童文瑩 張海波

（1.南京師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇南京 210097；2.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇南京 210093）

一、引言

2007年11月1日實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，對(duì)應(yīng)急管理中的評(píng)估提出了要求。該法第五十九條規(guī)定：突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織對(duì)突發(fā)事件造成的損失進(jìn)行評(píng)估，組織受影響地區(qū)盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活、工作和社會(huì)秩序，制定恢復(fù)重建計(jì)劃，并向上一級(jí)人民政府報(bào)告；第六十一條規(guī)定：履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明突發(fā)事件的發(fā)生經(jīng)過(guò)和原因，總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定改進(jìn)措施，并向上一級(jí)人民政府提出報(bào)告。

可見(jiàn)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》涉及了三種評(píng)估：一是對(duì)突發(fā)事件損失的評(píng)估（簡(jiǎn)稱“損失評(píng)估”），二是對(duì)突發(fā)事件原因的評(píng)估（簡(jiǎn)稱“原因評(píng)估”），三是對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的評(píng)估（簡(jiǎn)稱“處置評(píng)估”）。這三種評(píng)估各有所長(zhǎng)：“損失評(píng)估”為應(yīng)急行動(dòng)的展開(kāi)和應(yīng)急資源的配置提供參照，有助于提升應(yīng)急響應(yīng)的針對(duì)性；“原因評(píng)估”為突發(fā)事件的預(yù)防提供指導(dǎo)，有助于提高應(yīng)急準(zhǔn)備的針對(duì)性；“處置評(píng)估”為應(yīng)急措施和應(yīng)急行動(dòng)的改進(jìn)提供依據(jù)，有助于提升應(yīng)急行動(dòng)的針對(duì)性。從寬泛的意義上看，這三種評(píng)估都與應(yīng)急管理有關(guān)；從嚴(yán)格的意義上看，只有“處置評(píng)估”才是對(duì)應(yīng)急管理行為本身的評(píng)估，即“應(yīng)急評(píng)估”。

此外，在我國(guó)當(dāng)前的應(yīng)急管理體系中，作為專業(yè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的各級(jí)政府應(yīng)急辦，只適宜組織嚴(yán)格意義上的“應(yīng)急評(píng)估”即“處置評(píng)估”，難以組織“損失評(píng)估”和“原因評(píng)估”。這是因?yàn)椤疤幹迷u(píng)估”往往是在應(yīng)急管理體系內(nèi)進(jìn)行，應(yīng)急辦負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)力，而“損失評(píng)估”和“原因評(píng)估”往往要超出應(yīng)急管理體系之外，需要協(xié)調(diào)多方面的力量和資源才能完成任務(wù)。

本文就是對(duì)地方政府應(yīng)急處置評(píng)估的研究。鑒于應(yīng)急體系建設(shè)的宗旨是“有備無(wú)患，以防萬(wàn)一”，所以并非一定要在突發(fā)事件發(fā)生并予以處置之后才能進(jìn)行評(píng)估，以便總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；完全可以提前進(jìn)行，著重評(píng)估應(yīng)急處置能力，以達(dá)到有的放矢、增強(qiáng)能力、防患于未然。所以，無(wú)論某地是否發(fā)生了突發(fā)事件及其處置過(guò)程，該地的政府都可以自評(píng)自身的應(yīng)急處置能力，并通過(guò)應(yīng)急演練來(lái)發(fā)現(xiàn)不足、提升能力。

二、地方政府應(yīng)急評(píng)估的內(nèi)涵

1.地方政府應(yīng)急能力的定位

對(duì)應(yīng)急能力可以通過(guò)兩個(gè)維度進(jìn)行分析：現(xiàn)實(shí)能力與潛在能力，絕對(duì)能力與相對(duì)能力。①?gòu)埡２ā⑼牵骸稇?yīng)急能力評(píng)估的理論框架》，《中國(guó)行政管理》2009年第4期，第33-37頁(yè)?，F(xiàn)實(shí)能力指那些直接與應(yīng)急功能有關(guān)的能力，潛在能力則指那些與應(yīng)急功能間接相關(guān)的能力，包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)穩(wěn)定與政治優(yōu)勢(shì)等；絕對(duì)能力指對(duì)國(guó)家所提出的應(yīng)急管理制度建設(shè)的實(shí)現(xiàn)程度，相對(duì)能力則指屬地政府應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)靥囟L(fēng)險(xiǎn)、多發(fā)災(zāi)害的能力。本研究只討論地方政府的現(xiàn)實(shí)應(yīng)急能力，不涉及潛在應(yīng)急能力；既討論地方政府的絕對(duì)應(yīng)急能力，也關(guān)注相對(duì)應(yīng)急能力。也就是說(shuō)考查的是地方政府現(xiàn)實(shí)的綜合應(yīng)急能力，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等四類突發(fā)事件應(yīng)急能力的復(fù)合，以及預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、救援與處置、善后與恢復(fù)等四個(gè)階段應(yīng)急能力的復(fù)合。

2.地方政府應(yīng)急評(píng)估的三種類型

地方政府應(yīng)急評(píng)估可以分為關(guān)注輸入的評(píng)估、關(guān)注過(guò)程的評(píng)估和關(guān)注輸出的評(píng)估等三類。關(guān)注輸入的評(píng)估是對(duì)絕對(duì)應(yīng)急能力的評(píng)估，關(guān)注過(guò)程和關(guān)注輸出的評(píng)估則是對(duì)相對(duì)應(yīng)急能力的評(píng)估。地方政府的絕對(duì)應(yīng)急能力表現(xiàn)為“一案三制”的建立健全程度，這實(shí)際上是應(yīng)急準(zhǔn)備；相對(duì)應(yīng)急能力則表現(xiàn)為“一案三制”在具體突發(fā)事件的應(yīng)急管理中所表現(xiàn)出來(lái)的實(shí)際能力，既包括應(yīng)急執(zhí)行，也包括應(yīng)急績(jī)效。因此，上述地方政府應(yīng)急評(píng)估的三種類型也就是應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估、應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估和應(yīng)急績(jī)效評(píng)估。

這三種評(píng)估有不同的評(píng)估目的。應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估是形成性評(píng)估，旨在發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理體系的不完善之處；應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估既可以是形成性評(píng)估，用于發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理流程和行為中的不足之處，為改進(jìn)應(yīng)急管理流程和行為提供指導(dǎo)，也可以是總結(jié)性評(píng)估，檢查應(yīng)急管理流程和行為的執(zhí)行情況，進(jìn)行激勵(lì)和問(wèn)責(zé)；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估則主要是總結(jié)性評(píng)估，得出應(yīng)急管理績(jī)效的總體判斷，評(píng)估結(jié)果也可以用來(lái)激勵(lì)和問(wèn)責(zé)。

這三種評(píng)估應(yīng)有不同的評(píng)估方法。應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估是對(duì)“一案三制”應(yīng)急管理體系的評(píng)估，衡量應(yīng)急管理制度政策的健全和完善程度，不涉及應(yīng)急管理的實(shí)際效果，因此主要是量的評(píng)估；應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估是對(duì)應(yīng)急管理體系政策執(zhí)行情況的評(píng)估，既需要使用質(zhì)的評(píng)估，如對(duì)規(guī)定的應(yīng)急行為是否被執(zhí)行的評(píng)估，也需要使用量的評(píng)估，如對(duì)規(guī)定的應(yīng)急行為被執(zhí)行程度的評(píng)估；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估是對(duì)應(yīng)急行為最終效果的評(píng)估，既有量的評(píng)估，如展開(kāi)應(yīng)急行動(dòng)所投入的經(jīng)濟(jì)成本，也有難以量化的評(píng)估，如應(yīng)急行為的政治與社會(huì)效益，需要以質(zhì)的評(píng)估為主。

3.地方政府應(yīng)急評(píng)估的三個(gè)階段

上述三種評(píng)估正好代表了應(yīng)急能力建設(shè)的三個(gè)階段，需要分步推進(jìn)。從宏觀上看，建立健全應(yīng)急管理體系和制度政策，形成應(yīng)急準(zhǔn)備；將應(yīng)急管理體系政策應(yīng)用于屬地突發(fā)事件的應(yīng)急管理，形成應(yīng)急執(zhí)行；在地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化環(huán)境中，應(yīng)急執(zhí)行產(chǎn)生最終效果，形成應(yīng)急績(jī)效。從微觀上看，就某一特定的突發(fā)事件而言，上述三種評(píng)估也正好針對(duì)了事前的應(yīng)急準(zhǔn)備，事中的應(yīng)急執(zhí)行，事后的應(yīng)急效果。對(duì)國(guó)家而言，應(yīng)急管理的主要職責(zé)是建立應(yīng)急管理體系和制度政策，并不直接處理具體的突發(fā)事件，因此特別關(guān)注應(yīng)急準(zhǔn)備。當(dāng)然，如果發(fā)生特別重大的突發(fā)事件，也需要國(guó)家直接出面應(yīng)對(duì)，但國(guó)家的職責(zé)主要在于全國(guó)動(dòng)員，這屬于潛在應(yīng)急能力，不在本研究的討論范圍，具體應(yīng)急管理則仍由屬地政府負(fù)責(zé)。對(duì)鄉(xiāng)村和社區(qū)而言，僅參與應(yīng)急管理的部分流程，如風(fēng)險(xiǎn)排查、信息報(bào)告等，并不存在完整意義上的應(yīng)急執(zhí)行，更不存在應(yīng)急績(jī)效。從這種意義上講，地方政府應(yīng)急評(píng)估的內(nèi)涵特別豐富，最具有典型性。

這也意味著，在現(xiàn)階段，并不是所有的地方政府都可以開(kāi)展包括應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急執(zhí)行、應(yīng)急績(jī)效在內(nèi)的評(píng)估。這與我國(guó)應(yīng)急管理體系的建設(shè)進(jìn)程有關(guān)。建國(guó)以來(lái)，應(yīng)急管理體系建設(shè)大致分為兩代：第一代，單一災(zāi)種防災(zāi)減災(zāi)。早在上世紀(jì)50年代，就建立了水利部、地震局、氣象局等專業(yè)性的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)，各自負(fù)責(zé)所轄領(lǐng)域的災(zāi)害預(yù)防和搶險(xiǎn)救災(zāi)。第二代，綜合應(yīng)急管理體系。2003年“SARS事件”之后，各類災(zāi)害被統(tǒng)一抽象為“突發(fā)事件”，各類災(zāi)害的預(yù)防與應(yīng)對(duì)被統(tǒng)一抽象為“應(yīng)急管理”，依此建立了突發(fā)事件應(yīng)急管理的組織體系、一般程序、法律規(guī)范與行動(dòng)方案，簡(jiǎn)稱“一案三制”。目前還處在“第二代”的第一階段，綜合應(yīng)急管理體系的最大特征就是“一般化”：應(yīng)急體制的同構(gòu)化、應(yīng)急機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化、應(yīng)急法制的原則化、應(yīng)急預(yù)案的普遍化。因此，對(duì)地方政府而言，“一案三制”只是為應(yīng)急管理體系政策確立了一個(gè)框架，這一框架還需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為地方政府的應(yīng)急能力。不同的地方政府，轉(zhuǎn)化的進(jìn)度并不相同，也就會(huì)產(chǎn)生應(yīng)急能力所處階段的差異。首先，應(yīng)急準(zhǔn)備上的差異。各地方政府“一案三制”框架體系的形成時(shí)間并不一致，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的生效只是標(biāo)志著“一案三制”在國(guó)家層面的確立，并不意味著所有的地方政府都已經(jīng)形成了基于本地實(shí)際的應(yīng)急管理體系政策。應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估正是依據(jù)國(guó)家“一案三制”的標(biāo)準(zhǔn)，衡量各地將其落實(shí)、轉(zhuǎn)化的程度。其次，應(yīng)急執(zhí)行上的差異?！耙话溉啤敝皇翘峁┝艘粋€(gè)綜合的、總體的政策框架，地方政府需要在“一案三制”的總體框架之下建立適合于本地突發(fā)事件應(yīng)急管理實(shí)際情況的細(xì)則，規(guī)范具體突發(fā)事件的應(yīng)急處置。再次，應(yīng)急績(jī)效上的差異。應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急執(zhí)行的差異必然導(dǎo)致應(yīng)急績(jī)效的差異。如果某地方政府缺乏應(yīng)急管理的具體細(xì)則，應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估也就失去了依據(jù)，自然無(wú)法進(jìn)行，更談不上應(yīng)急績(jī)效評(píng)估。因此從全國(guó)范圍看，不是所有的地方政府都適合開(kāi)展全部意義上的應(yīng)急評(píng)估，多數(shù)地方只適合開(kāi)展應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估，少數(shù)地方可以開(kāi)展應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估，而應(yīng)急績(jī)效評(píng)估目前尚不具備實(shí)踐的條件。

綜上，對(duì)地方政府而言，這三種評(píng)估的實(shí)質(zhì)是：（1）應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估：以“一案三制”為標(biāo)準(zhǔn)，衡量地方政府應(yīng)急管理體系政策建立與完善的程度；（2）應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估：以地方政府應(yīng)急管理體系政策為標(biāo)準(zhǔn)，衡量其在具體應(yīng)急行為中的執(zhí)行程度；（3）應(yīng)急績(jī)效評(píng)估：以具體的應(yīng)急行為的后果為對(duì)象，衡量應(yīng)急行為的投入與產(chǎn)出的合理程度。

三、地方政府應(yīng)急評(píng)估的政策框架

對(duì)同一地方政府而言，這三種評(píng)估是循序漸進(jìn)的，它們共同構(gòu)成了地方政府應(yīng)急評(píng)估的政策框架。其中，應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估是應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估的發(fā)展，這中間的關(guān)鍵一步就是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，形成在地方政府層面的應(yīng)急管理規(guī)則體系；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估又是應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估的發(fā)展，這中間的關(guān)鍵一步是進(jìn)行成本計(jì)算，建立在地方政府層面的應(yīng)急管理約束機(jī)制。從目前來(lái)看，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所確立的“一案三制”主要是對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行授權(quán)，還未建立應(yīng)急管理的約束機(jī)制（見(jiàn)圖1）。

圖1 應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估、應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估與應(yīng)急績(jī)效評(píng)估的關(guān)聯(lián)

表1 地方政府應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估、應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估與應(yīng)急績(jī)效評(píng)估的要素

具體來(lái)看，地方政府應(yīng)急評(píng)估政策體系的要素如表1所示。

（1）對(duì)象：應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估的對(duì)象是應(yīng)急管理的政策與法規(guī)體系；應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估的對(duì)象是應(yīng)急流程與行動(dòng)；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估的對(duì)象則是應(yīng)急成本與收益。

（2）目的：應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估的目的是完善應(yīng)急管理政策體系，提升應(yīng)急準(zhǔn)備能力，加強(qiáng)應(yīng)急管理的規(guī)范性；應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估的目的是改進(jìn)應(yīng)急程序與行動(dòng)，提升應(yīng)急處置能力，加強(qiáng)應(yīng)急管理的專業(yè)性；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估的目的則是降低應(yīng)急成本，提升應(yīng)急績(jī)效，加強(qiáng)應(yīng)急管理的科學(xué)性。

（3）方法：應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估主要采用定量方法；應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估既需要采用定量方法，也需要采用定性方法；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估目前只能采用定性方法。

（4）時(shí)機(jī)：應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估不針對(duì)具體的突發(fā)事件，總體上是一種事前評(píng)估；應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估是事中評(píng)估，需要對(duì)應(yīng)急程序和行動(dòng)進(jìn)行觀察和記錄；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估則是事后評(píng)估。

（5）適用范圍：應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估只涉及抽象的突發(fā)事件；應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估可適用于一類突發(fā)事件；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估則可適用于具體的突發(fā)事件。

（6）條件：應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估的前提條件是國(guó)家建立了應(yīng)急管理政策體系；應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估的前提條件是地方建立了應(yīng)急管理規(guī)則體系；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估的前提條件則是建立了成本核算機(jī)制。

（7）難度：應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估難度最小；應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估難度居中；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估則難度最大。

（8）評(píng)估主體：應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估和應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估的主體都可以是應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估則應(yīng)該由外部專家來(lái)主持。

（9）評(píng)估范圍：應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估與應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估可以是內(nèi)部評(píng)估，評(píng)估結(jié)果主要用于內(nèi)部工作改進(jìn)；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估則應(yīng)該是外部評(píng)估，評(píng)估結(jié)果應(yīng)該向社會(huì)公開(kāi)。

圖2 “一案三制”下的應(yīng)急評(píng)估的政策框架

這三種評(píng)估具有不同的功能，可以形成動(dòng)態(tài)循環(huán)，推動(dòng)應(yīng)急能力的持續(xù)提升。從評(píng)估的推行路徑來(lái)看，國(guó)家層面的“一案三制”應(yīng)急管理政策體系是地方政府應(yīng)急管理政策體系和事前的應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估的基礎(chǔ)，事前的應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估又是事中的應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估的基礎(chǔ)，在應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估和應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，才有條件開(kāi)展事后的應(yīng)急績(jī)效評(píng)估。從評(píng)估結(jié)果的反饋路徑來(lái)看，應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估的結(jié)果可以反饋于應(yīng)急準(zhǔn)備，發(fā)現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備中的漏洞，加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備的制度建設(shè)；應(yīng)急績(jī)效評(píng)估的結(jié)果不僅可以直接反饋于應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急執(zhí)行，還可以反饋于整個(gè)應(yīng)急管理政策體系（見(jiàn)圖2）。

從上述要素來(lái)看，多數(shù)地方政府目前雖然已經(jīng)具備了開(kāi)展應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估的條件，但并未開(kāi)展相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估，因此對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估的研究仍有普遍的政策指導(dǎo)作用；部分地方政府具備開(kāi)展應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估的條件，但只在研究階段，嘗試進(jìn)行政策實(shí)踐，因此對(duì)應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估的研究具有政策前瞻價(jià)值；而對(duì)應(yīng)急績(jī)效評(píng)估的研究則仍處于學(xué)術(shù)研究階段。

四、地方政府應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估指標(biāo)探討

美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（Federal Emergency Management Agency，簡(jiǎn)稱 FEMA）與國(guó)家應(yīng)急管理協(xié)會(huì)（National Emergency Management Association，簡(jiǎn)稱 NEMA），于1997年共同開(kāi)發(fā)了一套適用于州、屬地、列島的應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估指標(biāo)體系——美國(guó)應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)估體系（Capability Assessment for Readiness，簡(jiǎn)稱 CAR）。2000年，F(xiàn)EMA和NEMA聯(lián)合對(duì)CAR進(jìn)行了修訂。此外，在FEMA系統(tǒng)內(nèi)，又從CAR發(fā)展出地方應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)估體系（Local Capability Assessment of Readiness，簡(jiǎn)稱LCAR），主要用于縣一級(jí)地方政府應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估。①?gòu)垰g：《應(yīng)急管理評(píng)估》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2010年版，第103頁(yè)。CAR及其評(píng)估方式具有首創(chuàng)意義，不僅對(duì)美國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估具有奠基作用，對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)家的應(yīng)急評(píng)估也具有重要的啟示和參考價(jià)值。

國(guó)內(nèi)類似的政策實(shí)踐主要有兩個(gè)：一是我國(guó)臺(tái)灣財(cái)團(tuán)法人消防安全中心基金會(huì)受“行政院”災(zāi)害防救委員會(huì)的委托，提出應(yīng)急能力考核體系無(wú)論是在“中央”還是在地方政府層面，都由減災(zāi)、整備、緊急應(yīng)變和恢復(fù)重建等4大基本項(xiàng)目、19個(gè)子項(xiàng)目組成。①施邦祝：《災(zāi)害防救工作執(zhí)行績(jī)效評(píng)估之研究》，（臺(tái)灣）“行政院”災(zāi)害防救委員會(huì)委托研究報(bào)告，2003年。二是中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)院承擔(dān)國(guó)家“十五”科技攻關(guān)課題“城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評(píng)估體系”，初步提出了城市應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系。該體系包括18個(gè)一級(jí)指標(biāo)、76個(gè)二級(jí)指標(biāo)和405個(gè)三級(jí)指標(biāo)。②鄧云峰、鄭雙忠、劉功智、劉鐵民：《城市應(yīng)急能力評(píng)估體系研究》，《中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2005年第6期，第33-36頁(yè)。

必須看到，應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)具有很大的彈性，那就是預(yù)期的突發(fā)事件所造成的壓力，為應(yīng)對(duì)預(yù)期的突發(fā)事件需要進(jìn)行相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備。但這有兩點(diǎn)不同：一是在實(shí)踐中，應(yīng)急能力建設(shè)往往是壓力驅(qū)動(dòng)型，如果經(jīng)常遭遇某類突發(fā)事件，則對(duì)該類突發(fā)事件的應(yīng)急能力就強(qiáng)，例如，頻繁遭遇暴雨的地方應(yīng)對(duì)暴雨的能力通常比極少遭遇暴雨的地方強(qiáng)，這就意味著在全國(guó)范圍內(nèi)，應(yīng)急能力缺乏一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)；二是在中國(guó)，政府擁有足量的資源，即使不通過(guò)“一案三制”體系，最終仍有可能控制住突發(fā)事件，也很難說(shuō)其應(yīng)急能力低下。當(dāng)然，按照本研究的分類，這屬于潛在的應(yīng)急能力，不在“一案三制”政策框架之下。因此，如果依據(jù)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所需要具備的預(yù)期能力來(lái)開(kāi)展應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估，那在全國(guó)范圍內(nèi)將缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不具有可操作性。

這實(shí)際上涉及到評(píng)估技術(shù)中最難的一環(huán)——評(píng)估的一致性，即評(píng)估者如何就被評(píng)估對(duì)象的能力按同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。如果這個(gè)問(wèn)題不解決，所有的評(píng)估結(jié)果的參考意義將大打折扣。2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的發(fā)布為應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估提供了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)地方政府而言，應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估就是檢查《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所確定的“一案三制”在本地的落實(shí)情況。當(dāng)然，由于政策必須經(jīng)過(guò)行政層級(jí)的傳導(dǎo)，逐層落實(shí)，因此即使是地方政府，應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估也可分層進(jìn)行，分別檢驗(yàn)“一案三制”在市、區(qū)縣、街道、社區(qū)的落實(shí)情況。

按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的要求，針對(duì)區(qū)縣層級(jí)，本研究提出以下的“地方政府應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估指標(biāo)體系”，見(jiàn)表2所示。

這套指標(biāo)體系幾乎是嚴(yán)格按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的要求，評(píng)估區(qū)、縣級(jí)地方政府應(yīng)急準(zhǔn)備情況。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》只是提出了原則性的要求，其具體實(shí)施還必須在屬地政府的管轄范圍內(nèi)明確相關(guān)細(xì)節(jié)，并體現(xiàn)為預(yù)案文本、機(jī)構(gòu)、編制、人員、場(chǎng)所、設(shè)備、制度、辦法、計(jì)劃、數(shù)據(jù)庫(kù)（地圖）、裝備等靜態(tài)形式，從而也就完成了應(yīng)急準(zhǔn)備的過(guò)程。需要指出的是，運(yùn)用這種方式進(jìn)行應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估比較具有客觀性，并在一定程度上解決了應(yīng)急評(píng)估中的一致性問(wèn)題。當(dāng)然，這套指標(biāo)體系仍存在兩個(gè)問(wèn)題：一是過(guò)于粗疏，有些關(guān)鍵性的應(yīng)急準(zhǔn)備還未涉及；二是統(tǒng)一的制度要求當(dāng)中的某些具體規(guī)定，可能并不適用或效果不佳。這就需要進(jìn)一步開(kāi)展應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估，通過(guò)應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估，一方面發(fā)現(xiàn)這些具體的規(guī)則在執(zhí)行中的情況和缺陷，另一方面也可以為規(guī)則的修訂提供反饋意見(jiàn)，還可以提出一些新的規(guī)則需求。

五、地方政府應(yīng)急執(zhí)行與應(yīng)急績(jī)效評(píng)估研究

盡管絕大多數(shù)地方還不具備進(jìn)行應(yīng)急執(zhí)行特別是應(yīng)急績(jī)效評(píng)估的條件，但并不意味著對(duì)應(yīng)急執(zhí)行和應(yīng)急績(jī)效評(píng)估不可以進(jìn)行帶有前瞻性的研究。

1.地方政府應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估研究

這項(xiàng)研究的當(dāng)務(wù)之急是解決指標(biāo)體系和評(píng)估方法問(wèn)題。

指標(biāo)體系的構(gòu)建思路為：第一步，應(yīng)急流程是否完整？即一級(jí)指標(biāo)，是否包括了預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測(cè)、救援與處置、善后與恢復(fù)中的關(guān)鍵流程，這都是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》有明確要求的；第二步，應(yīng)急行為是否合乎規(guī)范？即二級(jí)指標(biāo)，是否包括了應(yīng)急預(yù)案、工作規(guī)范、工作手冊(cè)中提出的要求，這是各地通過(guò)應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估所必須有的，各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、辦法、政策條文等有明確規(guī)定的；第三步，應(yīng)急行為是否有效、合適？即關(guān)于行為的描述部分，描述至少要包括行為時(shí)間、行為人、行為對(duì)象、行為效果四大要素；最后是備注部分，考慮到有的行為是有針對(duì)性的，比如專門(mén)針對(duì)特大突發(fā)事件的。其中，第二步是關(guān)鍵，需要對(duì)已有的與應(yīng)急管理相關(guān)的預(yù)案、政策文件、制度規(guī)范進(jìn)行梳理，提煉出行為規(guī)范。凡是已有的相關(guān)政策文件中沒(méi)有明確提出的要求，暫時(shí)還不能作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，否則在執(zhí)行中容易引起爭(zhēng)議。第三步是難點(diǎn)，因?yàn)樗婕暗綄?duì)行為的有效性、充分性、適度性進(jìn)行評(píng)估，而這很難事先規(guī)定，只能對(duì)行為的要素進(jìn)行記錄，然后通過(guò)事后的研討會(huì)進(jìn)行分析。

至于評(píng)估方法，可以采用：（1）關(guān)鍵有效行為分析。對(duì)應(yīng)急流程中的關(guān)鍵有效行為依據(jù)SMART原則進(jìn)行評(píng)估，即評(píng)估該行為的具體性（specific）、可度量性（measureable）、可實(shí)現(xiàn)性（attainable）、 關(guān) 聯(lián) 性（relevant）與 時(shí) 限（time bounded）。（2）行為觀察法。對(duì)應(yīng)急行動(dòng)的展開(kāi)過(guò)程進(jìn)行參與式觀察并記錄。（3）分類評(píng)估。雖然自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件的應(yīng)急管理流程相同，但每類事件的關(guān)鍵有效行為不同，判斷行為執(zhí)行情況所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)也不相同，因此，只能分類進(jìn)行評(píng)估。

2.地方政府應(yīng)急績(jī)效評(píng)估研究

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)應(yīng)急績(jī)效的研究尚處于起步階段，應(yīng)急績(jī)效評(píng)估尚不具備開(kāi)展的條件。當(dāng)務(wù)之急是澄清應(yīng)急績(jī)效的內(nèi)涵，明確應(yīng)急績(jī)效的關(guān)鍵約束變量，從而發(fā)展應(yīng)急行為的限制性規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)急績(jī)效評(píng)估才具有實(shí)質(zhì)意義，并能反饋于應(yīng)急管理政策實(shí)踐，推動(dòng)應(yīng)急能力的實(shí)質(zhì)提升。

首先，對(duì)應(yīng)急績(jī)效內(nèi)涵的理解和界定是開(kāi)展應(yīng)急績(jī)效評(píng)估的邏輯起點(diǎn)。美國(guó)“國(guó)家績(jī)效管理小組”在《美國(guó)公共服務(wù)：績(jī)效評(píng)估的最佳實(shí)踐》中指出，績(jī)效評(píng)估是“測(cè)量達(dá)到既定目標(biāo)的情況——包括將資源轉(zhuǎn)化為公共物品及服務(wù)（產(chǎn)出）的效率、產(chǎn)出的質(zhì)量（他們向顧客提供服務(wù)的質(zhì)量和顧客的滿意度）、結(jié)果（行為的實(shí)際效果與其預(yù)期目標(biāo)相比較），及其在達(dá)成計(jì)劃目標(biāo)過(guò)程中政府運(yùn)作效率的一個(gè)過(guò)程”。詹姆斯·威爾遜（James Q.Wilson）認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估意味著這樣一種制度設(shè)計(jì)，在該制度框架下以取得的結(jié)果而不是以投入要素作為判斷政府公共部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)。奧斯本（Osborne）和蓋布勒（Gabler）也認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估要改變以過(guò)程為導(dǎo)向的控制機(jī)制，謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制。①David Osborne&Ted Gaebler，Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector.New York：Addison-Wesley Publishing Company，Inc.1992，PP.108-138.可見(jiàn)，績(jī)效關(guān)注的是結(jié)果，而非過(guò)程。作為政府績(jī)效的一個(gè)維度，應(yīng)急績(jī)效也是如此，它關(guān)注應(yīng)急管理的結(jié)果，而非應(yīng)急管理的過(guò)程。

現(xiàn)在個(gè)別地方已經(jīng)通過(guò)立法（如2010年6月發(fā)布的《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》第五十一條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將突發(fā)事件防范和應(yīng)對(duì)工作納入行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人和有關(guān)負(fù)責(zé)人年度績(jī)效考核范圍）、試點(diǎn)（如深圳市寶安區(qū)始于2009年的試點(diǎn)）等嘗試政府應(yīng)急績(jī)效評(píng)估，但涉及到的指標(biāo)主要是應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件沒(méi)有發(fā)生差錯(cuò)，以及突發(fā)事件信息的遲報(bào)、漏報(bào)率。然而，“遲報(bào)、漏報(bào)”只是應(yīng)急管理的中間過(guò)程，而非應(yīng)急管理的結(jié)果；“應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件沒(méi)有發(fā)生差錯(cuò)”也是對(duì)應(yīng)急管理過(guò)程的控制，而非對(duì)應(yīng)急管理結(jié)果的控制。什么是應(yīng)急管理的結(jié)果呢？通常來(lái)看，突發(fā)事件有三種后果——人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、社會(huì)失序，應(yīng)急管理的結(jié)果也就相應(yīng)地表現(xiàn)為通過(guò)應(yīng)急管理所挽救或避免的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)失序，這不僅包括了應(yīng)急處置的績(jī)效，也包括了預(yù)防的績(jī)效，因?yàn)橥ㄟ^(guò)預(yù)防沒(méi)有發(fā)生突發(fā)事件就意味著沒(méi)有人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或輕微的社會(huì)失序。因此，應(yīng)急管理的績(jī)效可包括：（1）預(yù)防有效，突發(fā)事件未發(fā)生；（2）應(yīng)急管理減少的人員傷亡；（3）應(yīng)急管理挽回的經(jīng)濟(jì)損失；（4）應(yīng)急管理避免的社會(huì)失序（可轉(zhuǎn)化為社會(huì)秩序恢復(fù)的時(shí)間）。在這一思路上，張風(fēng)華等曾進(jìn)行的研究頗有啟示，他將人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失和震后恢復(fù)時(shí)間作為衡量城市防震減災(zāi)能力的準(zhǔn)則，提出了構(gòu)成城市防震減災(zāi)能力指標(biāo)體系的6大要素，并列出具體測(cè)量和評(píng)價(jià)這6大要素的20多個(gè)二級(jí)指標(biāo)和77個(gè)三級(jí)指標(biāo)。①?gòu)堬L(fēng)華、謝禮立、范立礎(chǔ)：《城市防震減災(zāi)能力評(píng)估研究》，《地震學(xué)報(bào)》2004年第3期，第318-330頁(yè)。

其次，必須明確應(yīng)急績(jī)效的約束變量并發(fā)展出應(yīng)急管理的限制性規(guī)則。菲利普·庫(kù)珀（Phillip J.Cooper）認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估作為一種市場(chǎng)責(zé)任機(jī)制包括四種方式：一是“經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率假設(shè)”；二是“采取成本—收益的分析方式”；三是“按投入和產(chǎn)出的模式來(lái)確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)”；四是“以顧客滿意為基礎(chǔ)來(lái)定義市場(chǎng)責(zé)任機(jī)制”。②[美]菲利普·庫(kù)珀：《二十一世紀(jì)的公共行政：挑戰(zhàn)與改革》，王巧玲、李文釗等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第83-88頁(yè)。尼古拉斯·亨利（Nicholas Henry）將美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的歷史劃分為五個(gè)時(shí)期：一是效率階段，以工作業(yè)績(jī)?yōu)榭?jī)效標(biāo)準(zhǔn)；二是預(yù)算階段，以控制開(kāi)支為目標(biāo)；三是管理階段，以效率和效益為目標(biāo)；四是私有化階段，以精簡(jiǎn)政府為目標(biāo)；五是重塑政府階段，以顧客服務(wù)為目標(biāo)。③[美]尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務(wù)》，項(xiàng)龍譯，華夏出版社2002年版，第167頁(yè)。雖然績(jī)效評(píng)估在不同的制度環(huán)境中有不同的做法，但基本上都包含了效率、效益、質(zhì)量、成本、滿意度等維度。應(yīng)急管理以改進(jìn)公共安全為目的，也是一種公共服務(wù)，因此一般公共服務(wù)的績(jī)效目標(biāo)也適用于應(yīng)急管理，如應(yīng)急質(zhì)量、應(yīng)急恰當(dāng)性、應(yīng)急公平性、應(yīng)急成本等。所有這些問(wèn)題都相當(dāng)復(fù)雜，值得學(xué)界認(rèn)真深入地進(jìn)行研究。在當(dāng)前應(yīng)急管理尚不成熟的情況下，更多的是要遵從鼓勵(lì)性規(guī)則；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)急管理還要考慮限制性規(guī)則，開(kāi)展具有實(shí)質(zhì)意義的應(yīng)急績(jī)效評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上通過(guò)績(jī)效反饋來(lái)促進(jìn)應(yīng)急能力的內(nèi)涵式增長(zhǎng)。