文 川 莫振豪

(肇慶工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 肇慶 526020)

民辦高校教師作為一個(gè)知識(shí)群體，會(huì)因職業(yè)選擇迷茫、職業(yè)夢(mèng)想難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生工作焦慮;作為一個(gè)邊緣性群體，會(huì)因社會(huì)保障缺失、訴求難以表達(dá)等產(chǎn)生安全焦慮;作為一個(gè)追夢(mèng)群體，會(huì)因精神需求難以滿足、前途方向不明產(chǎn)生發(fā)展焦慮。民辦高校教師身兼流動(dòng)性和弱勢(shì)性兩大風(fēng)險(xiǎn)因素，這些風(fēng)險(xiǎn)背后的根本性原因在于其權(quán)利貧困。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)界較為關(guān)注民辦高校教師權(quán)利貧困問(wèn)題，但大部分的研究尚局限于民辦高校教師權(quán)利貧困問(wèn)題的一般性原因及對(duì)策探討，較少?gòu)恼畽?quán)力保障的角度來(lái)進(jìn)行思考。事實(shí)上，以政府為主的外部力量對(duì)民辦教育的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。民辦高校教師權(quán)利貧困難題的根本性破解在于從外部行政權(quán)力入手，反思其中的政府責(zé)任。

一、我國(guó)民辦高校教師權(quán)利貧困的現(xiàn)實(shí)表征

迪帕·納拉揚(yáng)等人認(rèn)為，貧困不僅是物質(zhì)的缺乏，權(quán)力和發(fā)言權(quán)的缺乏更是定義貧困的核心要素。①迪帕·納拉揚(yáng)等:《誰(shuí)傾聽(tīng)我們的聲音》，付巖梅等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第69－70 頁(yè)。雖然擁有物質(zhì)財(cái)富的多少在某種情況下也可能影響和支配人們對(duì)權(quán)利享有的多少，但人們也認(rèn)同在絕大多數(shù)情況下，在物質(zhì)和權(quán)利之間，權(quán)利是最根本的和最終的決定性因素。盡管法律對(duì)教師確立了諸多權(quán)利，如作為一名社會(huì)公民享有法律規(guī)定的政治、經(jīng)濟(jì)與文化等方面的基本權(quán)利，抑或作為特定的社會(huì)角色所享有的教育教學(xué)自主權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)以及指導(dǎo)評(píng)價(jià)權(quán)等專業(yè)權(quán)利。然而反觀我國(guó)民辦高校教師權(quán)利現(xiàn)狀，卻處于權(quán)利貧困狀態(tài)。大致而言，主要呈現(xiàn)以下表征。

(一)權(quán)利上的不平等

首先，公辦高校教師與民辦高校教師間，在法定權(quán)利上平等，但在實(shí)然權(quán)利上不平等。盡管《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《民促法》)規(guī)定了民辦高校教師與公辦高校教師具有同等的法律地位，但在該法具體實(shí)施中實(shí)行不同的社會(huì)保障機(jī)制，至少在一些地方民辦高校教師還難以充分享有“五險(xiǎn)一金”的社會(huì)保障。即使有些民辦高校為教師繳納了“五險(xiǎn)一金”，相較公辦教師繳納的數(shù)額而言也較低。譬如，在昆明，即使買(mǎi)足所有的社會(huì)保險(xiǎn)，民辦高校教師的退休金只有公辦高校教師的一半。這種現(xiàn)實(shí)暗示了民辦高校教師的現(xiàn)實(shí)社會(huì)地位不如公辦高校教師。其次，一些民辦高校與教師間，在勞動(dòng)法律關(guān)系上理論平等，在實(shí)際操作上不平等。民辦高校與教師間的關(guān)系是建立在聘用關(guān)系基礎(chǔ)上的，是一種平等的民事法律關(guān)系。然而，民辦高校在辦學(xué)過(guò)程中擁有相當(dāng)大的自主權(quán)，在民辦高校教師的聘任、考核、津貼分配、評(píng)價(jià)等方面以及是否支付和怎樣支付教師工資等方面，均由校方自主決定，部分民辦高校在實(shí)際操作中隨意性很大，往往違背了民辦高校與教師間平等法律關(guān)系的事實(shí)。①宋宏福:《民辦高校教師權(quán)益保障問(wèn)題探析》，《當(dāng)代教育論壇》2010年第12 期，第65－67 頁(yè)。

(二)權(quán)利常受到權(quán)力的侵害、剝奪和壓制

從應(yīng)然角度，權(quán)力讓位于權(quán)利，權(quán)力應(yīng)當(dāng)保障權(quán)利。不過(guò)受傳統(tǒng)法律思想和文化的影響，權(quán)力的觀念在人們的頭腦中堅(jiān)如磐石，對(duì)權(quán)力的崇拜尤為嚴(yán)重。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，權(quán)力經(jīng)常侵犯權(quán)利，尤其是權(quán)力中的行政公權(quán)力對(duì)私權(quán)利侵犯和踐踏較為明顯。民辦高校教師權(quán)利受侵害范圍較廣，其中所涉及的法律關(guān)系也錯(cuò)綜復(fù)雜。一般來(lái)說(shuō)，民辦高校教師權(quán)利主要受到四種權(quán)力的侵害、忽權(quán)和剝奪:一是學(xué)校行政權(quán)力。如有的學(xué)校在制定相關(guān)制度時(shí)侵害教師的參與權(quán)和知情權(quán)，在政策法律執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差，違法剝奪教師權(quán)利等。二是教育行政部門(mén)的忽權(quán)。如政策上對(duì)民辦高校教師的人為歧視，對(duì)學(xué)校侵權(quán)行為的袒護(hù)等。三是學(xué)生權(quán)力。由于部分學(xué)校過(guò)分強(qiáng)調(diào)學(xué)生權(quán)利，教師的相關(guān)權(quán)利日益被擠壓和邊緣化。如有教師為討好學(xué)生，放棄教學(xué)自主權(quán)、人格權(quán)等，一味迎合學(xué)生，以獲得好的教學(xué)評(píng)價(jià)。四是社會(huì)權(quán)力。如社會(huì)觀念認(rèn)為民辦高校教師是打工者，與公辦教師相比低人一等;教師素質(zhì)普遍低，學(xué)生家長(zhǎng)及社會(huì)普遍不認(rèn)同。這些導(dǎo)致民辦高校教師在一定程度上遭到社會(huì)排斥，進(jìn)而被剝奪相關(guān)權(quán)利?？傊?，權(quán)力因素是民辦高校教師權(quán)利貧困的重要因素。

(三)權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等

從法理上講，權(quán)利與義務(wù)是對(duì)等統(tǒng)一的，在享有權(quán)利的同時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)。然而現(xiàn)實(shí)是，民辦高校教師權(quán)利與義務(wù)存在不對(duì)等狀態(tài)。一是在道德光輝環(huán)繞下的教師一直生存于“義務(wù)本位”的重壓下，社會(huì)對(duì)教師道德性義務(wù)的要求多于對(duì)教師專業(yè)性權(quán)利的提倡，并擠占了教師作為個(gè)體權(quán)利存在的空間。②薛明:《試論高校法治管理中權(quán)利義務(wù)不對(duì)等問(wèn)題》，《行政與法》2007年第10 期，第29－31 頁(yè)。二是有些行政機(jī)關(guān)與民辦高校不依法行政或不按法定程序辦事而造成的教師權(quán)利受到侵犯，表現(xiàn)為作為強(qiáng)勢(shì)方的部分民辦高校在設(shè)置相關(guān)權(quán)利義務(wù)時(shí)所體現(xiàn)的權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等。如大多數(shù)民辦高校與教師間簽訂的勞動(dòng)合同為格式條款，規(guī)定教師的義務(wù)多、責(zé)任多;合同簽訂程序不合法，違背教師意思的真實(shí)性，事先沒(méi)有征求教師的意見(jiàn)，教師沒(méi)有就合同條款與校方進(jìn)行充分協(xié)商的余地;合同解除事由和違約金支付隨意性很大，教師權(quán)益難以得到保障等。③薛明:《試論高校法治管理中權(quán)利義務(wù)不對(duì)等問(wèn)題》，《行政與法》2007年第10 期，第29－31 頁(yè)。三是相關(guān)的學(xué)校制度一般為強(qiáng)制性、義務(wù)性規(guī)范，缺乏服務(wù)性、保障性規(guī)范，在程序上較少尊重教師的參與權(quán)、知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，經(jīng)常造成教師違反學(xué)校規(guī)章制度而被處罰等現(xiàn)象的發(fā)生。

(四)權(quán)利難以得到救濟(jì)

法諺曰:有權(quán)利必有救濟(jì)。救濟(jì)是權(quán)利的重要保障渠道。民辦高校教師權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)是權(quán)益受損、申訴無(wú)門(mén)，法律救濟(jì)渠道不暢。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，民辦高校的法人性質(zhì)屬于“民辦非企業(yè)單位”，即既不是企業(yè)法人性質(zhì)也不屬于事業(yè)法人性質(zhì)，這種法人性質(zhì)定位使民辦高校教師不管是按企業(yè)單位進(jìn)行勞動(dòng)仲裁抑或是按事業(yè)單位進(jìn)行人事仲裁，均難找到明確的法律依據(jù)。因此民辦高校教師在維權(quán)時(shí)，既不能申請(qǐng)人事仲裁，又不能申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，維權(quán)之路困難重重。

二、民辦高校教師權(quán)利貧困的主導(dǎo)因素

造成民辦高校教師權(quán)利貧困的因素有很多，但主要有兩個(gè)基本因素:一是權(quán)力因素，指權(quán)力的侵害、忽權(quán)和壓制;二是權(quán)利因素，指民辦高校教師的權(quán)利意識(shí)、權(quán)利能力等。從當(dāng)前看，現(xiàn)實(shí)中政策供給及其運(yùn)作機(jī)制欠缺是導(dǎo)致民辦高校教師權(quán)利貧困的主導(dǎo)因素。

(一)政策供給機(jī)制不足

政策供給機(jī)制不足可從政策歧視和立法缺位兩方面進(jìn)行分析。

1.政策性歧視。對(duì)于民辦教育與公辦教育，我國(guó)基本上實(shí)行“二元”制度，一定程度上通過(guò)人為制定的“合理規(guī)定”制造出由民辦高校教師身份歧視而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)剝奪與前途剝奪。

一是從管理體制看，政府基本上實(shí)行的是“二元”管理體制。在政府出臺(tái)的相關(guān)高等教育法律政策中，主要針對(duì)的是公辦高校，有關(guān)民辦高校的法律政策往往要加上“民辦”二字。在一定程度上講，民辦高等教育是作為公辦高等教育的補(bǔ)充或特例來(lái)辦理的，并未納入常規(guī)的高校教育行政管理體系。

二是政府對(duì)公辦高校和民辦高校采取的是“雙軌”制的財(cái)政政策，大部分民辦高校難以從政府獲得經(jīng)費(fèi)支持。如公辦高校可以獲得銀行貸款政府貼息的優(yōu)惠，公辦高校師生可以申請(qǐng)政府研究資助，但除部分省份外，大多數(shù)省份的民辦高校很難享受到上述優(yōu)惠。政府財(cái)政政策的雙軌制限制了民辦高校的發(fā)展，事實(shí)上也決定了其比公辦高校低一等的社會(huì)地位。

三是民辦高校與公辦高校的招生也實(shí)行“二元”制度。在絕大多數(shù)省份，政府將民辦高校招生納入同類院校的最后批次，屬于“撿漏”層次。這種招生上的不平等，使民辦高校處于更為不利的地位。

上述種種對(duì)民辦高校的歧視性政策，在一定程度上造就了民辦高校教師的身份歧視，進(jìn)而造成對(duì)民辦高校教師權(quán)利的歧視和剝奪。

2.立法政策上的缺位。有關(guān)民辦高校教師權(quán)利保障的法律依據(jù)主要為《民促法》及其《實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)，但這些規(guī)定較為抽象、原則，加上具體的實(shí)施細(xì)則與配套的規(guī)章文件跟不上，致使民辦高校教師的權(quán)利保障在實(shí)踐中缺乏可操作性。主要表現(xiàn)為:(1)未明確規(guī)定民辦高校的法人性質(zhì)，“民辦非企業(yè)”這一模糊不清的法人定位使民辦高校教師的合法權(quán)利因身份不明而難以落實(shí)。①黃新茂:《推進(jìn)民辦教育法制建設(shè)的若干思考》，《教育發(fā)展研究》2007 第6 期，第1－6 頁(yè)。(2)《民促法》規(guī)定:民辦高校出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。這里的“合理回報(bào)”規(guī)定較為模糊，陷入既不合理又不合法的尷尬場(chǎng)景，在實(shí)際操作中不具有可操作性。②稅兵:《民辦學(xué)?！昂侠砘貓?bào)”之爭(zhēng)的私法破解》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2008年第5 期，第152－159 頁(yè)。這種模糊性規(guī)定在一定程度上抑制了投資者的投資熱情，學(xué)校在自身發(fā)展難以為繼的情況下，也就更加無(wú)力顧及教師權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。(3)《民促法》等相關(guān)法律對(duì)民辦高校教師的待遇由舉辦者自行確定的規(guī)定自由裁量權(quán)過(guò)大，未指出社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)類別，也未建立起比較完善的教師申訴制度等。(4)《教師法》在“法律責(zé)任”方面的規(guī)定也缺乏打擊力度。如對(duì)于侵犯教師合法權(quán)益的行為，《教師法》的處罰措施側(cè)重于上級(jí)行政機(jī)關(guān)的“責(zé)令改正”，“情節(jié)嚴(yán)重的”給予行政處分、行政處罰等，這種規(guī)定難以震懾侵害民辦高校教師權(quán)利的行為。正是由于法律條文含糊不清和相關(guān)責(zé)任規(guī)定的偏頗，一方面相關(guān)教育行政主管部門(mén)等相關(guān)部門(mén)因無(wú)明確法律政策依據(jù)難以確保民辦高校教師相關(guān)權(quán)利的實(shí)現(xiàn);另一方面民辦高校在“自身難?！钡那闆r下，也很難保障教師的權(quán)利，即使有這個(gè)能力為教師提供權(quán)利保障，但如果沒(méi)有相關(guān)配套的監(jiān)督機(jī)制來(lái)督促民辦高校履行相關(guān)職責(zé)，也很難確保民辦高校教師的權(quán)利得到有效保障。③劉鴻昌:《民辦高校教師流失的政策分析》，《三江論壇》2009年第10 期，第36－38 頁(yè)。

(二)政策性服務(wù)支持機(jī)制難以有效

從國(guó)際民辦教育實(shí)踐看，民辦教育應(yīng)當(dāng)是政府的事情，然而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是一些政府將其交給投資者，應(yīng)有的服務(wù)支持上存在“空位”。首先，我國(guó)一些地方政府對(duì)民辦高等教育還缺乏服務(wù)意識(shí)，而在服務(wù)中能起到橋梁作用的中介組織發(fā)展也相對(duì)緩慢。目前，盡管我國(guó)各地先后都成立了“民辦教育協(xié)會(huì)”等民間中介組織，且已成為政府與民辦高校溝通的橋梁，行業(yè)監(jiān)督自律的平臺(tái)，維護(hù)舉辦者、管理者、教師和學(xué)生利益的紐帶，在提供服務(wù)、反映訴求和行業(yè)自律等方面發(fā)揮了積極作用，但由于缺乏權(quán)威性和凝聚力，這些組織應(yīng)有的協(xié)調(diào)、考核、評(píng)估以及監(jiān)督等服務(wù)功能作用未能充分發(fā)揮出來(lái)。其根本原因在于一些地方政府對(duì)民辦中介組織管理的漠視，始終有意無(wú)意地忽視民辦教育中介組織的存在。④李釗:《論民辦高等教育公益性的實(shí)現(xiàn)》，《高等教育研究》2009年第9 期，第49－54 頁(yè)。另外，“資金”一直是困擾民辦高校發(fā)展的大問(wèn)題。在國(guó)外，政府對(duì)私立高等教育提供資助是各國(guó)的普遍做法。我國(guó)《民促法》及其《實(shí)施條例》也明確規(guī)定政府對(duì)民辦高校財(cái)政資助的義務(wù)。不過(guò)在實(shí)踐中，除部分省市注重對(duì)個(gè)別民辦高校的大力資金支持外，大多數(shù)民辦高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要來(lái)自于學(xué)生學(xué)費(fèi)，政府補(bǔ)貼和社會(huì)捐助幾乎為零。

(三)政府觀念與監(jiān)管的錯(cuò)位、越位和缺位

政府觀念和監(jiān)管上存有如下問(wèn)題。

1.觀念上存在“錯(cuò)位”。我國(guó)一些地方政府及其職能部門(mén)對(duì)發(fā)展民辦高等教育的認(rèn)識(shí)不甚清晰。他們?cè)谟^念上偏重于扶植公辦教育，認(rèn)為民辦高校具有營(yíng)利性，與教育的公益性相悖，甚至認(rèn)為我國(guó)公辦教育已經(jīng)很發(fā)達(dá)，基本上能夠滿足人民的教育需求，沒(méi)有必要再舉辦民辦教育。正是受這種“官尊民卑”“重公辦，輕民辦”的傳統(tǒng)管理心態(tài)的影響，部分地方政府不把民辦教育真正納入當(dāng)?shù)亟逃c社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃中，特別是在公辦高校布局調(diào)整和“擴(kuò)招”過(guò)程中，未兼顧民辦高校的發(fā)展，導(dǎo)致民辦高校的生存空間被擠占和壓縮。一些民辦高校迫于生存，無(wú)奈以侵害教師權(quán)利換取利益。

2.監(jiān)督管理上存在“越位”“缺位”。目前，一些地方政府對(duì)民辦高校管理的隨意性及短期行為較為嚴(yán)重，管理上的“缺位”與“越位”現(xiàn)象較為突出。如，針對(duì)民辦高校與公辦高校不平等發(fā)展、公辦與民辦高校教師同等法律地位確認(rèn)問(wèn)題以及有關(guān)民辦高校教師權(quán)利保障的法律執(zhí)行問(wèn)題等采取責(zé)任回避、簡(jiǎn)單處理或者久拖不決的方法等。正是政府監(jiān)督管理上的“越位”與“缺位”，助長(zhǎng)了部分民辦高校對(duì)教師權(quán)利的侵害和剝奪。

三、民辦高校教師權(quán)利貧困消解的政府責(zé)任

政府應(yīng)在民辦高等教育發(fā)展中承擔(dān)責(zé)任，主要基于以下理由:一是由于民辦高校生產(chǎn)的是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，具有巨大的正外部效應(yīng);二是與公辦高校相比，民辦高校是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，具有一定的市場(chǎng)屬性，會(huì)有市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，需要政府管理的介入;三是我國(guó)《民促法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)促進(jìn)民辦教育發(fā)展的權(quán)力與責(zé)任予以了明確規(guī)定。民辦高校教師是民辦高校的重要主體和貢獻(xiàn)者，政府對(duì)其權(quán)利貧困問(wèn)題的解決應(yīng)當(dāng)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

(一)樹(shù)立均衡發(fā)展觀念

政府應(yīng)樹(shù)立民辦和公辦教育均衡發(fā)展的觀念，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)觀念的更新，發(fā)揮其引導(dǎo)作用。盡管民辦教育已有30 多年的歷史，但社會(huì)接受度不高，主要源于人們“公立最優(yōu)”的傳統(tǒng)觀念。在許多人的觀念中民辦高校只是為了賺錢(qián)，學(xué)生及家長(zhǎng)對(duì)其持不信任態(tài)度;在就業(yè)方面，許多招聘單位對(duì)民辦高校學(xué)生表現(xiàn)出明顯的就業(yè)歧視;政府也存在“重公辦，輕民辦”的觀念。這些觀念的轉(zhuǎn)變從根本上講需要政府有所作為。政府要正視民辦高校在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和高等教育大眾化進(jìn)程中所發(fā)揮的巨大作用，真正確立“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展重要增長(zhǎng)點(diǎn)”的理念，摒棄對(duì)民辦教育的體制性歧視;政府要本著公共服務(wù)政府的理念，對(duì)公辦高校和民辦高校持同等管理責(zé)任，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為民辦教育搞不好是它自己的事，公辦教育搞不好才是政府的事;政府應(yīng)特別重視增強(qiáng)對(duì)民辦教育發(fā)展的服務(wù)意識(shí)，要正確對(duì)待民辦高校辦學(xué)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題與不足，積極引導(dǎo)社會(huì)輿論，對(duì)民辦教育多做正面的宣傳報(bào)道，改變歧視現(xiàn)象，形成理解和包容民辦教育的教育環(huán)境。①朱林:《民辦高等教育發(fā)展中的政府角色》，《大學(xué)教育科學(xué)》2011年第4 期，第52－55 頁(yè)。

(二)創(chuàng)新教師權(quán)利保障制度

政府應(yīng)不斷創(chuàng)新民辦高校教師權(quán)利保障的政策法律，增強(qiáng)制度供給的有效性和權(quán)威性，發(fā)揮其創(chuàng)設(shè)作用。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，制度建設(shè)不完善是導(dǎo)致民辦高校教師權(quán)利貧困的一個(gè)核心因素。而解決民辦高校教師權(quán)利貧困問(wèn)題，關(guān)鍵在于出臺(tái)或完善相關(guān)的教育政策法規(guī)。這涉及制度內(nèi)容和程序參與兩個(gè)方面。內(nèi)容設(shè)計(jì)方面，相關(guān)政府部門(mén)在《教師法》《民促法》及其《實(shí)施條例》的法律框架內(nèi)，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，對(duì)原則性、模糊性法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，制定保障民辦高校教師合法權(quán)利的具體細(xì)則與配套的規(guī)章文件;同時(shí)對(duì)以往涉及民辦高校教師權(quán)利保護(hù)的政策法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真研究和梳理，對(duì)不適當(dāng)?shù)恼叻ㄒ?guī)條文及時(shí)修改，通過(guò)構(gòu)建完善的法律政策保障機(jī)制維護(hù)民辦高校教師的合法權(quán)利。

一是明確民辦高校教師的身份和法律地位。如明確營(yíng)利性與非營(yíng)利性法人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成要件，對(duì)營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)施分類登記管理制度等，以明確民辦高校教師的身份和法律地位。

二是細(xì)化并落實(shí)權(quán)利保障的內(nèi)容。針對(duì)相關(guān)制度對(duì)相關(guān)權(quán)利規(guī)定不足、規(guī)定模糊的現(xiàn)狀，今后的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)對(duì)民辦高校教師社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)類別和教師申訴制度等予以明確規(guī)定，以建立一套彼此協(xié)調(diào)、保障有力的有關(guān)民辦高校教師權(quán)利保障的完整政策法律制度體系。

三是建立有效的監(jiān)督制度。監(jiān)督制度的缺失可能會(huì)導(dǎo)致部分教育部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者和學(xué)校管理者追逐個(gè)人利益，從而侵吞和危害教師的利益。因此，問(wèn)題的解決關(guān)鍵在于建立行之有效的監(jiān)督制度。監(jiān)督主要是對(duì)權(quán)力的有效制約，一定的權(quán)力總是與一定的責(zé)任相聯(lián)系的。在制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府管理人員和學(xué)校管理者設(shè)定相關(guān)責(zé)任制度，從而制約其權(quán)力對(duì)民辦高校教師的忽權(quán)和侵權(quán)。在程序參與方面，擴(kuò)大民辦高校教師參與法律政策制定與審議的力度，使之真正反映民辦高校教師真實(shí)的權(quán)利需求。如積極征詢民辦高校教師的意見(jiàn)與要求，并以此為制定相關(guān)法律政策的基礎(chǔ)與導(dǎo)向，以改變法律政策的制定由行政權(quán)力完全主導(dǎo)的現(xiàn)狀等。

(三)轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府協(xié)調(diào)監(jiān)管作用。徒善不足以為政，徒法不足以自行。踐行保障民辦高校教師權(quán)利的相關(guān)法律政策，政府要轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管職能，完善民辦高校教師權(quán)利保障的機(jī)制體制，發(fā)揮政府協(xié)調(diào)監(jiān)管職能作用，以保障民辦高校教師權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

一是進(jìn)行高等教育管理體制改革。由“雙軌”教育體制向“單軌”教育體制轉(zhuǎn)變，積極推動(dòng)公辦和民辦教師身份認(rèn)同的一體化建設(shè)。如在教師資格、教師聘任與教師社會(huì)保障等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化和規(guī)范化，①黃新茂:《推進(jìn)民辦教育法制建設(shè)的若干思考》，《教育發(fā)展研究》2007 第6 期，第1－6 頁(yè)。確保民辦高校教師在繼續(xù)教育的權(quán)利、受表彰獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利、職稱評(píng)聘方面的權(quán)利、參加各種社會(huì)活動(dòng)、行使民主管理的權(quán)利和某些生活方面照顧的權(quán)利等享有與公辦高校教師同等的權(quán)利。②吳恕成:《如何確保民辦高校教師的同等法律地位和權(quán)利》，《人民教育》2003年第17 期，第25－26 頁(yè)。另外，促進(jìn)教師在公辦高校和民辦高校之間的合理流動(dòng)，并在人事勞動(dòng)關(guān)系銜接、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、檔案轉(zhuǎn)接等方面予以制度保障。

二是加強(qiáng)監(jiān)督工作。針對(duì)民辦高校督導(dǎo)工作較為薄弱的現(xiàn)實(shí)，教育行政部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大教育督導(dǎo)的范圍，將民辦教育納入教育督導(dǎo)的視野。要改變教育督導(dǎo)的常規(guī)思路，結(jié)合民辦教育的特點(diǎn)，除了發(fā)揮監(jiān)督、檢查和評(píng)估的職能外，還要強(qiáng)化對(duì)民辦高校的指導(dǎo)、咨詢和服務(wù)職能，并在這個(gè)過(guò)程中檢查和督促落實(shí)保護(hù)民辦高校教師權(quán)利的各項(xiàng)規(guī)定。③周昆:《民辦高校教師的權(quán)益如何保障》，《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2006年第8 期，第59－61 頁(yè)。針對(duì)民辦高校工會(huì)組織及教師專業(yè)組織不完善等狀況，支持民辦高校工會(huì)組織、教師專業(yè)組織及民辦教育協(xié)會(huì)工作的開(kāi)展。并把以上工作作為對(duì)民辦高校監(jiān)督管理的重要內(nèi)容。

三是建立多元化權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。權(quán)利救濟(jì)是指在權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利遭受侵害時(shí)，由有關(guān)機(jī)關(guān)或個(gè)人在法律所允許的范圍內(nèi)采取一定的補(bǔ)救措施消除侵害，使權(quán)利人獲得一定的補(bǔ)償或賠償，以保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。當(dāng)前民辦高校教師權(quán)利貧困一個(gè)重要的因素在于救濟(jì)機(jī)制的不完善。從某種意義上講，教師權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度，主要取決于相應(yīng)的救濟(jì)途徑是否明確、暢通，能否盡快排除權(quán)利實(shí)現(xiàn)的障礙。因此，有必要構(gòu)建一個(gè)高校內(nèi)部申訴、教育主管部門(mén)行政復(fù)議、人民法院行政訴訟等相互銜接、保障有力的多元高校教師權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

(四)制定財(cái)政資助政策

制定積極的外部資金引入政策和建立健全財(cái)政資助政策，解決民辦高校資金短缺問(wèn)題，發(fā)揮政府資助作用。政府對(duì)民辦高校的資助分為直接資助和間接資助。政府財(cái)政的直接資助和外部引資的間接資助是民辦高校教師權(quán)利保障不可或缺的重要方面。這是因?yàn)?，在高等教育市?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的當(dāng)前，沒(méi)有政府財(cái)政支持和外部資金的注入，民辦高校辦學(xué)短期化、侵害教師權(quán)利的現(xiàn)象就難以避免。民辦高校要在保證教育公益性的前提下拓展籌資渠道;同時(shí)，政府應(yīng)給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼和政策傾斜，依靠稅收以及優(yōu)先發(fā)展等措施，提高民辦高校辦學(xué)主體的辦學(xué)積極性。當(dāng)前，政府可以借鑒美、日等國(guó)的做法，抓緊制訂相關(guān)民辦高校援助制度，使政府對(duì)民辦高校的財(cái)政資助措施在法律上得以規(guī)范和具體化，真正履行財(cái)政資助者的責(zé)任，為民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)條件。①劉珊:《中國(guó)民辦高校補(bǔ)助問(wèn)題分析》，《浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4 期，第26－30 頁(yè)。與此同時(shí)，我國(guó)政府要從制定和完善相關(guān)法律政策(如完善遺產(chǎn)稅)等入手，積極引導(dǎo)社會(huì)各界人士關(guān)心支持民辦高等教育的發(fā)展，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域，切實(shí)解決民辦高校與公辦高校發(fā)展不平衡以及民辦高校教師與公辦高校教師地位不平等問(wèn)題，從而大力改變民辦高校教師遭受歧視和權(quán)利保障不足等權(quán)利貧困問(wèn)題。