楊發(fā)祥 劉 楠

（華東理工大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，上海 200237）

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政改革，是在堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)不變的前提下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為獨(dú)立核算主體，由縣級(jí)財(cái)政部門直接管理并監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一種預(yù)算管理方式。它是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政嚴(yán)重困難而采取的基層財(cái)政體制改革的新嘗試，是省級(jí)以下財(cái)政體制改革的創(chuàng)新性試驗(yàn)，是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式的一次重大改革。截至2011年底，全國(guó)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有2.93萬(wàn)個(gè)，約占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86.1%。①《財(cái)政部：2012年縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金超千億元》，人民網(wǎng)，2012年 5月 18日，http：//politics.people.com.cn/GB/70731/17929211.html。作為一種集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理與政治為一體的綜合性基層財(cái)政改革，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是一個(gè)有待跨學(xué)科交叉研究的領(lǐng)域。本文旨在從財(cái)政社會(huì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政政治學(xué)的理論視角，開展一個(gè)跨學(xué)科的探索性研究。

一、財(cái)政社會(huì)學(xué)視角：新型委代與縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系

作為國(guó)家制度中的元制度，財(cái)政制度是一個(gè)國(guó)家的基本制度安排。不同的財(cái)政制度有不同的財(cái)政收入來(lái)源和具體形式，并導(dǎo)致不同的產(chǎn)權(quán)和人權(quán)制度安排。財(cái)政社會(huì)學(xué)突破財(cái)政乃至經(jīng)濟(jì)的范疇或領(lǐng)域，所研究的財(cái)政活動(dòng)、財(cái)政政策的內(nèi)涵并非僅具有經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義，更是對(duì)每一個(gè)財(cái)政活動(dòng)、每一項(xiàng)財(cái)政政策的社會(huì)效果與社會(huì)意義的考察?？h鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，無(wú)疑是財(cái)政社會(huì)學(xué)研究的重要議題。

1.財(cái)政與社會(huì)運(yùn)行：財(cái)政社會(huì)學(xué)的分析框架

財(cái)政與社會(huì)運(yùn)行的相互關(guān)系，是財(cái)政社會(huì)學(xué)解釋世界的一個(gè)獨(dú)特視角。在批判財(cái)政學(xué)技術(shù)化和試圖恢復(fù)財(cái)政學(xué)古典色彩的努力中，財(cái)政社會(huì)學(xué)的創(chuàng)始人葛德雪（Rudolf Goldscheid）、熊彼特（Joseph Schumpeter）開創(chuàng)了財(cái)政社會(huì)學(xué)研究的奧地利傳統(tǒng)，而帕累托（Vilfredo Pareto）、伯格塔（Gino Borgattat）和圣西尼（Guido Sensini）則開創(chuàng)了財(cái)政社會(huì)學(xué)研究的意大利傳統(tǒng)。①劉志廣：《財(cái)政社會(huì)學(xué)研究述評(píng)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2005年第5期。20世紀(jì)70年代，財(cái)政社會(huì)學(xué)在西方學(xué)術(shù)界復(fù)興，并呈現(xiàn)出日益興旺的發(fā)展態(tài)勢(shì)。它將國(guó)家財(cái)政置于宏觀社會(huì)歷史發(fā)展的大背景中，強(qiáng)調(diào)從政治、經(jīng)濟(jì)、制度和文化等連接國(guó)家與社會(huì)的因素，來(lái)綜合研究國(guó)家財(cái)政收支行為的產(chǎn)生。②J.L.Campbell，“The State and Fiscal Sociology”，Annual Review of Sociology，Vol.1，1993，PP.163-185.可見(jiàn)，財(cái)政社會(huì)學(xué)的研究方法和分析框架具有歷史性和綜合性的特征。它對(duì)國(guó)家收入生產(chǎn)行為特別是稅收行為的政治分析，大大豐富了對(duì)于國(guó)家構(gòu)建歷史的解釋方法和工具，開始構(gòu)建自產(chǎn)國(guó)家、稅收國(guó)家和預(yù)算國(guó)家的新的理論模型。③張龍平：《國(guó)家、財(cái)政與社會(huì)：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家構(gòu)建歷史的新解讀》，《江漢論壇》2010年第2期。正是這一新興學(xué)科的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，使其發(fā)展成為“一門真正與政策相關(guān)的學(xué)問(wèn)”。正如貝克豪斯（Backhaus)所說(shuō):“無(wú)論對(duì)于政府機(jī)構(gòu)還是民間機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，財(cái)政社會(huì)學(xué)都是一個(gè)富含研究機(jī)會(huì)且研究尚未展開的領(lǐng)域……，財(cái)政社會(huì)學(xué)為科研和教學(xué)提供了巨大的機(jī)遇，其進(jìn)展將有助于降低政府活動(dòng)的負(fù)面影響，增加國(guó)家的福利和財(cái)富”。④Backhaus， Jǘgen G.， “FiscalSociology：Whatfor？ ”，American Journal of Economics and Sociology，Vol.61，No.1，2002，PP.55-77.在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的稅收型財(cái)政制度，越來(lái)越成為各國(guó)的共同選擇。⑤劉志廣：《財(cái)政社會(huì)學(xué)視野下的財(cái)政制度變遷與社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2007年第2期。近年來(lái)，隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加速，學(xué)者們從權(quán)力分割和利益博弈的社會(huì)學(xué)視角，解讀由“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”嚴(yán)重不對(duì)稱所引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)角色和行為取向的轉(zhuǎn)變，研究如何通過(guò)規(guī)范政府權(quán)力，理順縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系來(lái)重組社會(huì)資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解“三農(nóng)”難題，探索鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的出路。

2.新型委代關(guān)系：“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的社會(huì)意義

財(cái)政乃“庶政之母”。財(cái)政社會(huì)學(xué)能夠有效地為公共政策問(wèn)題提供經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和法律等方面的一體化綜合解決途徑。⑥朱進(jìn)：《國(guó)外財(cái)政社會(huì)學(xué)面面觀》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2008年第2期。如果說(shuō)財(cái)政創(chuàng)造了現(xiàn)代國(guó)家，那么現(xiàn)代國(guó)家則要從自己的角度出發(fā)去塑造財(cái)政，擴(kuò)充財(cái)政的職能。⑦[美]丹尼爾·貝爾：《資本主義文化矛盾》，趙一凡等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第285頁(yè)。在新財(cái)政社會(huì)學(xué)的研究中，財(cái)政制度被看作是政府追求更多財(cái)政收入的制度安排，財(cái)政制度變遷代表了國(guó)家財(cái)政利益訴求的變化。⑧劉志廣：《新財(cái)政社會(huì)學(xué)：財(cái)政制度、分工與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，上海人民出版社2012年版，第59頁(yè)。周雪光從“逆向軟預(yù)算約束”概念出發(fā)，概括了基層政府自上而下地向所管轄區(qū)域中的下屬組織和個(gè)人索取資源的行為，并從組織分析角度探討這類現(xiàn)象產(chǎn)生的微觀和宏觀淵源。①周雪光：《“逆向軟預(yù)算約束”：一個(gè)政府行為的組織分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。研究表明，在個(gè)案調(diào)查和對(duì)改革文本規(guī)則研究的基礎(chǔ)上，從基層財(cái)政技術(shù)操作的角度對(duì)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”展開利弊分析，探討縣鄉(xiāng)之間的新型委托—代理關(guān)系，探尋“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的社會(huì)意義，是財(cái)政社會(huì)學(xué)研究的一種基本取向。通常說(shuō)來(lái)，縣鄉(xiāng)之間的新型委托—代理關(guān)系可歸納為橫向突破和縱向變革兩個(gè)方面。從橫向突破上看，主要聚焦于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)二元管理體制。夏杰長(zhǎng)、陳雷認(rèn)為，造成基層財(cái)政困境的根本制度性原因，在于長(zhǎng)期以來(lái)所形成的“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”的二元管理體制，要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境，還是要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘?！班l(xiāng)財(cái)縣管”改革正是希望用“節(jié)流”的方式來(lái)改善基層財(cái)政困境，但這一問(wèn)題并不能從根本上得以解決。②夏杰長(zhǎng)、陳雷：《“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的社會(huì)學(xué)分析：以安徽省G縣為例》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第77期。從縱向變革上看，則主要著眼于財(cái)政與政府層級(jí)調(diào)整。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和公共財(cái)政改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能開始逐步弱化，特別是條塊分割的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步喪失對(duì)工商、稅務(wù)、財(cái)政、公安等附設(shè)所、站的完全控制權(quán)，在行政框架和行政事務(wù)中的角色已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴瓿缮霞?jí)交辦任務(wù)”的派出機(jī)構(gòu)?！班l(xiāng)財(cái)縣管”改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一級(jí)財(cái)政”弱化為了“半級(jí)財(cái)政”，從理論上說(shuō)明了政府層級(jí)簡(jiǎn)化的必要性和政府架構(gòu)調(diào)整的可能性。③劉建軍：《廣西賓陽(yáng)縣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理改革研究》，華中科技大學(xué)2005年碩士學(xué)位論文。由此觀之，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的政策核心是“監(jiān)管”。這種監(jiān)管源于上級(jí)政府對(duì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的委托代理關(guān)系的不信任，凸顯縣以上政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為可能形成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)的重視?？h以上政府把監(jiān)管的任務(wù)放在離鄉(xiāng)鎮(zhèn)最近的縣（市）級(jí)政府，并非是縣以上政府對(duì)縣（市）政府都充分信任，而是出于監(jiān)管效率的考慮，讓貼近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最近一級(jí)政府來(lái)實(shí)施，便于監(jiān)管的開展。同時(shí)，監(jiān)管也僅僅是將具體的業(yè)務(wù)放在縣（市），更高的政府既對(duì)縣（市）政府行為實(shí)施監(jiān)管，還對(duì)縣（市）的監(jiān)管實(shí)施監(jiān)管。④朱鋼、賈康：《中國(guó)農(nóng)村財(cái)政理論與實(shí)踐》，山西人民出版社2006年版，第69-70頁(yè)。這種新型委托—代理關(guān)系，折射出“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的社會(huì)意義。

3.構(gòu)建民生財(cái)政：“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的社會(huì)效應(yīng)

每個(gè)社會(huì)問(wèn)題，實(shí)際上還有每個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，說(shuō)到底都是財(cái)政問(wèn)題。⑤[美]丹尼爾·貝爾：《資本主義文化矛盾》，趙一凡等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第287頁(yè)。一定財(cái)政制度下的權(quán)力資源配置格局及由此決定的政治、經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域的互動(dòng)關(guān)系，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著決定性的作用。⑥劉志廣：《財(cái)政制度變革與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第6期。從財(cái)政社會(huì)學(xué)視角看，財(cái)政體制是“權(quán)力的制度性調(diào)配”載體，規(guī)范著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)成員、各級(jí)政府之間的權(quán)力以及權(quán)力資源的分配。⑦丁兆君：《論我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)》，《財(cái)政經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2009年第4期。地方財(cái)政是地方政府為了維持存在和實(shí)現(xiàn)職能的需要而憑借其權(quán)力參與社會(huì)產(chǎn)品的分配過(guò)程。地方政府的財(cái)政收支活動(dòng)體現(xiàn)政府的活動(dòng)范圍和方向，關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。⑧周慶智：《中國(guó)縣鄉(xiāng)行政結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行：對(duì)W縣的社會(huì)學(xué)考察》，貴州人民出版社2004年版，第168頁(yè)?！班l(xiāng)財(cái)縣管”改革是通過(guò)理順基層財(cái)政關(guān)系來(lái)構(gòu)建民生財(cái)政的一種嘗試。⑨賈康、梁季、張立承：《“民生財(cái)政”論析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第2期。夏杰長(zhǎng)、陳雷指出，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”通過(guò)制定統(tǒng)一的支出范圍、統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的財(cái)務(wù)核算制度，加強(qiáng)了支出管理，規(guī)范了支出行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出有據(jù)可依，財(cái)務(wù)核算規(guī)范透明，審批制度約束有力，從而保證了基層政權(quán)的平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。⑩夏杰長(zhǎng)、陳雷：《“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的社會(huì)學(xué)分析：以安徽省G縣為例》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第77期。姜定軍認(rèn)為，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金支出由少數(shù)人說(shuō)了算的狀況，規(guī)范了資金支出，節(jié)約了大量的財(cái)政資金，堵塞了管理漏洞。①姜定軍：《“鄉(xiāng)財(cái)縣管”利弊分析及改進(jìn)建議》，《地方財(cái)政研究》2005年第5期。當(dāng)然，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革是一項(xiàng)短期的、局部的嘗試性政策調(diào)整，指望用它去撬動(dòng)國(guó)家的宏觀財(cái)政體制、解決歷史遺留問(wèn)題是不太現(xiàn)實(shí)的。管榮開通過(guò)對(duì)安徽省推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革舉措的分析，認(rèn)為這項(xiàng)改革的推進(jìn)與宏觀財(cái)政體制、科學(xué)理財(cái)與依法理財(cái)、公共財(cái)政及民主財(cái)政的合理性要求均背道而馳。②管榮開：《“鄉(xiāng)財(cái)縣管”不宜急于推行——對(duì)安徽省基層財(cái)政改革的合理性與非理性質(zhì)疑》，《農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)》2004年第8期。呂連生認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的供給面臨停滯的局面?！班l(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出幾乎只能用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，根本沒(méi)有資金用于公共設(shè)施建設(shè)。③呂連生：《安徽省“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第60期。夏杰長(zhǎng)等認(rèn)為，任何改革都有一個(gè)由量變到質(zhì)變、先局部后整體并逐步深化與擴(kuò)展的歷程?！班l(xiāng)財(cái)縣管”的實(shí)質(zhì)，是為了給不善理財(cái)甚至不會(huì)理財(cái)?shù)泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府請(qǐng)一個(gè)“管家”——縣級(jí)政府。但同樣困境重重、不堪重負(fù)的縣級(jí)財(cái)政能否扮演好這一角色？如果不是縣級(jí)財(cái)政，那么，最合適的扮演者又該是誰(shuí)呢？這才是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革存在的最突出的疑問(wèn)。④夏杰長(zhǎng)、陳雷：《“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的社會(huì)學(xué)分析：以安徽省G縣為例》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第77期。

二、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角：財(cái)政分權(quán)與基層財(cái)政體制

制度是一種“公共品”。作為一種行為規(guī)則，制度不是針對(duì)某一個(gè)人，從其最終狀態(tài)來(lái)看是一種公共規(guī)則。組織是社會(huì)游戲的角色，而制度是社會(huì)游戲的規(guī)則，是人們創(chuàng)造并用以約束人們相互交往行為的框架。⑤盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社2003年版，第34-37頁(yè)。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，財(cái)政分權(quán)與基層財(cái)政體制的重構(gòu)，是探討縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系的基本視角。

1.財(cái)政分權(quán)：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角

財(cái)政是國(guó)家控制權(quán)力資源的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)，財(cái)政體制最充分地體現(xiàn)了權(quán)力資源配置的格局。以財(cái)政利益為根基的沖突是社會(huì)沖突的基本形式，一定財(cái)政利益格局下的沖突和權(quán)力的關(guān)系，總是與權(quán)力資源的分配聯(lián)系在一起的，財(cái)政體制成為“權(quán)力的制度性調(diào)配”載體，即權(quán)力存在于財(cái)政體制之中，并通過(guò)財(cái)政體制展現(xiàn)出來(lái)，而又是財(cái)政體制使那種深深“嵌入”社會(huì)生活的連續(xù)性得以呈現(xiàn)。⑥劉志廣：《中央集權(quán)型財(cái)政體制與我國(guó)古代社會(huì)發(fā)展的停滯——對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的“財(cái)政社會(huì)學(xué)”分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第2期。一個(gè)國(guó)家的財(cái)政體制傾向于集權(quán)還是分權(quán)，并沒(méi)有決定性的一般規(guī)律可循。從經(jīng)濟(jì)效率的角度來(lái)考察，分權(quán)更加有利于形成地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)并且有利于提高公共支出的效率。⑦周飛舟：《以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》，上海三聯(lián)書店2012年版，第14頁(yè)。財(cái)政分權(quán)的精髓，在于地方政府擁有合適與合意的自主權(quán)進(jìn)行決策。稅收分割和轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政分權(quán)框架中兩個(gè)極其重要的方面。⑧許正中等：《財(cái)政分權(quán)：理論基礎(chǔ)與實(shí)踐》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，前言，第1-2頁(yè)。財(cái)政分權(quán)的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政的均等化。為此，必須進(jìn)一步明確中央與地方的事權(quán)，健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化與法制化。⑨時(shí)紅秀：《財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)與中國(guó)地方政府的債務(wù)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第159頁(yè)。閻坤認(rèn)為，政府職能的界定是財(cái)政支出體制的前提和基礎(chǔ)，也可以說(shuō)事權(quán)劃分是財(cái)政劃分的基礎(chǔ)。根據(jù)公共財(cái)政和地方分權(quán)理論，正確合理的縣鄉(xiāng)職能界定是劃分政府財(cái)權(quán)的保障。政府層級(jí)劃分后，一級(jí)政府對(duì)應(yīng)一級(jí)事權(quán)。⑩閻坤：《中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2006年版，第 66、123 頁(yè)。然而，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制由縱向的高度集中的集權(quán)體制和橫向的城鄉(xiāng)分治的管理體制構(gòu)成，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)軌，打破了原有高度集權(quán)的格局，而城鄉(xiāng)分治的“二元”管理體制因制度慣性并沒(méi)有得到根本的改觀，甚至有進(jìn)一步固化的趨勢(shì)。①高培勇：《中國(guó)財(cái)稅體制改革30年研究——奔向公共化的中國(guó)財(cái)稅改革》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2008年版，第226頁(yè)。作為中央為破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難而提出的重大制度改革，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基本路徑，正是基于自上而下行政隸屬關(guān)系的行政性改革。②賈康、白景明：《中國(guó)地方財(cái)政體制安排的基本思路》，《財(cái)政研究》2003年第8期。因此，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)論”和“成本—效益理論”作為分析工具，將“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度績(jī)效界定為“‘鄉(xiāng)財(cái)縣管’制度實(shí)施對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行績(jī)效的影響”，從而有效解釋了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的制度實(shí)質(zhì)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境與債務(wù)危機(jī)：“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的經(jīng)濟(jì)學(xué)誘因

1994年以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制，初步確立了規(guī)范化的財(cái)政分權(quán)模式。然而，在集權(quán)政治體制下，上級(jí)政府有權(quán)決定與下級(jí)政府的“游戲規(guī)則”。③閻坤：《中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2006年版，第125頁(yè)。在這種分權(quán)體制中，事權(quán)層層下移、財(cái)權(quán)層層上收的縣鄉(xiāng)大量存在，并且隨著時(shí)間推進(jìn)，對(duì)地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的不良影響日漸表現(xiàn)出來(lái)，造成基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡狀況日益嚴(yán)重。④馬靜：《財(cái)政分權(quán)與中國(guó)財(cái)政體制改革》，上海三聯(lián)書店2009年版，第70頁(yè)。在縣級(jí)財(cái)政缺口逐漸變小的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口也逐年增大。加之我國(guó)財(cái)政收支過(guò)程中的科學(xué)化程度較低，地方預(yù)算的制定流于形式，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的決策權(quán)過(guò)于向上層集中而又政出多門，這種“壓力型體制”對(duì)基層財(cái)政支出構(gòu)成的持續(xù)擴(kuò)張壓力，使基層政府機(jī)構(gòu)過(guò)度膨脹、人員過(guò)分?jǐn)U增，加劇了基層財(cái)政困難的惡性循環(huán)。馮元興認(rèn)為，自縣鄉(xiāng)財(cái)政“分灶吃飯”以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際可支配財(cái)力減少，相當(dāng)部分財(cái)政“寅吃卯糧”，負(fù)債累累，工資欠發(fā)嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“空殼化”現(xiàn)象使越來(lái)越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)步履維艱。⑤馮興元：《我國(guó)各級(jí)政府公共服務(wù)事權(quán)劃分研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第26期。劉海英認(rèn)為，由于縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政同處于農(nóng)村地區(qū)，這兩級(jí)財(cái)政得以存在的經(jīng)濟(jì)財(cái)源基礎(chǔ)基本相同。但是，各級(jí)財(cái)政在社會(huì)活動(dòng)過(guò)程中，不管是在權(quán)力的分?jǐn)?、?zé)任的承擔(dān)上，還是在能力的運(yùn)用上，都不可避免地出現(xiàn)“利己”的傾向。位居縣級(jí)財(cái)政以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，其財(cái)政狀況只能比縣級(jí)財(cái)政狀況更差一些。⑥劉海英：《地方政府間財(cái)政關(guān)系研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第 37-38、139-140頁(yè)。賀蕊莉則認(rèn)為，在“后土地財(cái)政”時(shí)代，地方政府財(cái)政收入行為中最具風(fēng)險(xiǎn)的行為是擴(kuò)大拆遷規(guī)模、過(guò)度舉債和濫用稅收排斥，在維系租金型收入制度的同時(shí)，濫用公債型收入制度、損害稅收型制度并存。⑦賀蕊莉：《后“土地財(cái)政”時(shí)代地方財(cái)政收入行為風(fēng)險(xiǎn)研究：基于財(cái)政社會(huì)學(xué)的視角》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2011年第1期。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度取向的經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)因，正是為擺脫“分稅制”改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境與債務(wù)危機(jī)。

3.公共財(cái)政：基層財(cái)政體制改革的協(xié)同創(chuàng)新

圍繞合理分配財(cái)權(quán)與事權(quán)，探索“鄉(xiāng)財(cái)縣管”與縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策的相互關(guān)系，推動(dòng)基層財(cái)政體制改革的協(xié)同創(chuàng)新，建構(gòu)符合轉(zhuǎn)型期的新型公共財(cái)政體制，是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革效應(yīng)最大化的重要保證?；鶎迂?cái)政體制的協(xié)同創(chuàng)新，首當(dāng)其沖的是合理分配縣鄉(xiāng)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。馬靜認(rèn)為，應(yīng)在理清政府與市場(chǎng)關(guān)系的前提下，科學(xué)界定政府的職能范圍，進(jìn)而按照政府的職能與事權(quán)的大小和范圍重新調(diào)整政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)。然后再根據(jù)公平與效率相結(jié)合、事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則，在各級(jí)政府之間進(jìn)行職能的重新配置，提出公共服務(wù)供給中各級(jí)政府事權(quán)與支出配置的目標(biāo)、思路和可操作的具體方案。⑧馬靜：《財(cái)政分權(quán)與中國(guó)財(cái)政體制改革》，上海三聯(lián)書店2009年版，第140頁(yè)。姚莉認(rèn)為，事權(quán)和財(cái)權(quán)配置的基本原則是先確定事權(quán)再匹配財(cái)權(quán)，即遵循“權(quán)隨事走，財(cái)由事定”的原則。從改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”將財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)移至上一級(jí)政府，由縣級(jí)政府監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支管理的權(quán)限，一定程度上控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府使用財(cái)政資金的隨意性。①姚莉：《財(cái)權(quán)與事權(quán)配置視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革趨勢(shì)——兼評(píng)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”與“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2009年第2期。周仕雅認(rèn)為，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”僅僅是對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政管理權(quán)限的改革，縣鄉(xiāng)兩級(jí)的總財(cái)力并沒(méi)有增加，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的支出管理，雖然能夠相對(duì)減少行政成本與資金浪費(fèi)，但如果沒(méi)有轉(zhuǎn)移支付等配套措施，并不能從根本上緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。②周仕雅：《財(cái)政層級(jí)制度研究——中國(guó)財(cái)政層級(jí)制度改革的互動(dòng)論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2007年版，第205頁(yè)。隨著財(cái)政資金的專項(xiàng)化，周飛舟認(rèn)為，財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付連同中央各部門向其下屬部門系統(tǒng)下達(dá)的“體外循環(huán)”的專項(xiàng)資金，多帶有公共服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，是構(gòu)成項(xiàng)目制運(yùn)行最基本的財(cái)政盤子。③周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問(wèn)題：兼論“項(xiàng)目治國(guó)”》，《社會(huì)》2012年第1期。有鑒于此，渠敬東認(rèn)為，作為新雙軌制（分稅制后的項(xiàng)目制）的增量部分，項(xiàng)目制旨在通過(guò)國(guó)家財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目手段，突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場(chǎng)體制所造成的分化效應(yīng)，加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入。④渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。這樣，作為“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的配套措施和基層財(cái)政體制改革協(xié)同創(chuàng)新的重要步驟，調(diào)整政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的配置，完善轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助體系，便成為調(diào)節(jié)上下級(jí)政府之間財(cái)力縱向不均衡和各地區(qū)之間財(cái)力橫向不均衡的基本策略。

三、財(cái)政政治學(xué)視角：公共選擇與基層社會(huì)治理

中國(guó)對(duì)國(guó)家財(cái)政的研究一直被經(jīng)濟(jì)學(xué)家（主要是財(cái)政學(xué)家）所壟斷，而經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般傾向于將財(cái)政預(yù)算過(guò)程看成是一個(gè)純粹的技術(shù)過(guò)程而不是一個(gè)政治過(guò)程，忽視了財(cái)政資源配置過(guò)程中的政治因素。⑤劉天旭：《財(cái)政國(guó)家理論研究述評(píng)》，《學(xué)術(shù)論壇》2008年第4期。公共選擇理論超越了傳統(tǒng)財(cái)政理論對(duì)政府與政治過(guò)程的預(yù)設(shè)，科學(xué)剖析了預(yù)算過(guò)程中的政治決策問(wèn)題，著重分析政治決策，奠定了財(cái)政學(xué)關(guān)注政治程序的理論基礎(chǔ)，成為現(xiàn)代財(cái)政學(xué)不可或缺的內(nèi)容，推動(dòng)了財(cái)政政治學(xué)的形成。⑥邊明社：《公共選擇理論與財(cái)政政治學(xué)的形成與興起》，《云南社會(huì)科學(xué)》2009年第4期。

1.公共選擇：財(cái)政政治學(xué)的分析視角

公共選擇是一種政治過(guò)程。⑦倪星、何晟：《公共選擇理論的政治學(xué)含義》，《探索》1997年第4期。公共選擇理論是一種以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)分析民主立憲制政府等非市場(chǎng)決策問(wèn)題的學(xué)科，是介于經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)之間的新的交叉學(xué)科?！肮策x擇實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)理論在政治活動(dòng)或政府選擇領(lǐng)域中的應(yīng)用和擴(kuò)展”⑧James Buchanan，“From Private Preferences to Public Philosophy：Notes on the Development of Public Choice”，in ArthurSelden， ed.The EconomicsofPolitics， London:Institute of Economic Affairs，1978，P.3.。它采用博弈論、決策論等不同的研究工具，研究選民、政治人物，以及政府官員們的行為。正如丹斯·繆勒（Dennis C.Mueller）所言：“公共選擇理論被定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者可以簡(jiǎn)單地定義為把經(jīng)濟(jì)應(yīng)用于政治科學(xué)?！雹酓ennis C.Mueller，Public ChoiceⅡ.Cambridge:Cambridge University Press，1989，PP.1-2.政治是一種交易過(guò)程，是公共選擇理論的核心命題。政治上的民主決策同市場(chǎng)決策一樣，是一種自愿的交易。政治活動(dòng)被看成是自愿合作的，國(guó)家是政治活動(dòng)者進(jìn)行交易的場(chǎng)所。在公共選擇理論家眼中，政府不過(guò)是個(gè)無(wú)意識(shí)、無(wú)偏好的“稻草人”，公共行為和公共目標(biāo)在很大程度上受政治家和官員的動(dòng)機(jī)支配。⑩張廣利、楊發(fā)祥等：《社會(huì)保障理論教程》，華東理工大學(xué)出版社2008年版，第277頁(yè)。無(wú)論我們?cè)鯓佣x政治和政治學(xué)，有一點(diǎn)是明確的，政治活動(dòng)始終都是圍繞著預(yù)算資金的分配而進(jìn)行的。各種政治沖突最后都會(huì)反映到預(yù)算過(guò)程中，也就是說(shuō)，預(yù)算過(guò)程中的各種沖突實(shí)質(zhì)上都是政治沖突。在政治和政策過(guò)程中，無(wú)論自己的目標(biāo)是什么，預(yù)算過(guò)程都是一個(gè)政治工具。在很大程度上，預(yù)算過(guò)程可以看成是政治過(guò)程的核心。①馬駿：《中國(guó)公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2005年版，第263頁(yè)?？梢?jiàn)，公共選擇理論研究如何通過(guò)一個(gè)國(guó)家的政治制度來(lái)做出資源配置及收入再分配決策……，是指導(dǎo)人們利用政治過(guò)程來(lái)決定政府所應(yīng)提供的產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量的一種有效理論。②[美]大衛(wèi)·海曼：《公共財(cái)政：現(xiàn)代理論在政策中的應(yīng)用》（第六版），中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版，第150頁(yè)。財(cái)政政治學(xué)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)作的研究，通常是從公共管理學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，以公共選擇等理論為切入點(diǎn)，透視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)方面集體行動(dòng)與個(gè)人行動(dòng)的失諧，以及由此引發(fā)的“尋租”與腐敗行為。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能弱化：“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的政治誘因

葛德雪指出：“政府費(fèi)用的數(shù)額和構(gòu)成，以及稅資的分配，并不是由市場(chǎng)規(guī)律決定的；在結(jié)構(gòu)上它是由階級(jí)之間、群體之間的社會(huì)沖突和經(jīng)濟(jì)沖突決定的?！雹跥oldsheid，R.，A Sociological Approach to Problems of Public Finance.Translated by Elizabeth Henderson，in Classics in the Theory of Public Finance.Edited by Richard A Musgrave and Alan T Peacock，Macmillan，London，1925/1967.從本質(zhì)上說(shuō)，國(guó)家是追求財(cái)政收入最大化的產(chǎn)物，所以“不同的國(guó)家收入來(lái)源對(duì)于解釋國(guó)家形式之間以及它們?nèi)绾闻c其國(guó)民交往之間存在的差異顯得十分關(guān)鍵”④Moore.Revenues，“StateFormation， and theQualityof Governance in Developing Countries”，International Political Science Review，Vol.25，No.3，2004，PP.297-319.。公共選擇是非市場(chǎng)的集體選擇，實(shí)際上就是政府選擇。它是指人們通過(guò)民主過(guò)程來(lái)決定公共物品的需求、供給和產(chǎn)量，是把個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程或機(jī)制，是對(duì)資源配置的非市場(chǎng)決策。⑤文健東：《公共選擇學(xué)派》，武漢出版社1996年版，第9頁(yè)。但在沒(méi)有財(cái)政民主化和財(cái)政透明度的情況下，財(cái)政支出這種公共決策行為就很容易演變?yōu)閭€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的“隨意”安排，政府預(yù)算支出不是以納稅人的偏好來(lái)進(jìn)行，而是取決于領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好，領(lǐng)導(dǎo)的偏好未必與納稅人的偏好保持一致。⑥夏杰長(zhǎng)：《提高基本公共服務(wù)供給水平的政策思路——基于公共財(cái)政視角下的分析》，《經(jīng)濟(jì)與管理》2007年第1期。在公共服務(wù)領(lǐng)域，市場(chǎng)與政府職能的界定不明，政府“越位”與“缺位”并存。姚莉認(rèn)為，一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)上收到縣，它的支出責(zé)任和對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)義務(wù)也應(yīng)相隨到縣，配套的垂直管理改革確實(shí)也將部分公共服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)移至縣，例如，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”之后，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生的投入成本已轉(zhuǎn)給上級(jí)財(cái)政管理部門。但實(shí)際上很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還承擔(dān)著教育和衛(wèi)生的責(zé)任，事權(quán)在縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的操作中仍然模糊不清⑦姚莉：《財(cái)權(quán)與事權(quán)配置視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革趨勢(shì)——兼評(píng)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”與“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2009年第2期。，部分公共產(chǎn)品與服務(wù)不能有效提供。楊之剛等認(rèn)為，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”使得鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)權(quán)削弱和上劃，盡管有利于加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府行為的監(jiān)督，但同時(shí)也使鄉(xiāng)級(jí)政府基本喪失了為轄區(qū)內(nèi)居民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給缺位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理成本加大，資金使用費(fèi)時(shí)費(fèi)力。⑧楊之剛等：《財(cái)政分權(quán)理論與基層公共財(cái)政改革》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2006年版，第175頁(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管的缺位、錯(cuò)位與虛化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能弱化，公共服務(wù)提供能力降低，以及由此引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理危機(jī)，是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的政治誘因。

3.創(chuàng)新基層社會(huì)治理：“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的政治考量

在現(xiàn)代各國(guó)，公共服務(wù)職能都不是由某一級(jí)政府獨(dú)自實(shí)現(xiàn)的，需要通過(guò)不同層級(jí)的分工合作來(lái)完成。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能，創(chuàng)新基層社會(huì)治理，是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的政治考量。鐘曉敏、葉寧認(rèn)為，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革顯示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的可行性，為精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)改革奠定了基礎(chǔ)，也使財(cái)政與政府層級(jí)的調(diào)整成為可能。①鐘曉敏、葉寧：《中國(guó)地方財(cái)政體制改革研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2010年版，第62頁(yè)。徐勇認(rèn)為，國(guó)家對(duì)于社會(huì)的治理，必須具備特定的公共權(quán)力、相應(yīng)的政治責(zé)任和一定的治理能力等三個(gè)條件。權(quán)、責(zé)、能越一致，治理體系越完備。②徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第2期。楊之剛、張斌認(rèn)為，要解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困境，增加農(nóng)村地區(qū)公共品的供應(yīng)數(shù)量、提高供應(yīng)效率，需要通過(guò)以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度的完善，增加縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)力，同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政運(yùn)行的監(jiān)督和管理。③楊之剛、張斌：《中國(guó)基層財(cái)政體制改革中的政府級(jí)次問(wèn)題》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2006年第3期。劉洪波認(rèn)為，要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管與基層財(cái)政治理，首先要加強(qiáng)預(yù)算編制與執(zhí)行的管理，合理調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。理順和規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的積極性，鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。④劉洪波：《鄉(xiāng)財(cái)縣管改革中財(cái)政監(jiān)管的缺位及對(duì)策》，《財(cái)政監(jiān)督》2008年第1期。馬靜認(rèn)為，要以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”為契機(jī)，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，合理界定支出范圍，力求通過(guò)改革和政策調(diào)整，建立起一個(gè)支出合理增長(zhǎng)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓，能夠有效規(guī)范支出行為和管理方式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制。⑤馬靜：《財(cái)政分權(quán)與中國(guó)財(cái)政體制改革》，上海三聯(lián)書店2009年版，第283頁(yè)。馬斌認(rèn)為，由于縣級(jí)政府是面向公民的基層政府，最了解當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)需要，具有信息優(yōu)勢(shì)與管理優(yōu)勢(shì)，有利于公民參與服務(wù)決策，能夠提供更適合本地居民偏好的服務(wù)。因而，應(yīng)從我國(guó)的行政體制和發(fā)展階段的特點(diǎn)出發(fā)，確立以縣為主體的公共服務(wù)供給體系。⑥馬斌：《政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關(guān)系的研究》，浙江大學(xué)出版社2009年版，第248-249頁(yè)。而陳慶海則認(rèn)為，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)均不宜撤銷，但要進(jìn)行改革，并主要從外延上對(duì)規(guī)模過(guò)小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施撤并，從內(nèi)涵上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施精簡(jiǎn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政成為小型精干高效的一級(jí)政府財(cái)政。同時(shí)，完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，通過(guò)立法明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的職能，上級(jí)政府不得隨意增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的職責(zé)。條件具備后取消“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，恢復(fù)“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政真正建設(shè)成獨(dú)立完整的一級(jí)政府財(cái)政。⑦陳慶海：《中國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)研究》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)2008年博士學(xué)位論文。

四、結(jié)語(yǔ)：民主財(cái)政的可能

從某種程度上講，財(cái)政問(wèn)題也是民主問(wèn)題。財(cái)政的民主化即財(cái)政事務(wù)的處理是按照民主程序進(jìn)行的。無(wú)論是維克塞爾（K.Wicksell）的“一致同意”原則還是布坎南（James M.Buchanan）的“立憲主義”財(cái)政選擇層次都表明：公共財(cái)政實(shí)質(zhì)是民主財(cái)政。重構(gòu)縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，必須建立相應(yīng)的民主理財(cái)機(jī)制，其中民眾的意見(jiàn)最為重要。因?yàn)槊裰髫?cái)政是以民眾為核心建立起來(lái)的財(cái)政機(jī)制，體現(xiàn)的是民眾對(duì)公共物品的選擇意愿，賦予民眾這種權(quán)利的依據(jù)是“稅收”，作為納稅人的民眾有權(quán)利對(duì)交代的代理人——政府手中的稅收進(jìn)行支配使用。財(cái)政的民主化過(guò)程，是社會(huì)成員的公共需要得到充分反映的過(guò)程，是對(duì)公民在財(cái)政事務(wù)上的意見(jiàn)得到政府回應(yīng)、政府財(cái)政行為受到公民監(jiān)督的過(guò)程。⑧中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所課題組：《中國(guó)公共財(cái)政指標(biāo)體系建設(shè)》，研究報(bào)告，2006年。同時(shí)，財(cái)政決策的科學(xué)化水平與財(cái)政民主密切相關(guān)。在民主的背景下，不論是埃奇沃思（Francis Y.Edgeworth）和 庇 古（Arthur C.Pigou）“最小總犧牲”，還是普維亞尼（Amilcare Puviani）“通過(guò)幻覺(jué)使感覺(jué)到的負(fù)擔(dān)最小化”，都不適合作為財(cái)政組織的準(zhǔn)則。相反，財(cái)政組織的準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)是，允許個(gè)人通過(guò)集體決策制度的結(jié)構(gòu)“購(gòu)買”公共商品和服務(wù)，購(gòu)買方式應(yīng)使他們?cè)诠采唐泛头?wù)與通過(guò)私人市場(chǎng)過(guò)程生產(chǎn)的商品和服務(wù)之間的選擇，盡可能地保持“中性”和“不被扭曲”。①[美]詹姆士·M·布坎南：《民主財(cái)政論：財(cái)政制度和個(gè)人選擇》，穆懷朋譯，商務(wù)印書館1993年版，第147-148頁(yè)。然而，無(wú)論于高端政府還是基層政府而言，我國(guó)一直都比較缺乏真正意義上的民主財(cái)政機(jī)制。財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中民主性的缺乏，嚴(yán)重影響了基層財(cái)政效力的發(fā)揮，基層社會(huì)的公共物品的供給和公共服務(wù)的提供有錯(cuò)位和缺位的可能。因而，探索建立真正意義上的民主財(cái)政機(jī)制，是縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系重構(gòu)的未來(lái)方向。

總之，縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系是認(rèn)識(shí)和解讀中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要視角?！班l(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政改革在全國(guó)的穩(wěn)步推進(jìn)，為在理論和實(shí)踐上回應(yīng)當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理機(jī)制以及鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型，找到了新的契合點(diǎn)，留下了大量可供探索的空間和可行的研究路徑，并將成為財(cái)政社會(huì)學(xué)研究的一個(gè)重要取向和新的生長(zhǎng)點(diǎn)。作為一項(xiàng)與農(nóng)村稅費(fèi)改革相配套的基層財(cái)政管理制度，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”基本兌現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的初衷，重構(gòu)了縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政分配關(guān)系，對(duì)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支行為，緩解鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)政困境以及保障基層政權(quán)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，都展示了良好的實(shí)踐效果。但在制度的實(shí)踐過(guò)程中，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的效應(yīng)發(fā)揮有其限度，并在一定程度上深陷體制悖論的泥潭。當(dāng)然，作為一個(gè)關(guān)涉農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、政治上層建筑、文化意識(shí)形態(tài)、社會(huì)和諧穩(wěn)定等多方面的制度性改革，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”只是一種管理體制上的嘗試，對(duì)其做終極性的評(píng)估，還為時(shí)尚早。如果與相伴而行的“縣財(cái)省管”相呼應(yīng)，其長(zhǎng)效機(jī)制可能更易于通行，也便于操作。②中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院編：《政府轉(zhuǎn)型與建設(shè)和諧社會(huì)》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第100頁(yè)。因?yàn)槠平饣鶎诱呢?cái)政困境，不能僅局限于制度設(shè)計(jì)上的技術(shù)性修補(bǔ)，必須從體制機(jī)制上觸及問(wèn)題的癥結(jié)之所在，倡導(dǎo)科學(xué)民主理財(cái)，重構(gòu)基層財(cái)政體制，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收方面的協(xié)同創(chuàng)新，充分發(fā)揮基層政府內(nèi)部的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，建立制度化的民意表達(dá)渠道，讓公眾參與到基層的財(cái)政活動(dòng)中去。③楊發(fā)祥、馬流輝：《鄉(xiāng)財(cái)縣管：制度設(shè)計(jì)與體制悖論——一個(gè)財(cái)政社會(huì)學(xué)的分析視角》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第8期。因而，從社會(huì)學(xué)理論視角出發(fā)，把“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革放置到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、市場(chǎng)化和全球化以及社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的宏闊背景下加以考察，分析“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)，探討“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作機(jī)制，通過(guò)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的區(qū)域?qū)嵶C比較，探索“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的溢出效應(yīng)與體制悖論，并從交換關(guān)系變遷、權(quán)威系統(tǒng)重建和信任系統(tǒng)重建等方面，探討縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)重構(gòu)，有助于總結(jié)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，科學(xué)預(yù)測(cè)其未來(lái)走向，更好地為該項(xiàng)政策向全國(guó)推廣提供理論準(zhǔn)備與參照樣本。同時(shí)，對(duì)于探尋基層政權(quán)治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的出路，著力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的困境、成因與出路，增進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧，使新財(cái)政社會(huì)學(xué)與民主財(cái)政成為一種現(xiàn)實(shí)可能，具有重大的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。④楊發(fā)祥等：《社會(huì)學(xué)視野下的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”與新農(nóng)村建設(shè)》，國(guó)家社科基金項(xiàng)目結(jié)題報(bào)告，2012年。