【摘　要】 文章通過(guò)對(duì)高等教育公共屬性的分析，指出政府為實(shí)現(xiàn)其公共責(zé)任，在高等教育資源配置中應(yīng)遵循公平與效率的原則，而績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)資源公平配置與有效使用的工具，同時(shí)也提出了政府在資源配置中實(shí)施績(jī)效管理的措施。
　　【關(guān)鍵詞】 公共屬性； 資源配置； 績(jī)效管理
　　高等教育對(duì)于社會(huì)的巨大作用是有目共睹的，不論其教學(xué)服務(wù)，還是科研及社會(huì)服務(wù)，都具有一定程度的公共物品的屬性。當(dāng)然，高等教育也是政府的社會(huì)責(zé)任，是政府公共服務(wù)內(nèi)容之一，它通過(guò)設(shè)立高等學(xué)校，向公民提供高等教育及發(fā)展學(xué)術(shù)研究來(lái)履行其“公共任務(wù)”。因此，在高等教育中，一方面政府要完善以法治為基礎(chǔ)的公共治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)教育立法，將高等教育權(quán)力下放到學(xué)校，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)教育由微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，真正使政府由過(guò)去對(duì)高?！皠潣鞭D(zhuǎn)向?yàn)楦咝！罢贫妗保涣硪环矫嬲仨毘袚?dān)起其公共責(zé)任，有義務(wù)、有責(zé)任利用教育資源這只看得見(jiàn)的手去介入、影響和校正高等教育改革的思路、路線和目標(biāo)，促使其積極參與到高等教育物品的供給活動(dòng)中來(lái)，以充實(shí)政府社會(huì)公共責(zé)任的履約能力。
　　一、政府在高等教育資源配置中的核心責(zé)任：公平與效率
　　發(fā)展高等教育，資源配置是一個(gè)不可回避的問(wèn)題，資源配置對(duì)高等教育發(fā)展的基礎(chǔ)作用決定著擁有核心決定權(quán)的政府在高校發(fā)展的責(zé)任。在“窮國(guó)辦大教育”的背景下，政府主導(dǎo)教育資源配置的模式是其必然選擇，正如楊明（2007）所說(shuō)“經(jīng)濟(jì)手段是政府向高等學(xué)校施加權(quán)力影響、滲透意志、獲取利益的最有效的手段，撥款權(quán)是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的一根靈活的指揮棒”。但這種選擇也要求政府秉著教育的公共屬性，在資源的配置中堅(jiān)持“公平”的原則。
　　同時(shí)，政府雖然通過(guò)主導(dǎo)資源分配，承擔(dān)了對(duì)高等教育的調(diào)控責(zé)任，可以保障政府在高等教育資源配置過(guò)程中維護(hù)教育公平的作用，但單靠政府權(quán)力配置所引致的資源管理過(guò)度集中、資源管理機(jī)構(gòu)低效和資源使用績(jī)效不彰等弊端也是顯而易見(jiàn)。從世界各國(guó)高等教育資源配置的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的相互博弈與制衡是高等教育資源配置的客觀要求；在我國(guó)，資源配置經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換，一元權(quán)力配置的格局被打破，多元權(quán)力格局正在形成，政府的職責(zé)不僅需擔(dān)負(fù)起自身應(yīng)有的資源配置公平的義務(wù)，同時(shí)還需引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在有限財(cái)力下通過(guò)強(qiáng)化資源配置績(jī)效，提高資源使用效率，實(shí)現(xiàn)教育數(shù)量與質(zhì)量的迅速增長(zhǎng)，不斷提高公共高等教育的供給。
　　二、績(jī)效管理是落實(shí)政府資源配置核心責(zé)任的工具
　　績(jī)效管理（Performance Management，PM），又稱(chēng)為“目標(biāo)—導(dǎo)向”管理。20世紀(jì)80年代，引入西方國(guó)家公共部門(mén)管理理論之中，開(kāi)啟了公共部門(mén)從過(guò)去單純追求行政效率和管理秩序，轉(zhuǎn)而側(cè)重服務(wù)質(zhì)量、成本效用、“顧客至上”的新公共管理運(yùn)動(dòng)（New Public Management，NPM）。特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，社會(huì)對(duì)政府公共服務(wù)有更進(jìn)一步的重新認(rèn)識(shí)，對(duì)公共資源的績(jī)效關(guān)注也從“經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性”的“3E度量”逐步過(guò)渡到“經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和公平性”的“4E標(biāo)準(zhǔn)”，用多元價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系來(lái)考核政府公共管理責(zé)任的履行。這種“四維度量”的考核模式，要求管理者通過(guò)調(diào)整資源配置，以公民為本，強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，引入“結(jié)果導(dǎo)向”，尋求資源為政府提高效率、效益和公平服務(wù)的新途徑。
　　目前，高等教育資源配置中，公平是一種教育權(quán)利的普遍化意義，是政府主導(dǎo)資源分配的結(jié)果，它使不同性別、社會(huì)階層、種族和地域差異的學(xué)生獲得了平等的教育機(jī)會(huì)、資源和產(chǎn)出。但政府在保證全體公民享有均等教育機(jī)會(huì)的前提下，也須通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，約束教育資源在政府控制下的縱向配置，促使其根據(jù)資源的內(nèi)在要求實(shí)現(xiàn)資源的橫向流動(dòng)，避免因政府過(guò)多干預(yù)而割斷橫向交易，導(dǎo)致政府資源配置因縱向操作而將資源配置的橫向流動(dòng)嚴(yán)重扭曲。同樣，由于市場(chǎng)在自發(fā)配置資源時(shí)存在諸如市場(chǎng)信息滯后和措施盲目等弊端，會(huì)造成教育資源一定的浪費(fèi)。因此，強(qiáng)化資源配置的“公平與效率”只是教育資源配置問(wèn)題的兩個(gè)維度，沒(méi)有主次和輕重之分；并且“公平與效率”也是相對(duì)的，沒(méi)有絕對(duì)的“公平”和“效率”。與此同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府在教育資源配置中的“公平與效率”實(shí)質(zhì)就是加強(qiáng)教育資源配置的績(jī)效管理，通過(guò)運(yùn)用精細(xì)管理手段和科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，對(duì)教育資源配置和使用的全過(guò)程進(jìn)行相關(guān)分析和控制，使教育資源從分配至使用均遵循提高管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平的原則，實(shí)現(xiàn)教育資源“公平與效率”的最優(yōu)組合。
　　三、實(shí)現(xiàn)政府在教育資源配置中績(jī)效管理的途徑
　　（一）法制化是推動(dòng)教育資源配置實(shí)施績(jī)效管理的前提
　　法制化是依法配置資源的根本，美國(guó)在1993年頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，澳大利亞、英國(guó)等也先后制定了政府在公共資源配置中實(shí)施績(jī)效管理的立法，并以此為基礎(chǔ)建立起了較為完善的政府公共服務(wù)的績(jī)效管理體系，確立了績(jī)效管理在公共領(lǐng)域資源配置的重要作用。近年來(lái)，雖然我國(guó)財(cái)政改革在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上有所突破，但《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)“遵從預(yù)算計(jì)劃”的核心與實(shí)施績(jī)效管理所需培育和完善的共建共享的預(yù)算決策制度、公共利益在資源配置中的核心價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)等不適應(yīng)，不能滿足財(cái)政體制改革和建立績(jī)效管理體系的客觀需要。因此，通過(guò)立法等手段，頒布如《政府公共資源配置規(guī)范》、《政府績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》、《評(píng)價(jià)工作規(guī)程》等法律制度和規(guī)范，確立績(jī)效管理在資源配置工作的地位，保證績(jī)效評(píng)價(jià)成為政府資源配置的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，從而推進(jìn)績(jī)效管理與資源配置的有機(jī)聯(lián)系。
　?。ǘ┩晟频钠跫s關(guān)系是實(shí)現(xiàn)教育資源配置績(jī)效管理的保障
　　雖然為公民提供高等教育是政府履行公共服務(wù)的責(zé)任，但政府在教育服務(wù)中的公共責(zé)任并不意味著政府在教育方面必須扮演直接生產(chǎn)者和提供者的角色。正如鄭秉文所指出“政府介入和干預(yù)公共物品的生產(chǎn)絕不等于政府生產(chǎn)公共物品，更不等于取代公共物品的‘市場(chǎng)’”。在現(xiàn)代大學(xué)制度下，雖然政府與高校都是作為獨(dú)立的法人，但從公立學(xué)校的發(fā)展歷史來(lái)看，由于受到原有計(jì)劃體制影響，政府與高校之間“委托代理”的契約關(guān)系還需進(jìn)一步完善，以處理好兩者之間的關(guān)系：一方面是完善尊重高校的獨(dú)立法人地位，與政府對(duì)高校以“命令與服從”為主要內(nèi)容的內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系，真正賦予高校自主辦學(xué)的法人地位，在公平的資源配置過(guò)程中，調(diào)動(dòng)高校的積極性，更好地完成政府賦予的服務(wù)社會(huì)任務(wù)；另一方面是重視市場(chǎng)對(duì)于優(yōu)化教育資源配置所起的作用，通過(guò)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)高校按市場(chǎng)規(guī)律參與競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取如項(xiàng)目撥款等更多的教育資源，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在配置資源方面的較高效率。因此，只有通過(guò)完善政府與高校之間的契約關(guān)系，才能正確處理好政府與高校在資源配置過(guò)程中的“公平與效率”，既實(shí)現(xiàn)政府對(duì)高等教育調(diào)控責(zé)任，維護(hù)高等教育資源配置過(guò)程中公平原則，又提高教育資源配置效率、使用效率和教育產(chǎn)品質(zhì)量。
　?。ㄈ┙⑴c教育活動(dòng)相適應(yīng)的評(píng)價(jià)體系是實(shí)現(xiàn)資源配置績(jī)效管理的關(guān)鍵
　　績(jī)效評(píng)價(jià)是其整個(gè)績(jī)效管理的核心，績(jī)效評(píng)估的結(jié)果影響著政府的資源配置。在我國(guó)，教育的公共屬性和教育活動(dòng)結(jié)果具有長(zhǎng)期性、滯后性和外部性的特點(diǎn)，決定著對(duì)教育資源配置的績(jī)效評(píng)價(jià)必須結(jié)合教育的公共屬性和教育活動(dòng)本身的特點(diǎn)，從過(guò)程和結(jié)果兩部分來(lái)綜合反映資源配置在公共教育活動(dòng)的目標(biāo)、過(guò)程和結(jié)果等方面績(jī)效?；诠仓С隹?jī)效“4E標(biāo)準(zhǔn)”度量的思路，對(duì)教育資源績(jī)效管理主要體現(xiàn)在對(duì)資源配置和對(duì)資源使用兩個(gè)方面。在資源配置階段的績(jī)效管理主要維護(hù)著配置的公平，但這種公平并不是“平均”，而是在承認(rèn)差別，正確界定標(biāo)準(zhǔn)與測(cè)度指標(biāo)前提下，所推進(jìn)資源的“均等”化；而資源使用的績(jī)效則是從教育活動(dòng)過(guò)程和結(jié)果來(lái)評(píng)價(jià)教育活動(dòng)的效率、效益和節(jié)約（即“3E”原則），即教育活動(dòng)為了實(shí)現(xiàn)結(jié)果績(jī)效而必須在教育活動(dòng)內(nèi)部強(qiáng)化教育資源的使用效率、配置效率和管理效率。因此，強(qiáng)化對(duì)教育資源的績(jī)效管理必須在公平配置的基礎(chǔ)上，以績(jī)效內(nèi)涵和教育支出過(guò)程特性為兩個(gè)構(gòu)建依據(jù)，著重關(guān)注內(nèi)部過(guò)程績(jī)效和外部結(jié)果績(jī)效的聯(lián)系，從投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果來(lái)架構(gòu)公共教育支出績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，真正發(fā)揮績(jī)效管理在資源配置中的作用。
　　（四）構(gòu)建基于績(jī)效導(dǎo)向的管理控制平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)資源配置績(jī)效管理的手段
　　近年來(lái)，雖然以部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、績(jī)效評(píng)價(jià)等為主要內(nèi)容的財(cái)政改革，在組織體系、工作流程和制度辦法上取得了一定的突破，但與以績(jī)效管理為目標(biāo)的 “精細(xì)管理、績(jī)效管理、透明管理、可持續(xù)化管理”還存在一定的差距，不足以成為財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效管理操作的載體和有力支撐。因此，將財(cái)務(wù)管理控制系統(tǒng)作為主導(dǎo)范式引入到教育資源配置的績(jī)效管理中，以日益成熟的財(cái)政管理改革為基礎(chǔ)，從部門(mén)預(yù)算編制入手，以關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)為依托，按照目標(biāo)（Objectives）—指標(biāo)（Measures）—指標(biāo)值（Targets）—措施（Initiatives）的鏈條依次細(xì)化和分解，建立基于資源投入、配置、使用、產(chǎn)出和結(jié)果的價(jià)值鏈；通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付體系，對(duì)管理控制對(duì)象、變量、主體、維度、流程等進(jìn)行系統(tǒng)性的整合再造，形成以價(jià)值活動(dòng)為控制對(duì)象，以投入、目標(biāo)、產(chǎn)出、成果、潛力為控制變量，以政府部門(mén)為控制主體，以戰(zhàn)略、流程、結(jié)果為控制維度，以計(jì)劃、評(píng)價(jià)和糾偏為控制流程，以標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)、報(bào)告為控制組件，以形成績(jī)效導(dǎo)向下的控制力為最終目標(biāo)的可供操控的新型財(cái)務(wù)管理控制體系，真正實(shí)現(xiàn)“以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)的預(yù)算編制體系、以國(guó)庫(kù)集中支出為核心的預(yù)算執(zhí)行體系、以績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的預(yù)算監(jiān)督體系”的三位一體的績(jī)效導(dǎo)向下的財(cái)務(wù)（政）管理控制系統(tǒng)。當(dāng)然，此財(cái)務(wù)控制系統(tǒng)由兩條主線貫穿：一條是業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)，即對(duì)與工作職責(zé)、使命或計(jì)劃、事項(xiàng)活動(dòng)完成程度的評(píng)價(jià)，主要包括：目標(biāo)完成情況、目標(biāo)的合理性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)影響等；另一條是財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，即對(duì)資金使用、財(cái)務(wù)規(guī)范的評(píng)價(jià)，主要包括：資源投入、成本耗費(fèi)、資產(chǎn)消耗等。而評(píng)價(jià)的具體內(nèi)容就是目標(biāo)、投入與支出、產(chǎn)出與影響、效率、實(shí)施與管理指標(biāo)五個(gè)方面。
　　此外，在整合部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、績(jī)效管理、會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)管理等應(yīng)用程序的同時(shí)，借助信息技術(shù)特別是軟件和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化、集成化為目標(biāo)，以各項(xiàng)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立集綜合決策、多維分析、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、信息披露等為一體的多功能綜合應(yīng)用平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)多種方案決策、多組業(yè)務(wù)流程、多次控制評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)共享與集成。
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