摘 要：《預(yù)算法》的頒布實施標志著財政資金管理進入了一個有法可依的新階段。但是農(nóng)業(yè)財政投資的資金管理卻難以完全依法辦事，受到了嚴峻的挑戰(zhàn)。鑒于此，對農(nóng)業(yè)資金審計中存在問題的原因進行分析，以期加強農(nóng)業(yè)財政投資的資金管理，發(fā)揮其最大化的使用效益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)資金；審計；預(yù)算管理

中圖分類號：F239 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2012）17-0088-02

農(nóng)業(yè)財政投資監(jiān)督的實質(zhì)是國家或者政府行為，是國家或者政府進行農(nóng)業(yè)財政投資活動的重要內(nèi)容之一。公共財政理論認為，政府行為中的最終決策者、選擇者和行動者都是個人；政府行為中的個人奉行經(jīng)濟人理性原則；政府行為的實質(zhì)是利益交換或利益相互妥協(xié)。政府決策過程就是將個人選擇（偏好）通過民主機制轉(zhuǎn)化為集體的選擇（偏好），是對資源配置的非市場決策過程。農(nóng)業(yè)資金審計中存在問題的原因主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一、監(jiān)督行為發(fā)生扭曲

（一）農(nóng)業(yè)財政投資監(jiān)督中的授權(quán)行為

農(nóng)業(yè)財政投資監(jiān)督中的授權(quán)行為是指國家憲法和法律賦予農(nóng)業(yè)財政投資的監(jiān)督主體必要的監(jiān)督職能和相應(yīng)的監(jiān)督職權(quán)，使其通過實施一定的監(jiān)督行為，保證農(nóng)業(yè)財政投資資金的有效運行。在授權(quán)監(jiān)督的過程中，比較理想的情形是被授權(quán)方能夠準確貫徹執(zhí)行授權(quán)方的意圖，雙方目標保持一致，這時監(jiān)督的整體效果處于最佳狀態(tài)。但實際上這種授權(quán)行為是一種行政性授權(quán)，而非一般市場中的企業(yè)性授權(quán)，因此這種授權(quán)行為存在難以避免的一個制約因素就是，被授權(quán)方無法形成競爭。另外，還有以下因素影響這種授權(quán)監(jiān)督的效率：一是被授權(quán)方有其相對獨立的利益追求，它與授權(quán)方的目標并不是總保持一致。二是被授權(quán)方與授權(quán)方存在嚴重的信息不對稱，一方面是被授權(quán)方無意識地漏報或者誤報信息；另一方面可能是被授權(quán)方憑借自己的優(yōu)勢信息，或隱蔽信息（逆向選擇）或隱蔽行為（道德風險）。無論哪種情況都會影響授權(quán)監(jiān)督的效率，要改變這種狀況，一是要盡量避免多次授權(quán)，授權(quán)鏈越短效率越高；二是授權(quán)方授權(quán)內(nèi)容明確，避免反復(fù)和過多干預(yù)；三是健全激勵約束機制，規(guī)范被授權(quán)方行為。

（二）農(nóng)業(yè)財政投資監(jiān)督中的委托行為

農(nóng)業(yè)財政投資監(jiān)督中的委托行為主要針對我國目前存在的財政、審計部門委托社會中介機構(gòu)參與監(jiān)督檢查事項的情況。這種委托行為實質(zhì)也是一種授權(quán)行為，只是向中介機構(gòu)的授權(quán)，兩者之間是一種商業(yè)關(guān)系。同上述授權(quán)行為分析類似，這種授權(quán)行為中也存在中介機構(gòu)偏離委托方目標的傾向。由于社會中介機構(gòu)具有受國家委托和受企業(yè)委托的雙重身份，其監(jiān)督的職能和作用也就產(chǎn)生了二重性的矛盾：一方面，在接受國家政府委托時，對國家所有權(quán)益負責，對監(jiān)督客體的會計活動和經(jīng)濟行為進行審查，然后向政府主管部門寫出審計報告，客觀上起到了一定的社會監(jiān)督作用；另一方面，在接受監(jiān)督客體委托時，由監(jiān)督客體支付經(jīng)費，往往從監(jiān)督客體的權(quán)益角度進行會計活動。同時會計師、審計師事務(wù)所于1998年開始與所掛靠的行政機關(guān)脫鉤，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體，在競爭激烈的情況下為爭取較多的業(yè)務(wù)量，難免會產(chǎn)生根據(jù)委托人的要求去評估的行為。更有甚者，一些中介機構(gòu)為了自己和小團體的利益，幫企業(yè)做假賬、假報表，對國家財產(chǎn)造成損害，引發(fā)不良的社會影響。同時，社會中介機構(gòu)很少參與行政機關(guān)的收支活動和分配活動的監(jiān)督檢查，其監(jiān)督作用受到限制。因而，社會中介機構(gòu)的監(jiān)督作用經(jīng)常發(fā)生扭曲，遠起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用。在這種情況下，要想提高委托中介機構(gòu)參與監(jiān)督檢查的效率，除了上述授權(quán)行為分析中提到的措施外，還有一個制度上的重要安排，就是建立被委托中介機構(gòu)參與財政監(jiān)督檢查的競爭機制，擇優(yōu)選擇中介機構(gòu)。這種機制可以較好地促使委托中介機構(gòu)考慮政府委托人的目標，約束中介機構(gòu)的行為偏差，也節(jié)約政府部門的監(jiān)控成本。

（三）監(jiān)督與被監(jiān)督者

監(jiān)督者與被監(jiān)督者是一對矛盾，是參與博弈游戲的雙方。第一，被監(jiān)督者的行為傾向取決于違規(guī)成本與違規(guī)利益期望的比較，后者越大于前者，被監(jiān)督者就越可能發(fā)生違規(guī)行為。違規(guī)行為給被監(jiān)督者帶來的違規(guī)利益與其違規(guī)程度呈正相關(guān)，但違規(guī)程度越大，被監(jiān)督者被發(fā)現(xiàn)和查處的概率就越大。因此，違規(guī)的實際利益大小應(yīng)該是考慮到被查處可能性后的違規(guī)利益期望，如果這種違規(guī)利益期望不足，僅僅可能導(dǎo)致被監(jiān)督者發(fā)生違規(guī)行為。實際上違規(guī)行為是否發(fā)生，條件更復(fù)雜，比如還要看違規(guī)利益期望與主觀收入期望之比較。第二，對監(jiān)督者的行為分析與被監(jiān)督者相似。然而，在監(jiān)督者發(fā)生違規(guī)行為的情形下，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的行為選擇則更加復(fù)雜，監(jiān)督者與被監(jiān)督者可能出現(xiàn)合謀行為。理想的情形是，被監(jiān)督者傾向于遵守規(guī)則（如財政監(jiān)督法），這就要求規(guī)則科學合理，而且盡可能透明、公開，使得被監(jiān)督者潛在違規(guī)的利益期望小于主觀利益期望，防止雙方合謀行為的發(fā)生。第三，更特殊的情形是，監(jiān)督者與被監(jiān)督者在某范圍內(nèi)發(fā)生集體違規(guī)行為，此時有效的監(jiān)督機制就必須有賴于獨立于農(nóng)業(yè)財政投資活動的外部監(jiān)督者。這種外部監(jiān)督者角色是非常必要的，因為他直接影響農(nóng)業(yè)財政投資的范圍內(nèi)潛在違規(guī)者的利益期望。總之，被監(jiān)督者受到的監(jiān)督范圍越大，他們的利益期望越宜受影響，這種范圍越大越好（不一定非指專業(yè)監(jiān)督）。

二、財政部門資金管理體制不完善

為了適應(yīng)新的情況和形勢，國家財政調(diào)整和完善了農(nóng)業(yè)財政投資的政策，在增加農(nóng)業(yè)投入、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、加強資金管理等方面進行了很大的努力。但是，財政部門目前的資金管理體制仍存在不少值得注意的問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）資金的投入缺乏跟蹤問效機制

由于舊體制、舊觀念的影響，財政部門對農(nóng)業(yè)投資項目往往“重立項、輕管理”，對農(nóng)業(yè)財政投資的監(jiān)督管理仍習慣于以撥代管，對農(nóng)業(yè)投資資金的使用情況及效果無法及時掌握，從而導(dǎo)致資金運作不規(guī)范。盡管國家對農(nóng)業(yè)投資項目做出了招投標、工程預(yù)決算審核等一系列規(guī)定，但是由于缺乏跟蹤問效，部分建設(shè)單位千方百計編造理由以規(guī)避國家的規(guī)定，致使投資成本上升，效益低下，投資過程中不嚴格按照標準的方案施工，大手大腳花錢，超標準建設(shè)了一些不該建的項目，造成了浪費。

（二）對農(nóng)業(yè)投資項目缺乏有效決策

第一，在投資可能與投資需求存在較大差距的情況下，對項目選擇的科學性不足。有些地區(qū)上報項目偏重于需要，而對投資可能的測算和落實還不夠重視，導(dǎo)致項目因投資不落實而長期批不了、開不了工或者開工以后資金嚴重不足，不能按照合理工期施工。

第二，前期工作不夠充分。有些工程對有利的方面考慮得多，從困難和不利的方面考慮得少，尤其是水利工程，有的在上報項目時對投資概算打得偏低，有的對上下游、左右岸的不利影響研究不夠充分。

第三，對項目本身的建設(shè)考慮得多，對項目和周圍的聯(lián)系，以及對如何發(fā)揮項目的整體效益考慮不夠。比如有的水庫，樞紐建成以后很多年灌區(qū)不配套，重骨干、輕配套的問題長期沒有解決好；再如有的農(nóng)產(chǎn)品加工項目，申報項目時對流動資金和產(chǎn)品銷路考慮不夠，建成以后不能如期投產(chǎn)，實現(xiàn)不了預(yù)期的效益。

（三）撥款環(huán)節(jié)多，不利于資金的安全運行

目前，撥付到農(nóng)業(yè)投資項目的財政資金需要經(jīng)過財政部門到項目主管部門再到建設(shè)單位最后才到施工單位，撥款環(huán)節(jié)多，手續(xù)煩瑣，時間長，大大增加了在中間環(huán)節(jié)被擠占、挪用的可能性，項目資金到位將大打折扣。這樣既不符合快速高效原則，又不利于資金的安全運行。

（四）地方農(nóng)業(yè)財政投資的規(guī)模不合理

第一，地方農(nóng)業(yè)財政投資的總量逐年增長，但其在財政支出中所占比例卻逐年降低。地方農(nóng)業(yè)財政投資是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要方面（財政對農(nóng)業(yè)投入的80%左右資金由地方支付），但由于地方政府缺乏自覺安排和增加農(nóng)業(yè)投入的積極性和內(nèi)在機制，致使地方財政對農(nóng)業(yè)的投入不斷惡化。農(nóng)業(yè)財政投資總量上高于財政經(jīng)常性收入增長幅度，但真正用于支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出增長緩慢。農(nóng)業(yè)財政投資的增長主要是因為農(nóng)業(yè)主管部門增人、調(diào)資，農(nóng)業(yè)事業(yè)費的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入增長幅度。在農(nóng)業(yè)事業(yè)費比重上升的情況下，農(nóng)業(yè)事業(yè)費內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)有失偏頗，即人員機構(gòu)經(jīng)費增長較快，業(yè)務(wù)經(jīng)費增長緩慢，形成一種“有錢養(yǎng)兵，無錢打仗”的局面。這說明，近年來農(nóng)業(yè)事業(yè)費比重的上升并不意味著農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展具有良好的資金保障條件，恰恰相反，農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展普遍面臨著資金矛盾的困擾。

第二，在資金分配上存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，資金使用難以形成規(guī)模效益。有的上級主管部門在資金分配上存在人情項目、關(guān)系項目，有的甚至以項目資金的名義補助基層單位經(jīng)費。

三、法律監(jiān)督滯后

我國目前已初步形成財政法律體制框架，但農(nóng)業(yè)財政投資的立法與公共財政體制框架的要求不相適應(yīng)，突出表現(xiàn)在現(xiàn)行有關(guān)對農(nóng)業(yè)財政投資監(jiān)督保障的法律規(guī)定大多散布在各相關(guān)的財政法律、法規(guī)或政策性文件規(guī)章之中，可操作性和權(quán)威性大打折扣，迄今尚無一部完整的，具有針對性的對有關(guān)農(nóng)業(yè)財政投資的監(jiān)督職能、內(nèi)容和手段等方面做出專門性規(guī)定的法律，這極不利于農(nóng)業(yè)財政投資監(jiān)督保障的組織和實施，嚴重影響了農(nóng)業(yè)財政投資監(jiān)督保障職能的發(fā)揮。

四、宏觀調(diào)控體系不健全

我國目前有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的國家。在多層次政府結(jié)構(gòu)的背景中，政府間的農(nóng)業(yè)財政投資關(guān)系由于過多的政府層次和過多的政府部門而表現(xiàn)出復(fù)雜性，財政特別是中央財政對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控很難到位，財政調(diào)控手段不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)財政投資資金運作中出現(xiàn)諸多問題。

參考文獻：

[1] 翟挨才.我國農(nóng)業(yè)資金審計工作的現(xiàn)狀、問題及思考[J].審計研究，2002，（5）.

[2] 王智玉.關(guān)于深化農(nóng)業(yè)審計的四個問題[J].審計研究，1997，（6）.

[3] 沈珊鴿，黃勁松.構(gòu)建農(nóng)業(yè)資金審計質(zhì)量保證體系[J].審計研究，1997，（6）.

[4] Allison， Dwight， L Jr. Internal Auditors and Audit Committees，Internal Auditor （IAU） ISSU：0020-5745，Vol：51， Iss： 1， Feb， 1994.

（責任編輯：陳麗敏）</