劉 偉

(重慶市煙草專賣局(公司)，重慶 400023)

一、項目監(jiān)管的意義

隨著全市三個物流基地易地技改、復烤企業(yè)易地整合技改、辦公樓總部搬遷及五十余處煙葉站點建設等重點項目的相繼開工，重慶煙草行業(yè)十二五固定資產(chǎn)投資會戰(zhàn)拉開了帷幕。三十多億史無前例的投資將為重慶煙草未來的發(fā)展奠定堅實的基礎，行業(yè)形象的提升，員工辦公和基層生活環(huán)境的極大改善也將迅速實現(xiàn)，因此項目健康有序推進顯得尤為關鍵。而項目監(jiān)管的水平高低將直接關系項目投資的順暢與安全、建設質(zhì)量的優(yōu)良與保障、權(quán)利行使的正當與規(guī)范，以及廣大干部員工能否廉潔自律，拒腐不沾，堅守底線。

二、行業(yè)投資項目監(jiān)管現(xiàn)狀及原因分析

隨著重慶行業(yè)投資規(guī)模和強度的不斷加大，投資管理工作的深度和廣度不斷延伸，國家局和重慶市局在項目監(jiān)管的制度建設上不斷完善，關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度不斷加大，程序設置實現(xiàn)多方監(jiān)管與制約，反腐倡廉工作常抓不懈，行業(yè)投資項目總體呈現(xiàn)出運行平穩(wěn)順暢，規(guī)范自律意識更強，過程監(jiān)管逐漸到位，違紀違法現(xiàn)象愈少，優(yōu)良工程不斷涌現(xiàn)的局面。

但是受現(xiàn)有監(jiān)管模式、運行機制等多種因素的影響，行業(yè)當前投資項目監(jiān)管水平還參差不齊。少數(shù)單位和少數(shù)投資項目監(jiān)管過程中不同程度存在體制不清、流程不暢、職責不明、重復監(jiān)管及監(jiān)管缺位等問題，不規(guī)范的現(xiàn)象也時有發(fā)生，廉潔自律的警鐘還須時時長鳴。深入分析，造成目前行業(yè)項目監(jiān)管現(xiàn)狀的主要原因在于:

1)監(jiān)管體系相對分散。

監(jiān)管體制不完善。目前，重慶煙草行業(yè)投資項目的監(jiān)管仍僅限于自身的內(nèi)部監(jiān)管，外部監(jiān)管機制有限。內(nèi)部監(jiān)管權(quán)分散在包括綜合計劃、審計、財務、紀檢監(jiān)察、法規(guī)及整頓辦等部門。由于各自的工作職能，很難在項目管理上實現(xiàn)有效的無縫鏈接而導致有些環(huán)節(jié)監(jiān)管缺失;有的部門監(jiān)管往往又是事后監(jiān)管、不告不理，“秋后算賬”，無法達到事前預防、事中糾正的目的。因此，此種監(jiān)管體制難以做到統(tǒng)籌兼顧、有效集中監(jiān)管、充分發(fā)揮監(jiān)管作用、提高監(jiān)管效率，取得監(jiān)管實效。與此同時，項目建設單位還必須面對多個監(jiān)管部門的重復性監(jiān)管和應對各種臨時性檢查等問題。

監(jiān)管法制化滯后。完善的法律制度體系是確保監(jiān)管有效性的重要保障。發(fā)達國家都有專門的法律法規(guī)對政府(國有)投資項目監(jiān)管的范圍、程序、監(jiān)管機構(gòu)職責和監(jiān)管結(jié)果的運用予以明確。從行業(yè)的情況來看，雖然計劃、審計、法規(guī)、紀檢監(jiān)察等部門均先后出臺了一些與項目建設相關的辦法，但都只是從各職能部門對項目建設的要求方面制定的，且內(nèi)容交叉重復。而行業(yè)對投資項目從決策到批復、實施、竣工驗收直至最后評價，全過程的監(jiān)管缺少一套完整的規(guī)定及責任劃分與追究辦法?，F(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)的職責和范圍劃分也比較模糊，在實踐中容易造成監(jiān)管重復和監(jiān)管漏洞，并且出現(xiàn)標準不統(tǒng)一，監(jiān)管結(jié)論不一樣現(xiàn)象。

2)自由裁量權(quán)力過大。

由于未對各級項目實施單位的自主權(quán)力及監(jiān)管職責做出具體的細化和明確，加之民主管理和集體決策制度未能真正落到實處，無形中形成了項目實施過程中的權(quán)力過大，權(quán)利使用的自由裁量空間過大現(xiàn)狀，很容易導致權(quán)利尋租，腐敗敲門，防線被攻破等后果的發(fā)生。主要體現(xiàn)在項目決策上領導一言堂，民主走過場;項目實施過程中隨意變更，增減工程，超預算投資，拍腦袋工程;項目招投標管理中，擅自決定招標方式，故意設置障礙，設置不公正的資格條件;邀請招標的受邀方產(chǎn)生不規(guī)范，評委的抽取不符合程序，評標現(xiàn)場管理混亂，評標辦法中商務和技術部分彈性過大等;在項目合同管理中，擅自改變招標文件的主要條款、中標金額與合同金額不一致、結(jié)算金額大大超出項目預算、中標單位與結(jié)算單位及施工單位不一致，以及付款方式隨意性等人為現(xiàn)象。自由裁量空間過大，使得制度成為擺設。

3)項目過程監(jiān)管缺失。

按照目前全市行業(yè)的監(jiān)管職能分工看，其監(jiān)管形式更多的在于書面監(jiān)管及事后監(jiān)管，事中的控制和現(xiàn)場監(jiān)管往往無法到位，更多的項目服務、現(xiàn)場監(jiān)管及檢查指導職能落到了綜合計劃處頭上。而綜合計劃處作為項目審批主管部門，既參與項目服務又參與項目監(jiān)管，既當運動員又當裁判顯然有失公允。加之綜合計劃處項目管理人員又極其有限，要想把全市眾多的在建項目監(jiān)管縱向到位，橫向到邊，顯得力不從心。而項目實施單位的自主監(jiān)管則更多是一種配合形式的監(jiān)管，是左手監(jiān)督右手的形式主義。因此，市局目前只能在重點項目的關鍵環(huán)節(jié)實施有限監(jiān)管，大量的現(xiàn)場管理，在監(jiān)管的落實、施工過程的質(zhì)量管控、現(xiàn)場簽證和結(jié)算環(huán)節(jié)等，都存在管理的真空和監(jiān)管的缺失。

4)制度執(zhí)行剛性不足。

“規(guī)范是行業(yè)的生命線”，國家局和市局近年來也先后出臺了投資項目管理辦法，固定資產(chǎn)投資項目招標投標管理辦法等制度，國家及地方相關法律、法規(guī)也日漸完善。但行業(yè)部分單位總是視而不見，超越規(guī)定，被動執(zhí)行，繞道回避，心存僥幸，鋌而走險。即便是在事后監(jiān)管中被發(fā)現(xiàn)，要么找一大堆理由搪塞，要么簡單整改了事，新的項目依舊“重操舊業(yè)”。深究其理，主要還是當前行業(yè)的規(guī)范制度執(zhí)行剛性不夠，問責力度不夠，違紀違規(guī)的成本過低，導致某些人在違法與僥幸之間搖擺。這其實與我國對酒駕治理的情況有驚人的相似。只有嚴刑峻法，過罰相當，才能成為真正的高壓線而令行禁止。

5)項目專業(yè)人才匱乏。

項目管理是一個技術密集型的工作，而項目監(jiān)管人員必須是專業(yè)中的佼佼者。由于行業(yè)的主業(yè)集中在兩煙生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，項目監(jiān)管方面的人才屬于非主流人才，因而嚴重匱乏。不僅在項目實施過程中人才難得，在監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)和部門也普遍存在沒有人才或沒有全才的現(xiàn)象。究其原因，一是沒有項目而且薪酬水平過低導致人才引進力度不夠，高水平的人才更是難得。二是引進的大學生需要漫長的培養(yǎng)過程，各單位對人才培養(yǎng)的積極性不高，人未盡其用，自身再學習的動力不足，履責意識不到位等。三是行業(yè)專業(yè)人才流動機制滯后，有些單位的專業(yè)人才因無項目而難盡其才，而需要人才的單位又難為無米之炊。人是21世紀最寶貴的資源，然而，全市項目運行過程中大多數(shù)公司幾乎都是外行或半路出家干項目，項目管理和建設的水平和質(zhì)量就可想而知了［1－4］。

三、有效提升投資項目監(jiān)管水平的具體措施

提高項目監(jiān)管水平，促進行業(yè)投資項目健康發(fā)展，既是維護國家利益，更是維護行業(yè)和自身利益。如何從體制和機制上強化監(jiān)管，提升監(jiān)管效率是一個永遠的課題。筆者作為重慶煙草投資戰(zhàn)線的一員，結(jié)合重慶煙草實際，針對當前全市行業(yè)投資項目監(jiān)管的不足，就如何有效提升投資項目監(jiān)管水平提出如下措施:

1)設立項目監(jiān)管稽查部門，建立完善綜合監(jiān)管體系。

針對當前行業(yè)監(jiān)管體系分散、運行與監(jiān)管權(quán)力不分、監(jiān)管流程不暢、監(jiān)管缺失，實效不佳的狀況，建議在市局層面設立重慶煙草行業(yè)投資項目監(jiān)管稽查大隊，獨立于業(yè)務部門的專職監(jiān)管隊伍和監(jiān)管職能，獨立全面行使項目監(jiān)管權(quán)力，適時有效履行項目監(jiān)管職責。以此項目監(jiān)管的主動常設機構(gòu)為核心，再輔之以法規(guī)、審計、紀檢監(jiān)察、整頓辦等專項專職監(jiān)管部門，從而構(gòu)建全面而突出重點的綜合監(jiān)管體系，相對獨立公正地開展稽查工作，不受部門和個人利益的影響。

明確稽查大隊的職能職責和工作流程，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)管的全面覆蓋，及時到位。項目監(jiān)管稽查大隊按項目審批實施流程，從項目可研報告開始到目驗收合格，轉(zhuǎn)固歸檔為止，項目監(jiān)管各環(huán)節(jié)不缺位，不重復，著力構(gòu)建完整的監(jiān)管鏈條，進行全方位旁站式監(jiān)管稽查，涉及重點環(huán)節(jié)重要節(jié)點可以聯(lián)合相關職能處室共同監(jiān)管，涉及違紀違規(guī)行為可進行調(diào)查取證后按行業(yè)相關管理規(guī)定予以糾正處理。

另外，可以試點積極引入外部監(jiān)管，雖然當前外部監(jiān)管在規(guī)劃報建、招投標、專項驗收和預防職務犯罪等環(huán)節(jié)還存在，但監(jiān)管的力度和深度，監(jiān)管的主動性和效果都存在問題。因此，強制規(guī)定外部監(jiān)管的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，主動引入并接受外部監(jiān)管，從而建立起內(nèi)外無別，綜合全面的監(jiān)管體制。

2)健全項目運行機制，構(gòu)建三重重點監(jiān)管模式。

完善項目運行機制，明確項目運行程序，準確界定權(quán)利范圍是實現(xiàn)項目精細化管理，規(guī)范項目運作，實現(xiàn)有法可依有章可循的關鍵。從項目可研報告開始，項目審批標準，項目法人責任制、招標投標制、工程造價、工程監(jiān)理、合同管理等，質(zhì)量控制，項目驗收與結(jié)算及竣工決算等重點環(huán)節(jié)制度要盡快全面完善和修訂，讓項目管理和監(jiān)督人員知道該做什么，怎樣做，做得怎樣，該如何修正并提高等。并且全面配套相對應的責任追究辦法，加大問責力度，強化問責必嚴。項目監(jiān)管也要突出重點，強化抓手。在實現(xiàn)全面監(jiān)管的同時，不同的項目要突出不同的監(jiān)管內(nèi)容和重點，但每一個項目的重點環(huán)節(jié)、重點部位、重要時點的三重監(jiān)管模式必須得到剛性的強制執(zhí)行，才能真正確保項目按預定方向有序推進。

3)實現(xiàn)項目管理信息化，建立項目運行剛性制度。

信息化的建設有時能夠帶來革命性的成就，項目管理全面信息化也許就是最有力佐證。

項目管理實現(xiàn)全面信息化有如下好處:一是能夠全面梳理并強制固化必須流程和每一個流程環(huán)節(jié)的標準，從而實現(xiàn)項目運行及審批的規(guī)范化、標準化和公平性的目標。二是能夠讓真正的民主決策集體決策以及公開公正的運行機制得到落實。通過程序的設置，在民主集體決策環(huán)節(jié)必須在軟件環(huán)節(jié)錄入人民的主意，最后體現(xiàn)集體的思想，才能進入下一流程。而項目所有的基礎資料、監(jiān)管數(shù)據(jù)、形象進度、預警糾錯等信息都在應用平臺上予以全程公開、實時查詢，項目管理和監(jiān)督實現(xiàn)公開透明化，只有公開了才是公正得以存在的關鍵。三是項目建設的所有信息數(shù)據(jù)庫得以全面建立，從而為全市項目運行監(jiān)管、決策支撐、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析比對等帶來極大好處，使得該項工作的效率成倍增加。四是合理設置監(jiān)控點對投資項目進行實時動態(tài)監(jiān)管，統(tǒng)一預警管理模式。在項目前期、招標管理、合同履行、變更管理、竣工管理等重點環(huán)節(jié)設定多個自動預警提示指標，實現(xiàn)系統(tǒng)實時預警，并以短信自動提醒、業(yè)務代辦件處理提醒(系統(tǒng)互交式業(yè)務處理提醒)、系統(tǒng)自動預警提醒(預警亮紅黃燈)等三種方式提醒建設單位和監(jiān)管部門的相關管理人員，督促及時處置預警信息，及時糾正問題，從而實現(xiàn)適時監(jiān)管，遠程監(jiān)管和限時響應制度。

加強投資管理信息系統(tǒng)建設是規(guī)范管理、提升水平、建設項目綜合管理系統(tǒng)，用“無情”的電腦代替“有情”的人腦，確保各項管理行為規(guī)范、公開、透明、陽光運行，更全面、更及時地監(jiān)控項目管理行為中的違法違紀行為。建立預警系統(tǒng)，最大限度地壓縮自由裁量空間，使制度實施剛性化、監(jiān)督約束格式化、權(quán)力運行規(guī)范化。充分運用現(xiàn)代科技手段，積極運用信息技術手段，將業(yè)務流程和工作要求融入信息管理系統(tǒng)，使項目決策環(huán)節(jié)更加科學民主、項目執(zhí)行環(huán)節(jié)更加規(guī)范有序、項目監(jiān)管環(huán)節(jié)更加簡便有效，做到可監(jiān)督、可控制、可追溯、可查究。

4)嚴格實行項目回避制度，營造公平公正的氛圍。

利害關系人在利益面前很難做出公正的選擇，項目管理人員一旦在項目運行管理過程中涉及自己的利益，就很難再保有一顆公正的心。因此，從事項目管理的具體人員應該實行嚴格的回避制度。在關鍵的決策環(huán)節(jié)，招投標、設備設施及物質(zhì)采購、付款驗收等環(huán)節(jié)，如果涉及自己的親戚朋友的利益就應當堅決地實行回避制度。要么自己回避，要么親戚朋友回避。只有通過程序的公正才能實現(xiàn)實體的正義，靠人的自覺和黨性修養(yǎng)來保證都是靠不住的。因此，建立和完善項目回避制度并嚴格執(zhí)行勢在必行。如不能很好地解決項目利害關系人的回避問題，就會在群眾中造成不良影響，實施有效的項目監(jiān)管也只能是“紙上談兵”?；乇苤贫鹊慕⑴c執(zhí)行，關鍵在于事后永久責任追究制的建立和嚴格執(zhí)行，讓回避變成主動和自覺，否則就讓隱瞞實情、不主動回避的利害關系人“吃不了兜著走”。

5)建立誠信評價體系，促進服務市場健康發(fā)展。

在項目實施過程中，實施單位要與眾多的服務供應商博弈，而信息的不對稱性往往容易導致決策失誤，甚至帶來嚴重的糾紛。因此，借助全市行業(yè)投資系統(tǒng)信息管理平臺，建立項目承建單位、設備設施供應商、項目中介服務單位信息庫，及時記錄其行為和結(jié)果，實施動態(tài)管理和考評，嚴格執(zhí)行項目準入和清除制度，從源頭上杜絕不規(guī)范行為發(fā)生非常必要。并且，信息庫的建立也為業(yè)主單位尋找合適的供應商提供便捷，提高了效率。誠信評價體系的建立也將促進供應服務商業(yè)務的發(fā)展，從而促進全市項目服務市場的健康發(fā)展。

6)突出人才隊伍的培養(yǎng)，提供多渠道的成長空間。

現(xiàn)實的狀況、未來的發(fā)展和規(guī)范高效的要求，都需要全市行業(yè)注重專業(yè)人才的引進、培養(yǎng)，多渠道全方位，逐年引進大學生為未來儲備人才;跨地域跨行業(yè)引進成熟人才及時使用;加強在崗人員培訓提高，強化再學習再教育的機制(可以選送外出學習，可以在煙葉產(chǎn)區(qū)組織專門的半工半讀的學習培訓)。行業(yè)應盡快建立項目管理方面的技能鑒定制度，每年組織全市專業(yè)人才比武，各單位也可外聘短期的專業(yè)人員實施傳幫帶，在干中學，在學中干，提供各種學習成長的舞臺，讓員工盡快成長，人盡其才［5－7］。

［1］江干區(qū)多措并舉構(gòu)建政府投資工程項目監(jiān)管長效機制［EB/OL］.(2012－05－17).http://www.hangzhou.gov.cn/main/zwdt/ztzj/gcjsgk/gzdt/T399145.shtml.

［2］孫玉波.住建部:從八個方面加強建設項目監(jiān)管［EB/OL］.(2009 －01 －22).http://www.edu24ol.com/web_news/html/2009 －1/20091229226653.html.

［3］楊培森在重慶煙草調(diào)研時強調(diào)加強項目監(jiān)管堅持科技創(chuàng)新努力實現(xiàn)關鍵技術新突破［EB/OL］.(2012－05 － 25).http://www.tobaccoinfo.com.cn/zhxx/gnxx/2012/05/91965.shtml.

［4］安然.青島市運用科技手段加強投資項目監(jiān)管［EB/OL］.(2012 －09 －04).http://www.ceh.com.cn/ceh/llpd/2012/9/4/131469.shtml.

［5］肖靜.對項目法人責任制的思考［J］.中國水利，2000(6):19.

［6］鄭黎明.當前政府投資項目聯(lián)合監(jiān)管模式的思考［J］.浙江經(jīng)濟，2010(5):42.

［7］政府投資項目監(jiān)管問題淺析［EB/OL］.［2012－11－05］.http://www.lunwendays.com/pages/Management/Management_E/40.htm.