何國亮

(中國政法大學 馬克思主義學院，北京 100088)

反貧困立法的思考

何國亮

(中國政法大學 馬克思主義學院，北京 100088)

貧困是世界普遍關(guān)注的重大問題。通過反貧困立法把憲法關(guān)于社會救濟和權(quán)利保障的規(guī)定落到實處，是發(fā)達國家和地區(qū)解決貧困問題的重要途徑。中國應借鑒這個經(jīng)驗，把推行多年的扶貧開發(fā)工作進一步制度化、規(guī)范化，構(gòu)建具有中國特色的反貧困法律制度體系。

反貧困；立法

減少貧困乃至消滅貧困始終是世界各國普遍關(guān)注的重大問題。中國人口眾多，在反貧困問題上的壓力很大，貧困人口曾經(jīng)一度占到世界貧困人口總量的22%。新中國成立特別是近30多年來，中央政府采取多種有效途徑進行扶貧開發(fā)，使我國人口的貧困狀況發(fā)生了根本性的變化。以我國農(nóng)村為例，1978年時沒有解決溫飽的貧困人口為2.5億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%，而到2010年，我國農(nóng)村人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決。2011年11月召開的中央扶貧開發(fā)工作會議明確提出，我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。這些成績的取得，得益于中央政府切合實際的扶貧政策的制定和貧困地區(qū)群眾自身的努力，也與我國在反貧困領(lǐng)域的立法推進有很大關(guān)系。如《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《重慶市農(nóng)村扶貧條例》等。這些規(guī)范性文件多以行政法規(guī)和行政規(guī)章的形式制定，有的由國務(wù)院制定，有的由國務(wù)院相關(guān)部委制定，有的為地方性法規(guī)，名目繁多。

但總體上看，我國仍然缺少一部權(quán)威性的以反貧困為主題的正式法律，完整的反貧困法律體系亟待建立。在理論研究方面，學術(shù)界基本都是從經(jīng)濟學的角度對反貧困進行應用對策研究，而法學界還沒有對此給予足夠重視，導致我國在反貧困立法領(lǐng)域的理論研究相對薄弱，這已經(jīng)成為我國反貧困工作的重大缺失。因此，新發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》就明確提出，要逐步完善中國特色扶貧理論和政策體系，加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。

基于這種考慮，本文將從憲法對公民生存權(quán)利保障的角度研究反貧困立法的一些基本原則，就我國的反貧困立法提出政策建議。

1 各國憲法對反貧困的關(guān)注

從根本上講，反貧困問題是政府應當承擔的一項重要責任。但縱觀世界憲法發(fā)展的歷史，反貧困問題當初并沒有納入到憲法關(guān)注的范疇中。十八世紀各國的憲法受個人主義、自由主義思想的影響，認為政府對貧困這樣的公民個體問題既不可加以干涉，也不必給予較多關(guān)注。二十世紀的憲法，則以團體主義為思想基礎(chǔ)，認為人和人之間具有密不可分的關(guān)系，相互之間必須幫助才能取得社會的進步。這種思想集中地體現(xiàn)為實施團體監(jiān)護主義的相關(guān)規(guī)定，即以團體的力量保護生理上或經(jīng)濟上的弱者，以幫助他們社會地位的提高，保證其經(jīng)濟生活的安定?；谶@種認識，對于貧困問題的關(guān)注和反貧困措施的規(guī)定，正式成為一種對弱者生存權(quán)的保障而在憲法中得以體現(xiàn)。

二十世紀的各國憲法或者憲法性文件，都對反貧困的措施作了相應規(guī)定。這些規(guī)定主要包括以下兩種情況：

一種是在憲法中專列條目，規(guī)定若干貧困狀況的應對原則。我國現(xiàn)行憲法就對年老、疾病、喪失勞動能力的情況以及殘疾軍人和殘疾公民這兩類特殊人群的保障作了原則性規(guī)定。如第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”。

另一種是在憲法原則的指導下，制定專門的法律文件，明確反貧困的具體目標。比如，英國政府1934年頒布的《特別區(qū)域法》就將失業(yè)水平最高、經(jīng)濟社會問題最嚴重的地區(qū)確定為“特殊區(qū)域”，進而又劃分為發(fā)展區(qū)、特別區(qū)和中間區(qū)，在不同的區(qū)域?qū)嵭信c之相應的反貧困政策。這已經(jīng)成為世界絕大多數(shù)發(fā)達國家在反貧困問題上的普遍做法，而我國這方面的立法還比較滯后。

作為國家根本大法的憲法對貧困問題的高度關(guān)注，并明確政府和社會在反貧困問題上應盡的責任和義務(wù)，這是社會文明進步的表現(xiàn)，彰顯了法律的人文關(guān)懷精神和對基本人權(quán)的尊重。通過立法來固定反貧困的各項措施已成為必然局勢。世界各國憲法對反貧困問題都給予普遍關(guān)注，并作了明確規(guī)定。這也啟示我們，必須把反貧困立法工作開展起來，努力構(gòu)建具有中國特色的反貧困法律制度體系。

2 反貧困立法中的憲法原則

貧困產(chǎn)生的原因是多方面的，貧困問題的解決途徑也是多樣的。為了適應我國實施反貧困戰(zhàn)略的需要，必須對現(xiàn)有的各項政策進行規(guī)范化和制度化，使反貧困納入法制化軌道，而立法則是規(guī)范各項反貧困政策的最有效方式。反貧困途徑的多樣性決定了反貧困的政策體系十分復雜，涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等多個領(lǐng)域，因此與之相關(guān)的法律體系不可能是一個獨立的部門法體系，應當由許多相互關(guān)聯(lián)的行政法規(guī)組合而成。這就要求在反貧困法律制度體系的構(gòu)建中必須確定一些普遍適用的價值準則，并用這些價值準則來指導立法工作。我理解，這些基本原則應當包括以下方面：

2.1 權(quán)利保障原則

在生活困難時享受社會救濟是公民的一項基本權(quán)利?；诖耍鲊毡槎紝⒎簇毨ё鳛榘l(fā)展本國人權(quán)事業(yè)的重要內(nèi)容。尊重人，尊重人的價值，尊重人基本需要的合理性，是反貧困立法的起點和歸宿點。在制定反貧困法律制度時，必須充分體現(xiàn)保護公民基本權(quán)利的要求。第一，必須明確規(guī)定貧困公民應當享有權(quán)利的主要內(nèi)容。處于貧困狀態(tài)的公民除享有一般公民普遍享有的基本權(quán)利外，還應當享有一些特殊權(quán)利。如，享受社會救濟的權(quán)利，優(yōu)先享受社會保障的權(quán)利，享受國家稅收優(yōu)惠的權(quán)利，享受國家特殊財政撥款的權(quán)利等。這是整個反貧困立法的基礎(chǔ)。第二，必須建立有效的權(quán)利保障機制。作這樣的規(guī)定，不是要束縛和限制權(quán)利的享有，而是為了更好地保護權(quán)利的實現(xiàn)。因此，反貧困法律制度應該是一種權(quán)利保障法，而不是事務(wù)管理法。第三，必須保持權(quán)利和義務(wù)相一致。對于貧困地區(qū)的公民而言，享受國家反貧困政策所帶來的各種優(yōu)惠是他們的一項特殊權(quán)利，同時，也必須履行積極工作、爭取早日脫貧的特殊義務(wù)，杜絕“等、靠、要”依賴思想的出現(xiàn)。

2.2 普遍性原則

對公民進行普遍的權(quán)利保障，是各國進行反貧困立法共同奉行的一條基本準則。努力推行反貧困政策，對貧困人口生存權(quán)進行普遍保障，幾乎是所有國家和政府的基本職能。普遍性原則首先表現(xiàn)為反貧困的法律政策具有普遍的適應性。反貧困法律涉及貧困地區(qū)經(jīng)濟政治生活的方方面面，對當?shù)氐陌l(fā)展會產(chǎn)生重要的影響，如果出現(xiàn)貧困地區(qū)適用法律不一致的現(xiàn)象，就可能影響到貧困地區(qū)的穩(wěn)定。因此，反貧困法律對于貧困地區(qū)應當具有普遍的效力。另一方面，強調(diào)普遍性也不是要搞“一刀切”，在法定條件下要允許反貧困的法律政策有所區(qū)別。反貧困是一項長期的工程，貧困地區(qū)的實際狀況千差萬別，因此，針對各地實際情況制定相應的政策在法律上也是允許的。但這些特殊的法律規(guī)定必須基于法律的明確規(guī)定，并得到上級立法機關(guān)的批準，比如在民族自治地區(qū)制定特殊的反貧困政策就是依據(jù)了我國憲法關(guān)于民族自治的基本精神進行的。

2.3 平等性原則

平等是一種原則和一種信條。平等權(quán)在資產(chǎn)階級革命勝利后作為一種公民的基本權(quán)利被憲法制度化了。美國《獨立宣言》明確指出，“真理是不言而喻的，人人生而平等?！狈▏度藱?quán)宣言》（1789年）也指出，“人們生來是而且始終是平等的。”我國憲法也明確規(guī)定，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”可見，平等權(quán)是一項世界各國普遍承認的基本人權(quán)。平等權(quán)的內(nèi)涵應當是相當廣泛的，由于各國國情的差異，在平等權(quán)的具體內(nèi)涵上有一定的區(qū)別，但在自由權(quán)、生命權(quán)等基本人權(quán)保護領(lǐng)域的平等性原則是各國普遍接受的。貧窮直接危及公民的生命權(quán)和自由權(quán)，這是一個不可否認的事實。如果在保障公民的生命權(quán)和自由權(quán)這樣的基本人權(quán)上都做不到平等的話，公民的平等權(quán)將只能是空談。因此，平等權(quán)的確認和保護是反貧困立法的一項基本原則。

2.4 政府責任原則

強調(diào)政府的責任是反貧困立法的主要內(nèi)容。承擔責任是政府的第一要義，這不僅意味著政府行使的每一項權(quán)力背后都連帶著一份責任，拒絕行使應該行使的權(quán)力是一種失職，還意味著違法行使權(quán)力必須承擔法律責任。如果政府不在其職責范圍內(nèi)有效履行職能，就應當承擔相應的責任，這種責任一般可以表現(xiàn)為法律責任，在嚴重時往往表現(xiàn)為政治責任。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的職能主要包括政治職能、經(jīng)濟職能、社會管理職能和文化職能四個方面，其中經(jīng)濟職能主要指政府促進社會經(jīng)濟發(fā)展和進步，提高社會生產(chǎn)力水平，提高人民生活水平和綜合國力的職能。在世界現(xiàn)代化進程中，政府的經(jīng)濟職能已成為各國政府最重要的職能之一，而反貧困戰(zhàn)略的實施就是政府經(jīng)濟職能的重要體現(xiàn)。因此，反貧困是所有政府的第一工作要務(wù)，在立法中應當明確強調(diào)政府的責任。

2.5 基本生活保障與提高社會質(zhì)量相結(jié)合

反貧困首先必須使所有的貧困人口實現(xiàn)基本生活保障，比如在城市困難群體中實行最低工資制度、下崗職工基本生活保障等。此外，反貧困還必須使各項待遇的享受對象不斷提高生活質(zhì)量。比如，應當適應物價上漲等經(jīng)濟因素的變化，各項待遇也應隨著經(jīng)濟的發(fā)展而適當調(diào)整；除提供必須的物質(zhì)待遇外，還必須提供必須的文化服務(wù)和社會服務(wù)，使人們能夠同時享受物質(zhì)和精神方面的各種需要；必須充分關(guān)注貧困地區(qū)公民的政治生活，防止因為貧窮而產(chǎn)生公民政治權(quán)利缺失現(xiàn)象的出現(xiàn)，等等。

憲法與人權(quán)密不可分，保障人權(quán)是憲法的根本價值追求。當代憲法在關(guān)注個體自由的同時，更加關(guān)注平等，關(guān)注社會弱勢群體。這已經(jīng)成為一個大趨勢。我國反貧困的巨大成績，就向國際社會充分展示了我國政府保障人民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的努力與成效。以上五個方面的原則，就是憲法基于人權(quán)保障對反貧困立法的基本要求。

3 我國反貧困立法的建議

把法律機制引入反貧困工作中，實質(zhì)上就是要把憲法關(guān)于對弱勢群體社會救濟和保障的規(guī)定落到實處，把中國推行多年的扶貧開發(fā)工作進一步制度化、規(guī)范化。應當看到，當前我國的反貧困立法還很落后，這是一個十分復雜的法律課題，面臨許多現(xiàn)實問題需要解決。要立足中國扶貧開發(fā)工作的實際，抓緊立法，把上面的五項基本原則體現(xiàn)到反貧困法律體系中。

3.1 以基本人權(quán)保障為基礎(chǔ)，明確我國反貧困立法的指導思想

貧困最直接的表現(xiàn)是經(jīng)濟支配能力的低下，具體表現(xiàn)為生活水平的低下，在法律上表現(xiàn)為以生命權(quán)和健康權(quán)為主要內(nèi)容的公民基本權(quán)利的受損。貧困直接侵害了公民的基本權(quán)利，貧困也直接反映了一個國家的人權(quán)狀況。反貧困立法的主旨，就是要讓貧困人口享受救濟的權(quán)利合法化、固定化，要從法律上明確這是公民應該享有的基本人權(quán)。這個思想要貫穿到反貧困立法的整個過程中。當前，需要解決的一項重要工作，就是貧困的量化標準應當法定化，合理區(qū)分絕對貧困與相對貧困的不同，確定不同地區(qū)反貧困的重點。要做到分類對待，使貧困個體所得到的救濟更能符合自己的實際需要，這樣保障起來才更具有操作性，也會更有效。要通過實地調(diào)查，明確劃分貧困狀態(tài)的不同標準，最后通過立法明確我國反貧困領(lǐng)域各項具體政策相對應的受援區(qū)域。要依法明確，對于絕對貧困問題，中央政府應當積極負起責任，協(xié)助當?shù)卣ㄟ^專項補助的方法盡快解決當?shù)鼐用竦幕緶仫枂栴}；而對于相對貧困問題，中央政府應當通過經(jīng)濟扶持的方式，采取長期的、規(guī)范的扶持政策，充分調(diào)動當?shù)卣l(fā)展經(jīng)濟的積極性。

3.2 以社會保障體系為主體，構(gòu)建我國反貧困的法律體系

社會保障是政府運用收入再分配手段為勞動者提供物質(zhì)幫助和社會服務(wù)的重要制度，其功能主要在于調(diào)節(jié)社會收入分配，實現(xiàn)社會公平和消除貧困。為了適應我國當前扶貧攻堅戰(zhàn)略的需要，應當盡快完善我國社會保障制度，充分發(fā)揮其這方面的功能，使貧困人口得到基本生活質(zhì)量的保證，持續(xù)而穩(wěn)定地解決好貧困問題。因此，我國反貧困法律體系的主體就應該是社會保障方面的法律。這也是世界各國的普遍做法。具體到我國當前的立法實際，有三個方面的工作要抓：第一，依法保護貧困地區(qū)公民的社會保障權(quán)利，繼續(xù)擴大貧困地區(qū)社會保障覆蓋范圍。目前，我國社會保障范圍還不夠?qū)挘毨У貐^(qū)社會保障涉及的范圍面更窄，緩解貧困的基本功能發(fā)揮得還不充分，難以適應國家反貧困戰(zhàn)略的需要。在貧困地區(qū)的社會保障體制改革中，應當進一步擴大社會保障的范圍，貧困地區(qū)的城市和農(nóng)村、工人和農(nóng)民、離退休人員和在職職工以及個體工商業(yè)者都應當全覆蓋納入社會保障范圍內(nèi)。第二，應當建立健全城鄉(xiāng)最低生活保障制度，徹底解決絕對貧困現(xiàn)象。我國在城鎮(zhèn)居民中實行的最低保障制度改革已經(jīng)取得突破性進展，積累了經(jīng)驗。我們完全可以在進一步法制化、規(guī)范化的基礎(chǔ)上，把最低保障改革在貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)全面推行起來。第三，積極改革社會保障資金的籌資方式。社會保障費用由國家、單位和個人共同承擔是各個國家通用的一種方法，但貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展比較落后，單位的負擔能力十分有限，個人的負擔能力比較弱。貧困地區(qū)社會保障資金的籌集方式要進行必要的改革，盡量減輕貧困地區(qū)居民社會保障金的負擔。一般認為，開征社會保障稅是一種比較可行的辦法，也是國際上普遍采用的一種辦法，這樣就可以減少貧困地區(qū)居民的負擔，使他們有更多的資金用于脫貧致富。

3.3 以改革財政轉(zhuǎn)移支付制度為重點，依法明確各級政府在反貧困中承擔的職責

由于經(jīng)濟發(fā)展程度的差異，我國農(nóng)村的貧困人口和城鎮(zhèn)的貧困人口絕大多數(shù)都集中在中西部地區(qū)。這些地方往往基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，發(fā)展經(jīng)濟離不開中央政府在財政上的支持。中中央政府應當進一步加快建立健全適合中西部特點和市場經(jīng)濟規(guī)律要求的財政轉(zhuǎn)移支付政策，以便進一步明確中央和地方政府的職責。因此，改革財政轉(zhuǎn)移支付制度，健全相關(guān)法律，就成為反貧困立法的關(guān)鍵內(nèi)容。第一，要積極調(diào)整國家扶貧資金投放的地區(qū)結(jié)構(gòu)和力度，協(xié)調(diào)好政策扶貧和資金扶貧的關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付的資金分配方案，使消除貧困由外部扶貧向內(nèi)部扶貧轉(zhuǎn)變。要將貧困地區(qū)的特殊困難列入轉(zhuǎn)移支付計劃內(nèi)，予以重點考慮，將有限的資金集中用于扶貧任務(wù)重、攻堅難度大、經(jīng)濟實力差的地方。同時，還必須謹防由于過于依賴中央政府的資金投入而產(chǎn)生的“越扶越貧”和“不思進取”的現(xiàn)象。中央政府的資金要重點在改善貧困地區(qū)的發(fā)展環(huán)境上發(fā)揮應有的作用。第二，要依法制定積極的稅收政策，發(fā)揮稅收的杠桿作用，鼓勵更多的企業(yè)在中西部地區(qū)投資。稅收政策是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的有效手段。發(fā)展貧困地區(qū)的經(jīng)濟，培育和提高當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展能力是重中之重。通過制定相對優(yōu)惠的稅收政策來吸引投資，已經(jīng)成為反貧困戰(zhàn)略實施的客觀需要。我國當前在反貧困領(lǐng)域的稅收立法相當不規(guī)范，各地的稅收優(yōu)惠條件差距很大，一些地方甚至出現(xiàn)攀比稅收優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，直接造成了貧困地區(qū)稅收政策的混亂，不利于從整體上優(yōu)化貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。第三，要依法建立國家扶貧資金的管理體制，推行專項轉(zhuǎn)移支付項目制。針對中西部貧困地區(qū)開發(fā)中急需解決的難題，比如涉及環(huán)境問題的山川秀美工程等，應當設(shè)立專項資金，進行轉(zhuǎn)移支付，努力改善中西部經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施狀況。同時，中央政府應當依法加大對中西部轉(zhuǎn)移支付資金的專項審計工作，建立專款專用制度，杜絕國家扶貧工程中的“私自挪用建設(shè)款”等腐敗問題的出現(xiàn)。

總之，中國的貧困問題是整個社會經(jīng)濟發(fā)展中無法回避的重大問題，不斷提高扶貧開發(fā)決策水平和實施能力已經(jīng)成為決定這項工作成效的關(guān)鍵因素。為了進一步鞏固反貧困成果，防止“返貧”現(xiàn)象的出現(xiàn)，當前緊迫的工作是要把現(xiàn)有的政策進一步規(guī)范化、法律化。從長遠講，應當及時建立具有我國特色的反貧困法律制度體系，依法制定長期穩(wěn)定的反貧困政策，落實和體現(xiàn)憲法關(guān)于反貧困的規(guī)定，最終實現(xiàn)全體國民共同富余的發(fā)展目標。

[1]國務(wù)院新聞辦公室.中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)[N].人民日報,2001-10-16(5).

[2][法]皮埃爾·勒魯.論平等[M].北京:商務(wù)印書出版社,1988:19.

[3]沈榮華.關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的若干思考[J].政治學研究,1999(4):54-60.

[4]張曉玲.憲法與弱勢群體的權(quán)利保障[J].山東警察學院學報,2005(3):24-28.

[5]羅剛.中國財政扶貧問題研究[M].北京：中國財經(jīng)政治出版社,2000:107－110.

On Anti-Poverty Legislation

He Guoliang
(College of Marxism,China University of Political Science and Law，Beijing 100088)

Poverty is one of the major issues in the world.Anti-poverty legislation is an important way for the developed countries and regions to solve the issue of poverty,which realizes social relief and right safeguard in the constitution.China should borrow ideas from this experience,and promote the institutionalization and standardization of poverty alleviation and development,and construct an anti-poverty legal system with Chinese characteristics.

Anti-poverty；Legislation

D9

A

1674-1102(2012)02-0038-04

2011-12-05

何國亮（1973—），男，安徽東至人，中國政法大學馬克思主義學院博士研究生，研究方向為當代中國基本問題研究。

[責任編輯：韓志才]