祝明新

對濟南市工傷保險待遇有關問題的思考

祝明新

在處理工傷保險待遇糾紛時,“近親屬”的范圍應參照行政訴訟法的規(guī)定確定;用人單位從工傷基金領取了有關工傷保險待遇而不支付給工傷職工或其近親屬,則工傷職工或其近親屬可以提起行政訴訟,向工傷保險部門主張權利;在計算工傷保險待遇時,“上年度職工月平均工資”中的“上年度”,應按統(tǒng)計年度確定,以最大限度地維護勞動者合法權益。

工傷保險待遇;近親屬;社會保險行政爭議

據調查,工傷保險待遇爭議是勞動人事爭議仲裁工作比較常見的爭議類型。筆者不揣淺陋,現就其中有代表性的三個問題,抒一孔之見,拋磚引玉,敬乞斧正。

對于近親屬,我國的民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟對其范圍的界定有所不同,也與國家對因工死亡職工供養(yǎng)親屬的范圍有所不同。

一、近親屬的界定

民事訴訟中的近親屬,按照《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第12條規(guī)定,“民法通則中規(guī)定的近親屬,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女”。因此,在民事訴訟中,近親屬也照此確定。

刑事訴訟中的近親屬。按照2012年新修改的《刑事訴訟法》第106條第6項規(guī)定:“近親屬”是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。

行政訴訟中的近親屬。按照《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第11條規(guī)定:行政訴訟法第24條規(guī)定的“近親屬”,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關系的親屬。

因工死亡職工供養(yǎng)親屬。按照《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》第2條規(guī)定,本規(guī)定所稱因工死亡職工供養(yǎng)親屬,是指該職工的配偶、子女、父母、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女、兄弟姐妹。

實務中,對于工亡職工的近親屬,有的主張按照民事訴訟的范圍確定,有的主張按照因工死亡職工供養(yǎng)親屬的范圍確定。還有的認為,工亡職工的喪葬補助金和一次性工亡補助金是工亡職工的遺產,應該按照《繼承法》的規(guī)定確定繼承人,其繼承人就是近親屬。但《繼承法》第3條之規(guī)定,“遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產”。工亡職工的喪葬補助金和一次性工亡補助金顯然不是工亡職工生前所有的財產。與工亡職工的喪葬補助金和一次性工亡補助金性質比較相似的當屬空難死亡賠償金。但最高人民法院《關于空難死亡賠償金能否作為遺產處理的復函》[(2004)民一他字第26號],亦認為“空難死亡賠償金不宜認定為遺產”。

筆者認為,如果單位給工亡職工繳納過工傷保險,其工亡職工的近親屬與社會保險行政部門就工亡補助金等工傷保險待遇支付發(fā)生爭議,按照《社會保險行政爭議處理辦法》有關規(guī)定是可以申請行政復議的;對行政復議不服,還可以提起行政訴訟。而進入行政訴訟,法院對于近親屬的范圍,無疑會按照他們的規(guī)定界定,并最終作出發(fā)生法律效力的裁判。由法院生效裁決的既判力理論,我們不難推出,《工傷保險條例》第39條規(guī)定的近親屬,也應該按照行政訴訟有關規(guī)定確定。

之所以探討這個問題,主要是勞動人事爭議仲裁委員會在受理案件時,如何確定當事人,避免遺漏當事人。因為,按照《工傷保險條例》的規(guī)定,如果用人單位沒有繳納過工傷保險,工亡職工近親屬的社會保險待遇損失就由用人單位承擔,這種用人單位與工亡職工近親屬之間發(fā)生的爭議,是可以申請勞動人事爭議仲裁的。如果工亡職工近親屬申請勞動人事爭議仲裁,勞動爭議仲裁機構在確定近親屬時,個人認為應該比照工傷保險行政爭議的處理模式確定近親屬為當事人。

另外,特別值得一提的是,2011年7月1日施行的《社會保險法》第38條規(guī)定,“因工死亡的,其遺屬領取的喪葬補助金、供養(yǎng)親屬撫恤金和因工死亡補助金”,按照國家規(guī)定從工傷保險基金中支付。此處的“遺屬”和《工傷保險條例》第39的“近親屬”的范圍是否一致,尚需探討。按照山東省人事廳、山東省財政廳《關于修訂機關事業(yè)單位工作人員死亡后遺屬生活困難補助規(guī)定的通知》(魯人發(fā)〔2005〕22號),遺屬的范圍似乎可以定義為父母、配偶、子女和弟、妹。

二、工傷職工或其近親屬的權利救濟渠道

第一種觀點認為,應該由工傷職工或其近親屬直接向人民法院提起不當得利的民事訴訟,要求用人單位返還從工傷基金領取的工傷保險待遇?！睹穹ㄍ▌t》第92條規(guī)定,“沒有合法根據,取得不當利益,造成他人損失的,應當將取得的不當利益返還受損失的人?！彼^不當得利,就是沒有合法根據取得利益而使他人受損失的事實。一般情形下須具備以下四個條件,不當得利才能構成:1.一方受利益。2.他方受損失。3.一方受利益與他方受損失之間有因果關系。4.沒有合法根據。[1]用人單位領取工傷保險待遇卻不支付給工傷職工或其近親屬,完全符合不當得利的構成要件。

第二種觀點認為,應該由工傷職工或其近親屬申請勞動人事爭議仲裁,對仲裁裁決不服再向法院起訴。理由是,該種爭議仍然屬于因勞動關系發(fā)生的爭議,用人單位有協(xié)助工傷職工或其近親屬向工傷保險部門領取相關待遇的義務。經筆者了解,法院系統(tǒng)過去持上述第一種觀點,現在開始向第二種觀點轉變。

第三種觀點認為,應該由工傷職工或其近親屬直接以工傷保險機構為對象提起行政復議或行政訴訟。理由是,在工傷保險法律關系中,用人單位是投保人,職工或其近親屬是被保險人也是法定受益人,而工傷保險部門則是保險人。職工或其近親屬,其工傷保險待遇請求權應當向工傷保險部門主張。工傷保險部門把本來應該由工傷職工或其近親屬享有的工傷保險待遇撥付給用人單位,再由用人單位支付給職工的現行做法,缺乏法律依據。這種做法,充其量從理論上可以視為工傷保險部門與用人單位之間存在著一種行政委托關系(行政委托是指行政機關委托行政機關系統(tǒng)以外的社會公權力組織或私權利組織行使某種行政職能、辦理某種行政事務),[2]即工傷保險部門是委托人,而用人單位則是受托人。用人單位作為受托人,不履行工傷保險部門委托其支付工傷職工或其近親屬有關工傷保險待遇的義務,其法律責任最終也要由委托人即工傷保險部門承擔。

上述第一種觀點和第二種觀點,都有一定的道理,但混淆了工傷保險行政法律關系與民事關系、勞動關系的不同。筆者傾向于第三種觀點。因為,工傷保險待遇的請求權屬于工傷職工或其近親屬,而法定支付部門則是工傷保險部門。如果用人單位從工傷基金領取有關工傷保險待遇而不支付給工傷職工或其近親屬,此類糾紛無論通過勞動人事爭議仲裁還是民事訴訟解決,工傷職工或其近親屬的維權成本都比較高。特別是,一旦出現用人單位把領取的有關工傷待遇挪用等導致裁判最終履行不能的情形,則工傷職工或其近親屬的合法權益也將落空,從而使工傷保險制度這種“國家保障”落空。所以,筆者認為該類糾紛不應由勞動人事爭議仲裁機構處理。

當然,如果是工傷職工或其近親屬委托用人單位代為領取有關工傷待遇,而用人單位領取后卻拒不交付,該種爭議是可以提起民事訴訟的;如果是工傷職工或其近親屬領取工傷待遇時,用人單位拒不出具有關證明,致使工傷職工或其近親屬無法領取有關工傷待遇,則該種爭議是可以提起勞動爭議仲裁的。工傷保險經辦機構,也應該相應地改變目前工傷保險待遇的撥付方式,以有利于工傷職工或其近親屬領取有關待遇。

三、工傷保險待遇的年度計算

一種觀點認為,應按統(tǒng)計年度確定。即每年的公歷1月1日至12月31日。筆者咨詢過統(tǒng)計部門,他們公布的有關數據涉及到年度的都是統(tǒng)計年度,與會計年度一致。而按照《會計法》第11條的規(guī)定,“會計年度自公歷1月1日起至12月31日止?！薄秱€人所得稅法實施條例》第46條規(guī)定:“稅法和本條例所說的納稅年度,自公歷1月1日起至12月31日止?！?/p>

一種觀點認為,應按繳費年度確定。即每年的4月1日至下一年的3月31日。比如,《關于公布2012繳費年度社會保險繳費基數的通知(濟人社發(fā)〔2012〕68號)》規(guī)定,“2011年在崗職工月平均工資為2953元。據此,按照國家和省的有關規(guī)定,我市2012繳費年度(2012年4月1日至2013年3月31日)社會保險費月繳費基數的下限為1772元;上限為8859元。”

按統(tǒng)計年度或繳費年度確定“上年度”,會對計算工傷職工及其近親屬的社會保險待遇產生明顯影響。比如, 2012年3月31日,一名九級傷殘的工傷職工與用人單位解除勞動合同,用人單位一直按法定的月最低標準支付其工資。因用人單位未依法給其繳納工傷保險,所以一次性傷殘補助金、一次性工傷醫(yī)療補助金和一次性傷殘就業(yè)補助金就應當由用人單位全部承擔。按照《工傷保險條例》和《山東省貫徹〈工傷保險條例〉實施辦法》(魯政發(fā)〔2011〕25號)規(guī)定,由工傷保險基金支付的一次性傷殘補助金為9個月的本人工資,一次性工傷醫(yī)療補助金為以其解除或終止勞動合同時統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資為基數7個月;由用人單位支付的為以其解除或終止勞動合同時統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資為基數12個月。《工傷保險條例》第64條第2款規(guī)定,“本條例所稱本人工資,是指工傷職工因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病前12個月平均月繳費工資。本人工資高于統(tǒng)籌地區(qū)職工平均工資300%的,按照統(tǒng)籌地區(qū)職工平均工資的300%計算;本人工資低于統(tǒng)籌地區(qū)職工平均工資60%的,按照統(tǒng)籌地區(qū)職工平均工資的60%計算?！比绻麑⑸夏甓壤斫鉃槔U費年度,則2012年3月31日仍然屬于2011年度,那么其上年度就是2010年,而2010年度在崗職工月平均工資為2592元,統(tǒng)籌地區(qū)在崗職工月平均工資的60%為1556元,則這名九級傷殘職工的一次性傷殘補助金為9×1556+一次性工傷醫(yī)療補助金7×2592+一次性傷殘就業(yè)補助金12× 2592,以上三項合計為63252元;如果按照統(tǒng)計年度來計算,根據2012年4月5日濟南市人力資源和社會保障局、市統(tǒng)計局印發(fā)的《關于公布2011年濟南市法人單位在崗職工平均工資的通知》(濟人社發(fā)〔2012〕67號),2011年度在崗職工月平均工資為2953元,由此計算出統(tǒng)籌地區(qū)在崗職工月平均工資的60%為1772元,這名九級傷殘職工三個一次性待遇合計為72055元。兩種對上年度的不同確定辦法,使這名九級傷殘職工的三個一次性待遇相差8803元。當然,這三個一次性待遇的支付時間有所不同。一次性傷殘補助金做完傷殘能力鑒定后即可領取,而一次性工傷醫(yī)療補助金和一次性傷殘就業(yè)補助金則需在解除或終止勞動合同時領取。

再比如,如果一名工傷職工2012年3月31日工亡,則其近親屬按照《工傷保險條例》第39的規(guī)定,可以領取一次性工亡補助金,“標準為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍”。國家統(tǒng)計局《2010年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為19109元;《2011年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示, 2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21810元。則這名工亡職工的近親屬,如果是按統(tǒng)計年度(2011年),可以領取的一次性工亡補助金為436200元,如果按照繳費年度(2010年),可以領取的一次性工亡補助金為382180元,兩者相差54020元,差距非常明顯。

筆者傾向于第一種觀點,除非能證明繳費年度實際上與統(tǒng)計年度一致,或者有法規(guī)明確規(guī)定是按繳費年度計算相關工傷保險待遇,否則應按統(tǒng)計年度的有關數據來計算有關工傷保險待遇,以最大限度維護勞動者合法權益。因為,統(tǒng)計部門按照《統(tǒng)計法》公布的有關數據,具有法定性和權威性,工傷管理部門在使用時不能與之相違背。

綜上所述,只有準確厘清工傷保險待遇糾紛中有關概念的內涵和有關法律關系的性質,才能提高勞動人事爭議仲裁效能,切實維護工傷職工及其近親屬的合法權益,做到定分止爭。同時,中國特色社會主義法律體系的要求之一就“體例科學”,“即法的名稱、術語、行文、結構、公布及生效等,都有一定的規(guī)范標準”。[3]因此,加強社會保險立法的科學性,特別是對有關術語進行明確界定,避免發(fā)生理解上的分歧進而造成實務中的不同,也是立法部門急需改進的。

[1]魏振瀛.民法(第3版)[M].北京大學出版社,高等教育出版社,2009.592一593.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法(第3版)[M].北京大學出版社,高等教育出版社,2006.103.

[3]張文顯.法理學(第2版)[M].北京大學出版社,高等教育出版社,2008.145.

(責任編輯 馬曉黎)

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祝明新,濟南市人力資源和社會保障局(郵政編碼 250014)

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