，人有了欲望就會謀求權(quán)力以期實現(xiàn)個人私欲，當權(quán)力為個人欲望所控制時，這種權(quán)力就變成了個人實現(xiàn)利益的暴力，就像強制拆遷中政府的公共權(quán)力就會因多方面因素而導致濫用。當然，如果這種公權(quán)得到良好的定位，權(quán)力就成為促進社會和諧的強大工具。在一個民主的現(xiàn)代社會，權(quán)力的行使必然會涉及到公民的利益問題，政治學家托克維爾早已精辟地指出，“一個強大的、活躍的和警覺的公民社會，是制約國家權(quán)力、防范政治腐敗的有力屏障。”積極培育公民社會并促使它發(fā)展壯大，增強公民的權(quán)利意識，以權(quán)利制約權(quán)力，達到權(quán)力制衡和權(quán)利制約，從而實現(xiàn)公共權(quán)力與個人權(quán)利的和諧。

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