周 喬

《里斯本條約》對歐盟外交政策的影響及中國應對

周 喬

《里斯本條約》改革了歐盟外交政策制定的制度安排,通過賦予歐盟獨立法人地位、設置理事會主席以及對外政策高級代表、建立歐洲對外行動署和外派歐盟使團等措施,整合了原有的分散體制,提高歐盟外交政策的效率,增強歐盟對外行動能力,這也給歐盟對華政策制定產生影響。作為應對,中國需要在經貿領域開展廣泛互惠合作、重視歐洲議會、協調同歐盟機構和成員國之間關系以及在全球環(huán)境中發(fā)展雙邊關系。《里斯本條約》既因雙邊有效溝通能對中歐關系產生積極影響,但在軍事、人權領域卻為合作增加難度,中國應對歐盟對華政策機構設置和決策方式做出相應調適。

《里斯本條約》;歐盟外交政策;中歐關系

于2007年12月13日簽署并已于2009年12月1日正式生效的《里斯本條約》對歐盟對外關系領域進行了“深刻且影響最為深遠的改革”。[1]《里斯本條約》對歐盟外交政策的改革勢必影響歐盟對華政策制定,給中歐關系帶來新的變化,中國將如何應對“后里斯本時代”的歐盟外交?本文擬從《里斯本條約》對外交政策的制度安排角度對其進行闡述。

一、歐盟外交政策概念及內涵

“外交政策”被認為是國家實現其國際目標的具體工具,作為世界政治中一個具有國家中心主義的概念,其核心是國家目標、利益以及行為體對目標、利益的追求過程。然而對歐盟來說,盡管它既不是一個統(tǒng)一的民族國家也沒有統(tǒng)一的“歐洲利益”存在,但如果將外交政策理解為“由政策制定的設計的用來解決問題或促進別國或非國家行為體的政策、觀念或行動改變的觀念或行為的政策”[2]時,歐盟不僅制定外交政策,還在世界范圍內影響其他國家或地區(qū)以及國際組織。歐盟在一個國際行為體可能涉及的外交政策的各領域都發(fā)展了自己的政策和行動能力,并且通過這些政策和對外行動能力對國際關系產生重要影響。

然而與主權國家不同,歐盟有關外交政策的內容不是作為一個整體論述,而是分別在歐盟的兩個主要條約涉及:歐盟運行條約論述了有關貿易、發(fā)展援助和與第三方合作等共同體內容,以及寫入歐盟條約的共同外交和安全政策?！独锼贡緱l約》將兩者統(tǒng)稱對外行動(external action)政策,首次將共同貿易、發(fā)展援助、經濟技術合作等政策與共同外交及安全政策并列,共同作為在聯盟對外行動目標和原則的總體框架下運行的對外行動的政策工具。但共同外交和安全政策領域還是保持了其政府間合作的“特殊性”——由部長理事會決策的體制安排,而非如其他共同政策一樣完全交與歐盟層面進行決策和政策制定。因而《里斯本條約》下的歐洲對外政策制定過程依然存在共同體方法和政府間主義的分野,這也反映了在歐盟內部依舊存在歐盟層面和成員國之間對外交權限的爭奪。

二、《里斯本條約》與歐盟外交政策

《里斯本條約》對歐盟外交政策機制進行多項重大改革,以期對內提高歐盟決策效率和民主性,對外加強歐盟國際行為能力的建設,使歐盟更具行動力。具體機構機制安排包括:賦予歐盟獨立的法人身份,在國際事務中擁有廣泛的代表權;取消輪值主席國制度,設立常任歐洲理事會主席;合并對外政策下的支柱機構,統(tǒng)稱歐盟外交政策;設置外交事務和安全政策高級代表(下簡稱高級代表)一職,集原負責共同外交與安全事務的高級代表和委員會副主席于一身,并主持每月一次的外長理事會;成立歐洲對外行動署以協助高級代表完成其工作;將原歐共體使團升級為歐盟使團;擴大“有效多數表決制”決策范圍,并預計在2014年開始以“雙重多數表決制”取代目前的“有效多數表決制”;擴展歐洲議會的決策范圍,強化成員國議會在決策中的作用等。雖然這些變化并沒有使歐盟外交政策朝共同決策方向進一步一體化,進而聯邦化,但它們對原有的分散體制進行整合,為提高歐盟外交政策的效率,增強歐盟對外行動能力起到一定積極作用。

(一)對外反應一致性和連續(xù)性

一致性問題是歐盟以往支柱結構下的必然產物?！独锼贡緱l約》通過打破原有三大支柱結構,對聯盟不同支柱的外交政策進行整合,在制度安排上實現外交政策領域間的一致性。

半年一度的輪值國主席制度嚴重影響了歐盟外交政策的連續(xù)性,使聯盟難以發(fā)展中長期的對外戰(zhàn)略,外交政策也缺少常設機構支持。而在《里斯本條約》新的制度架構下,歐洲理事會將以有效多數制選舉一位歐洲理事會常任主席,任期兩年半,并可連任一屆。條約第9B條第6款規(guī)定,理事會主席職責包括“主持歐洲理事會會議并推動其工作;應與委員會主席合作,并在總務理事會(General Affairs Council)工作的基礎上,確保歐洲理事會的適當準備和連續(xù)性;應在歐洲理事會內部努力促成一致與共識”等;在對外代表方面,“歐洲理事會主席應在其層次和能力上,在共同外交和安全政策范疇對外代表歐盟,但這種代表不應損害最高代表的職權”。常任主席相對于成員國和理事會的自主性將有助于為歐洲理事會提供中長期戰(zhàn)略視野和政策規(guī)劃。

更為重要的制度創(chuàng)新則是高級代表一職的設立?！独锼贡緱l約》的第9E條規(guī)定了該職位產生方法和職責范圍,“歐洲理事會應通過有效多數投票,在委員會的同意后,任命聯盟的高級代表”,“高級代表應主持外長理事會”,“高級代表應是委員會副主席之一,在歐委會中負責對外關系事務,協調聯盟對外活動的其他方面”,任期5年。條約賦予高級代表雙重身份,即作為負責共同外交和安全事務的高級代表,又作為委員會內分管對外關系的副主席,使其有權協調和管理聯盟所有的外交活動,在超國家層面鞏固歐盟外交政策,從而提高歐盟外交政策的一致性。除此之外,高級代表還將領導歐洲對外行動署以及遍布世界的歐盟使團,對外代表歐盟,其對聯盟對外事務的全局掌握也確保了外交政策的連續(xù)性。

(二)外交政策行動能力

歐盟的外交政策行動能力不足也是一直為人詬病的,《里斯本條約》也提出各種措施,從政策形成、決策和執(zhí)行三個方面來加強聯盟行動能力。

在共同外交與安全領域的政策形成環(huán)節(jié),構建一個以高級代表為核心的穩(wěn)定且有力的政策中心,并設立歐洲對外行動署以增強高級代表行為能力。條約還規(guī)定高級代表在外交政策領域擁有動議權,使原只限于成員國和委員會的動議權為高級代表所分享。由于常任歐洲理事會主席和高級代表均是超國家性質,不接受任何單個成員國指令,這將使他們更為自主地從歐盟整體利益出發(fā)對歐盟外交政策進行規(guī)劃和設計。《里斯本條約》在高級代表下設歐洲對外行動署,以及將派駐第三方國家的共同體駐外使團升為歐盟使團等安排表明,高級代表將有權統(tǒng)一領導目前分散在委員會和理事會的對外政策工作機構和對外代表機構,擁有類似主權國家“外交部長”職權,大大提高歐盟政策形成的能力。

而在政策決策過程中,《里斯本條約》的最重要修改在于共同決策程序的普遍化以及有效多數表決機制的擴大。共同決策程序被認為是“普通立法程序且成為慣例”(第251條),同時理事會中的有效多數表決制的適用范圍擴大至其他政策領域以簡化決策過程。有效多數表決機制僅在以下情況適用:當歐洲理事會在考慮聯盟戰(zhàn)略利益或目標基礎上,就聯盟行為或立場作出決議時;在高級代表就歐洲理事會特殊要求提出的動議或高級代表本身動議基礎上,就聯盟行為或立場作出的決議。[3]同時《里斯本條約》第25B的第3款中規(guī)定“理事會應在高級代表的提議下運用有效多數表決機制”,“當部長理事會就有效多數表決機制適用范圍有爭議時,歐洲理事會擁有最終決定權”。條約第9C條第4款規(guī)定,“有效多數表決制要求55%以上的成員國,即至少15國且代表65%以上的歐盟人口的贊同”,同時規(guī)定“阻斷少數(blocking minority)的成員國不得少于4國”。新標準使歐盟決策更透明,更能反映成員國之間的平等,體現歐盟政策決策上的民主原則,民主性的增強也必將強化歐盟的政策決策能力。

在政策的實施環(huán)節(jié),政策能力的增強同樣受益于集共同外交和安全政策高級代表和負責外交事務的委員會副主席為一身的新高級代表職位的設立,以及其下屬的歐洲對外行動署的形成,對外行動署由歐盟層面的外事人員與成員國外交人員共同組成,這也進一步保證了聯盟常設機構的政策實施能力。條約還授予歐洲議會在對外關系領域的更大發(fā)言權,高級代表應定期就共同外交和安全政策的主要內容和基本選擇與議會協商,確保議會的意見得到充分考慮。政策在得到議會認可后其實施時可動用資源也更多。

(三)外交政策的靈活性與機動性

《里斯本條約》在整體推動聯盟對外政策能力的同時,也預估到成員國各異的政治訴求帶來的制約,并作出相應政策安排。由于外交與安全政策的敏感性以及其全體一致的政策決策機制已難以再真正制定共同政策,《里斯本條約》專門寫入“加強合作”(enhanced cooperation)一篇以在歐盟層面擴展可能的合作范圍,不少于9個成員國的贊成時方可在特定領域啟動加強合作程序,理事會對加強合作的批準應以一致同意的方式表決。因此,在歐盟批準加強合作決議后,部長理事會可將任務適時委托給一個或一組具有相應能力和意愿來承擔合作的成員國,繞過某些持保留或反對意見的成員國,以歐盟名義推行更大范圍合作。通過這一靈活條款的設立,歐盟可在某些領域由個別成員國率先開展歐盟層面的合作,成員國不僅在歐盟內增加自身影響,同時也提高了聯盟的對外行動的靈活性與機動性。

三、歐盟對華政策的改變及中國應對

歐盟及其成員國希望其外交行動能力在《里斯本條約》的制度安排下得到增強,新設立的歐洲對外行動署作為一個綜合性的對外行動機構,涉及歐盟對外關系貿易以外各個領域,在歐盟委員會致力于發(fā)展對外經貿關系的同時,對外行動署將利用其統(tǒng)一的資源發(fā)展對外政治、安全、多邊主義的合作關系。

(一)歐盟對華政策的改變

中國經濟的快速發(fā)展,特別是在經濟危機后為世界經濟做出的貢獻,讓歐洲意識到,中國在國際舞臺上正發(fā)揮日益重要的作用,不能忽視中國在其對外活動中的地位。2008年全球經濟危機對歐盟外交活動的影響,不僅在于它在一定程度上改變了全球權利平衡關系,并引發(fā)一系列超越國家邊界需要全球治理來解決的問題,同時在外交政策制定者看來,經濟危機后較以往的傳統(tǒng)地緣政治因素,如GDP總量、軍事開銷和科技因素而言,他們更看重對經濟增長的影響。[4]一方面受全球經濟危機影響歐盟面臨嚴峻挑戰(zhàn),另一方面中國作為新興大國崛起正導致國際體系發(fā)生深刻的變化,《里斯本條約》后,在歐洲理事會主席和高級代表領導下的歐盟外交決策和執(zhí)行機構對其外交政策進行重新調整。

2010年9月16日,歐盟最高決策機構——歐洲理事會召開會議探討新形勢下歐盟的外交政策,會議總體結論是:未來的歐盟外交政策將著重在國際體系轉變時發(fā)揮其全球性作用,不僅需繼續(xù)堅持多邊主義和普世價值,更要強調成員國協調一致。從對華政策角度看,這意味著歐盟將更注重對自身戰(zhàn)略利益的追求,包括“促進雙邊貿易,商業(yè)、服務與投資的市場準入,推動知識產權保護及公共采購市場開放,對出口補貼嚴格監(jiān)管,以及加強匯率政策的對話”。[5]在2010年12月的歐洲理事會會議上,成員國首腦就《里斯本條約》后首任高級代表阿什頓提交的歐盟與戰(zhàn)略伙伴關系報告進行討論,通過了歐盟對華基于互惠、制約和權衡的新路線,遵照了歐洲對外關系委員會于2009年4月發(fā)布的《歐中關系實力審核》中的建議,從“建設性接觸”政策過渡到“互惠交往”。[6]

歐盟對華政策指導原則的改變意味著今后中國和歐盟達成的任何協議,必須以互惠為基礎,以利益置換利益。例如在歐洲對外關系委員會最新一份報告《全球性對華政策》中就明確提出:中國若要獲得市場經濟地位或希望解除對其武器禁運,就必須“用一定條件進行交換”。[7]同時,《里斯本條約》后更為一體化的歐盟外交決策和執(zhí)行機構將極大強化歐盟的國際影響力,使其在處理對外事務時具有更強的意志力和執(zhí)行力。這也意味著:在歐盟對中國的政策中,面對利益沖突,擁有“集體實力”的歐盟比以往更有實力和底氣與中國進行交涉。這也就要求中國在今后的與歐盟雙邊或多邊的外交活動中,需重新審視“后里斯本時代”歐盟外交制定原則其決策過程,以期更好地發(fā)展中歐關系并共同承擔全球責任。

(二)中國的應對策略

為應對來自歐洲的挑戰(zhàn),中國需要在如下四方面做出努力和改變。首先,經貿領域在不忽視小國基礎上更注重發(fā)展同大國關系。自1975年中歐建交以來,中歐關系三度飛躍,現已發(fā)展至全面戰(zhàn)略伙伴關系,雙方已成為發(fā)展進程中不可或缺的重要伙伴,尤其是在經濟領域,雙邊貿易額在35年增長了176倍,并且連續(xù)6年成為中國的第一大貿易伙伴,中國也躍升為歐盟首要進口來源國和第二大貿易伙伴,歐盟還是中國最大技術來源地和重要投資來源地。因此就歐盟主張的“互惠交往”而言,雙方共同利益在于經濟。歐盟為應對危機引發(fā)一系列經濟問題,尤其是部分成員國的主權債務危機,正在不斷地尋求與中國的合作,歐洲大國均把擴大對華出口、加強經濟合作視為加速經濟復蘇的重要途徑。因此中國在尋求同歐盟的經貿合作時,需盡最大可能贏得聯盟內大國支持,同時也應注重發(fā)展與眾多小國的經貿關系,因為按照有效多數的表決原則,大國的票數因權重高故更為關鍵,但是僅有大國的支持不足以順利通過決議。在歐盟機構之外,中國也可充分利用雙邊業(yè)已建立的對話機制,如中歐高層經貿對話等促進雙邊經貿合作的加強。

第二,重視歐洲議會作用,通過廣泛交流與合作應對對華不友好因素?！独锼贡緱l約》規(guī)定歐洲議會擁有對歐盟委員會主席的選擇與任命的權力,并可利用其制定預算的權力掌控歐洲對外行動署的活動,議會還擁有修改條約的提議權。這表明歐洲議會將對歐盟的外交政策,包括對華政策產生越來越大的影響。而歐洲議會由態(tài)度保守的人民黨黨團主導,對華態(tài)度歷來強硬,曾多次指責中國人權問題,并將其同經貿政策相聯系。[8]盡管歐洲議會的批評并不等同于政府政策,但往往能反映一種輿論傾向。并且在與中國的伙伴關系中,歐盟在每個政策文件中都提出中國在轉型中應建立民主和法制并尊重人權的要求。因此中國應積極重視歐洲議會對歐盟對華政策的影響,通過廣泛開展政治對話和社會交流,深化雙邊合作領域以增加歐洲民眾對中國的好感。目前,中歐已建成領導人年度會晤機制和17個政治磋商機制,啟動了中歐伙伴合作協定談判,同時,雙方在財政金融、社會保障及教育、科技等各領域內也都開展了富有成效的合作,還加強了在新型疾病防控、氣候變化及能源等全球問題上的交流。盡管這些交流與合作不會產生立竿見影的效果,但能讓更多的歐洲民眾了解中國,在中歐交流中求同存異。

第三,協調同歐盟機構和成員國之間關系,在成員國一致同意難以實現時與部分國家優(yōu)先合作。中歐關系表現出經濟、政治發(fā)展不平衡的狀況,這一方面有意識形態(tài)、政治體制和發(fā)展程度的原因,更重要的是與歐盟這一兼具超國家和政府間特性的國家聯合體的政治制度設計有關。歐盟層面機構在外交政策領域權力有限,盡管《里斯本條約》對其外交政策進行整合并設立高級代表進行統(tǒng)一協調,但諸如共同外交和安全政策等領域,成員國依舊占據主導地位,一致同意的表決方式使得這一主導權并非掌握在個別大國中,而是要由全體成員國的協商一致。因此面對制約中歐關系發(fā)展的瓶頸,盡管雙方都有解決問題的意愿,但卻難以有令人滿意的表現?！独锼贡緱l約》將“加強合作”條款同時適用于外交和安全領域,因此這似乎也為突破歐盟國家對華制裁找到了一個著力點。同時,成員國數量的增加也意味著成員各方協調日益困難,表現在對華政策上,成員國基于自身利益有著不同的關注重點和政策偏好。大國為了更好地解決自己所關注的問題,往往繞過歐盟而與中國單獨達成協議,歐盟成員國態(tài)度的分裂也促進了中國與部分歐盟成員國優(yōu)先發(fā)展互利關系。這也表明與歐盟對外交往時,必須重視成員國力量,盡管也不能忽視歐盟機構的作用。

第四,在全球環(huán)境中解決中歐沖突、發(fā)展雙邊關系。在中歐關系快速發(fā)展的態(tài)勢下,雙方部分合作領域,特別是經貿、科技領域,由于合作的深入易產生相應矛盾從而加劇競爭。為保護其競爭優(yōu)勢,更為一體化的歐盟將更積極也更便捷地利用聯合國、世界貿易組織、國際貨幣基金組織以及G20峰會等多邊機制,發(fā)揮歐盟作為一個規(guī)范性力量在國際制度設計上的優(yōu)勢,力求使這些多邊機制制定與執(zhí)行的規(guī)則或條約符合歐盟的利益。因此對于中國來說,一方面要提高歐盟在中國對外戰(zhàn)略中的地位,歐盟正利用其經濟力量發(fā)展其政治力量,并整合成為對外關系可利用的資源,歐盟的對外行動能力日益增強;另一方面,也需要看到,一體化的歐洲政治共同體建設在戰(zhàn)略上仍有利于中國,歐盟通過規(guī)則制定增強其國際影響,在一定程度上能提高其對美國的自主性,有利于多極化世界的構建。將中歐關系放到全球環(huán)境進行戰(zhàn)略思考和沖突解決,已是《里斯本條約》后中國發(fā)展對歐關系必須有的視野。

盡管如此,我們也不能過分夸大《里斯本條約》的影響,在外交領域起決定作用的仍是政治力量間的博弈,條約只是為他們之間的博弈提供新的規(guī)則?！啊独锼贡緱l約》不是解決歐盟對外關系的萬靈藥,因為這最終還是取決于機構自身對變革的態(tài)度和成員國的意愿”。[9]從中歐關系整體上看,一方面,歐盟在外交方面的協調一致有助于中國和歐盟更好地相互了解,更有效進行溝通,從而減少中歐關系中的不穩(wěn)定因素與局部變量,有利于中歐關系的穩(wěn)步發(fā)展。歐盟駐華大使安博在條約通過后即明確表示:“《里斯本條約》的生效將給中國和歐盟帶來更多的友誼和更深更廣的伙伴關系。雙方將有更大能力來達成一致”。[10]但另一方面,歐盟在對外關系方面一致性的加強,也給中國帶來一定挑戰(zhàn),如在人權、軍事等領域,處理問題的難度有可能增加。同時,由于歐盟對其外交決策和執(zhí)行機構進行了較大幅度的調整,需要中國對歐盟對華政策機構設置和決策方式做出相應的調適。因此要想中歐戰(zhàn)略伙伴關系能夠持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展,必須在雙邊關系外開辟更多合作領域,將中歐關系放在全球環(huán)境中去理解和發(fā)展。

[1]Simon Duke.The Lisbon Treaty and External Relations.http://aei.pitt.edu/11042/1/20080509183907-SCOPE2008 -1-3-SimonDuke.pdf.

[2]Christopher Hill and M ichael Smith(ed).International Relations and the European Union.Oxford University Press.2005.P140.

[3]House of Commons Foreign Affairs Committee.Foreign Policy Aspectsof Lisbon Treaty.http://www.publications. parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmfaff/120/120.pdf.

[4][6]Justin Va?sse and Hans Kundnani.European Foreign Policy scorecard 2010.European Council on Foreign Relations,2011.

[5]European Council.Conclusions.http://www.consilium. europa.eu/uedocs/cms-data/docs/pressdata/en/ec/116547.pdf.

[7]Francois Godement,“Policy Brief:A Global China Policy”,European Council on Foreign Relations,2010.

[8]Human rights remain key to EU-China traderelations. http://www.europa1rl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef= -//EP//TEXT+IM-PRESS+20081204STO43793+0+DOC +XML+V 0//EN.

[9]Simon Duke.Providing for European-Level Diplomacy after Lisbon:The Case of the European External Action Service.The Hague Journal of Diplomacy,No.4,2009.

[10]劉坤吉吉.《里斯本條約》生效歐洲將扮演更強政治角色[N].中國青年報,2009-12-02.

(責任編輯 胡愛敏)

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周喬,山東大學政治學與公共管理學院國際政治專業(yè)在讀碩士研究生(郵政編碼250100)

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