馮俊條

（安徽財經(jīng)大學 中國合作社研究院，安徽 蚌埠 233000）

農(nóng)民是以土地為生產(chǎn)資料的社會群體。新中國成立以后，建立了土地公有制，形成了城市土地歸國家所有、農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地歸農(nóng)民集體所有的土地制度。近年來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對土地的需求不斷增加。國有土地是有限的，很難滿足社會發(fā)展的需要，于是征用集體土地就成為滿足社會對建設用地需求的主要來源。集體土地被征用之后，農(nóng)民失去了土地，進而失去了生存資料和就業(yè)保障基礎。解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，確保失地農(nóng)民權(quán)益，已成為征地過程中的一項重要任務。

關于農(nóng)村集體所有的土地收益分配問題的研究，王德起［1］認為要建立土地收益分配制度就要明晰國家與集體(企業(yè))、農(nóng)村集體與農(nóng)戶以及中央政府與地方政府之間的關系;姜開琴［2］提出應根據(jù)增值收益產(chǎn)生的不同情況在國家、集體、農(nóng)民之間進行合理分配;黃俊陽［3］、李萌等［4］認為，應通過明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范征用程序以及完善土地補償制度等措施來維護集體土地農(nóng)民權(quán)益。上述研究指出了我國目前土地制度存在一定的缺陷，并提出一些完善的建議，但對于如何保障農(nóng)民集體的土地權(quán)益及具體保障措施，并未提出系統(tǒng)的制度方面的意見。

本文主要從土地收益分配的本質(zhì)出發(fā)，分析土地制度中各項權(quán)益之間的關系及現(xiàn)有土地收益分配的格局，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有土地征用制度存在的問題，提出應創(chuàng)新我國土地權(quán)益分配制度，改變土地收益分配不合理的現(xiàn)狀，以維護農(nóng)民的權(quán)益。

一、農(nóng)村土地制度及其權(quán)益關系

土地制度是反映人與人、人與土地之間關系的重要制度，它既是一種經(jīng)濟制度又是一種法律制度，是土地關系在法律上的體現(xiàn)，是構(gòu)成上層建筑的有機組成部分。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村土地資源合理配置與有效利用的基礎載體，它是農(nóng)村生產(chǎn)力進步的主要中介，是農(nóng)村經(jīng)濟社會關系的重要組成部分。我國農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，實行家庭經(jīng)營的方式，農(nóng)村土地制度的實質(zhì)是農(nóng)民與集體、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的關系問題。

農(nóng)民的土地權(quán)益是指農(nóng)民圍繞土地經(jīng)營所應該享有的民主權(quán)利與物質(zhì)利益的總稱。民主權(quán)利賦予農(nóng)民享有、占有與農(nóng)村土地相關的一切政治、經(jīng)濟權(quán)利;物質(zhì)利益是指農(nóng)民擁有土地權(quán)利帶來的各種經(jīng)濟利益收入。農(nóng)民集體土地權(quán)利是由各種權(quán)利組成的土地權(quán)利束，它包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、規(guī)劃權(quán)、發(fā)展權(quán)等。集體土地所有權(quán)是所有權(quán)利的基礎，指勞動群眾集體組織在法律規(guī)定范圍內(nèi)占有、使用、處分自己所有土地的權(quán)利。農(nóng)民及其集體享有的土地所有權(quán)益主要有兩個方面，一是國家征用集體土地的所有權(quán)變更收益，一是集體出讓使用權(quán)的所有權(quán)讓渡權(quán)能收益。在土地使用權(quán)上，我國實行兩權(quán)分離的政策，即使用權(quán)與所有權(quán)的分離，農(nóng)民享有使用權(quán)，集體擁有所有權(quán)。土地使用權(quán)隸屬所有權(quán)，使用權(quán)是所有權(quán)在現(xiàn)實中的展現(xiàn)和延伸。

土地收益權(quán)是使用權(quán)的目的，只有有效享有土地收益權(quán)，使用權(quán)才有意義。收益權(quán)指土地使用者依據(jù)自己在一定時期內(nèi)對土地的占有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)能而獲得收益的權(quán)利，以及土地產(chǎn)權(quán)主體依法轉(zhuǎn)讓自己的土地權(quán)能而獲得相應收益的權(quán)利。由于土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，土地收益有不同的享有主體，我國目前主要有三大收益主體:國家、集體和農(nóng)戶。處分權(quán)是指對土地的使用、流轉(zhuǎn)等的權(quán)利，隨著土地的所有權(quán)和使用權(quán)而產(chǎn)生。收益權(quán)和處分權(quán)是這兩種權(quán)利的派生權(quán)利，按照法律的規(guī)定，這些派生權(quán)利既可以與所有權(quán)合為一體，也可以獨立存在。我國土地權(quán)能的分離性使得其各項權(quán)利在轉(zhuǎn)移和使用過程中帶來不同的收益，不同的權(quán)能主體參與土地收益分配就產(chǎn)生了土地收益的分配問題。

二、土地征用中我國農(nóng)村集體土地收益的現(xiàn)實格局

土地征用實際上是國家向土地權(quán)益人購買集體土地所有權(quán)、使用權(quán)等諸項權(quán)利所構(gòu)成的權(quán)利束變動的過程。農(nóng)村土地征用實質(zhì)是把農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，并依法給予被征地的集體和個人一定補償?shù)男袨?。農(nóng)村土地作為一種生產(chǎn)資料，承載著農(nóng)民經(jīng)濟、政治、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等多方面的權(quán)益和保障。土地被征用后，農(nóng)民不僅失去了土地的使用權(quán)，而且失去了勞動就業(yè)的權(quán)利和社會保障權(quán)等相關權(quán)利。由于現(xiàn)行的集體土地征用法律和政策規(guī)定等制度的缺陷，農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴重損害，在失去土地的同時也失去了基本的生活依靠，越來越多的農(nóng)民成為無業(yè)游民。農(nóng)民的土地權(quán)益受損主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是農(nóng)民及集體所有權(quán)、收益權(quán)等土地權(quán)利被侵犯，另一方面是農(nóng)民及集體得不到應有的征地補償份額。

1.農(nóng)民集體土地權(quán)利被侵占

土地征用是國家或政府出于公共利益的需要，依法強制轉(zhuǎn)移非國家所有的土地所有權(quán)，并給予補償?shù)囊环N行政行為。然而法律對“公共利益”的界定不是特別明確，加之土地作為一種資源有巨大的經(jīng)濟價值，有些地方政府為了增加財政收入就打著“公共利益”的旗號征用土地，這實際上是一種為賣地而征地的行為。這些舉動多是補償不到位，嚴重侵害了農(nóng)民的集體土地權(quán)益。有資料顯示，我國基層政府財政收入的30%～40%是由土地出讓金中獲取的，而土地出讓金的80%是由征用農(nóng)民土地中獲取。［5］我國農(nóng)村土地歸集體所有，但由于法律界定的多重性及集體經(jīng)濟組織的不可確定性，實際操作中存在集體土地所有權(quán)主體缺位的情況，致使各級利益主體大肆攫取土地收益，而作為集體土地的實際主人的農(nóng)民卻被邊緣化或被排除在所有權(quán)主體之外。農(nóng)民及集體的基礎權(quán)利缺失，致使相關的權(quán)利無法得到保護。

2.農(nóng)村土地征用補償分配現(xiàn)狀

根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)民的土地被征用之后應獲得相應的補償費和安置費，然而農(nóng)民獲得的補償只是土地經(jīng)營收益的補償，土地后期的增值收益則被無償占有，政府和用地單位分享了土地增值收益，農(nóng)民集體被排除在土地增值收益的群體之外，因此農(nóng)民獲得的補償費用非常低。李萌等［4］統(tǒng)計認為，目前土地征用補償費用的分配格局大致為:政府占60%～70%，村級組織占25% ～30%，農(nóng)民僅占5% ～10%，農(nóng)民作為集體土地的主體，其土地收益大部分被掠奪。任輝等［6］對農(nóng)村土地非農(nóng)用化過程中的土地收益分配進行回歸分析，結(jié)果顯示，政府與農(nóng)民的土地收益比例平均為9∶1，雖然各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件不同，但是農(nóng)民與政府的土地收益分配比例存在巨大差異。沈飛等［7］通過實證分析研究發(fā)現(xiàn)，在土地征用過程中政府與農(nóng)村集體的土地收益比例為17∶1，農(nóng)民、集體與政府之間的土地收益分配嚴重失衡。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟改革步伐的加快以及城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)村土地征用的規(guī)模越來越大。據(jù)相關資料統(tǒng)計，1978—2009年被征地農(nóng)民已高達8700多萬，近10年每年征用集體土地的數(shù)量近20萬公頃，被征地農(nóng)民新增400萬左右，這種情況可能還將持續(xù)10年左右。［8］目前一些地方甚至興起了圈地運動，大量耕地被占用。在土地征用制度存在缺陷的情況下，越來越多的土地征用不僅對農(nóng)民的利益構(gòu)成危脅，也使糧食安全難以保障，因此必須對現(xiàn)有的土地制度進行完善和改革，逐步建立起公平合理的土地收益分配制度。

三、我國土地征用制度存在的問題

我國土地征用制度始建于計劃經(jīng)濟時期，未能充分考慮到土地征用中各方利益的有效平衡，忽視了對農(nóng)民利益的充分保障。現(xiàn)行的土地征用制度存在的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.“公共利益”內(nèi)容模糊

土地制度只是原則性地規(guī)定了集體土地征用必須符合法定的“公共利益”，但具體什么是符合公共利益并沒有作明確規(guī)定，導致現(xiàn)實中許多假借“公共利益”之名侵犯農(nóng)民利益現(xiàn)象的發(fā)生。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊不清，補償收益主體不明

我國現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)混亂，各項權(quán)能之間的界限比較模糊?！锻恋胤ā焚x予了農(nóng)民集體對土地所有權(quán)的主體地位，但是誰代表集體沒有明確的規(guī)定。缺乏具體的收益對象使得集體的收益流失，農(nóng)民個體就得不到應有的收益分配。另外，權(quán)利主體之間的關系不明，當土地補償款發(fā)放時，各個主體各享其成，就產(chǎn)生了“鄉(xiāng)扣”、“村留”的現(xiàn)象，導致農(nóng)民實得的補償款少之又少。

3.征地補償范圍過窄，相關權(quán)利補償不足

關于土地征用補償范圍，《土地管理法》規(guī)定我國的土地征用補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用。從表面上看這些規(guī)定涵蓋了土地征用造成的所有損失，然而土地的權(quán)益不僅包括土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等，還包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)與發(fā)展權(quán)等，這些權(quán)利在相關的法律法規(guī)中缺乏相應的補償標準。

4.土地征用缺乏被征用人參與程序

目前我國的土地征用項目審批過程完全是政府行為，從方案的提出到項目征地批準，都是政府核準并實施，其程序基本上是內(nèi)部程序，透明度和公示性不夠，農(nóng)民對土地被征用事前并不知情，只有當土地被征用的通知下達后才獲悉，對土地被征用沒有話語權(quán)和表決權(quán)。

四、創(chuàng)新我國農(nóng)村土地權(quán)益分配制度的建議

現(xiàn)有的土地制度盡管對土地流轉(zhuǎn)有比較全面的規(guī)定，但是針對農(nóng)村土地征用的條件和具體補償標準比較模糊，缺乏相應的細則解釋，忽視了農(nóng)民集體的長遠利益，致使現(xiàn)實征用過程中利益分配失衡。因此要建立公平合理的土地收益分配制度必須改革現(xiàn)有的土地制度，建立新的收益分配格局。

建立新的土地收益分配制度，要堅持公平合理的分配原則，把征用土地的補償費用和土地增值收益在農(nóng)民、集體和國家之間進行合理分配，并通過設立農(nóng)民聽證會對土地征用和土地收益管理進行事前、事中、事后的監(jiān)督，確保土地征用有序進行。同時注意土地征用資金?？顚Ｓ茫⑼恋貙I(yè)銀行對土地征用資金進行管理，保障農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵害。

1.分配制度建立的原則

(1)堅持公平與效率相結(jié)合的立法精神。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地也應進入市場，參與到資源配置的市場中，土地的征用補償價格可以參照市場價來進行確定。同時，土地收益要兼顧國家和農(nóng)民個人的利益，使收益在農(nóng)民集體與政府之間進行公平合理的分配，促進社會和諧發(fā)展。

(2)以人為本，尊重農(nóng)民的權(quán)益。任何制度的建立都是為了經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地制度的改革要確保農(nóng)民的權(quán)益能夠?qū)崿F(xiàn)。目前，農(nóng)民的權(quán)益被嚴重侵犯，完善土地制度就要充分保障農(nóng)民的參與權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及享受社會保障的權(quán)利，切實維護群眾的利益，維護社會穩(wěn)定，促進社會公平正義。

(3)堅持宏觀管理調(diào)控的原則。進行土地制度改革創(chuàng)新時，應考慮國家對土地、國家對農(nóng)民的宏觀管理和調(diào)控能力。土地規(guī)劃利用要綜觀全局，著眼長遠，只有這樣才能使土地資源得到有效利用，保護現(xiàn)有耕地面積，確保糧食安全。

2.土地收益分配制度的構(gòu)成

(1)建立以農(nóng)民集體為受益主體的分配格局。要使農(nóng)民集體成為集體土地收益的分配主體，就要明確誰來代表集體行使權(quán)力，否則一切都是空談。我國法律規(guī)定農(nóng)村集體土地歸集體所有，由集體經(jīng)濟組織和村民委員會行使所有權(quán)，而集體經(jīng)濟組織有鄉(xiāng)、村、組三級集體經(jīng)濟組織，主體的多樣性和不確定性致使農(nóng)民人人有權(quán)，而實際人人無權(quán)。應該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會不是集體土地所有權(quán)的主體，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會屬于基層政治組織，法律規(guī)定集體土地所有權(quán)是經(jīng)濟組織，兩者有本質(zhì)差別，應該把土地所有權(quán)歸屬于農(nóng)民。村民可以以組為單位進行選舉，選出代表人來代理自己行使權(quán)力并表達自己的意愿，并實行任期制，報鄉(xiāng)土地管理所登記，從而使土地所有權(quán)及其收益落實到農(nóng)戶并受民眾的監(jiān)督。村民也可以通過組織化的形式建立專業(yè)合作社，以合作社為單位和收益主體來參與土地權(quán)益分配。集體經(jīng)濟組織實體化之后，土地收益就在農(nóng)民集體與政府之間進行公平、合理的分配。

(2)明確土地收益分配的內(nèi)容。土地增值收益屬于集體土地權(quán)益的一部分，如果農(nóng)民集體一直被排除在土地增值收益的分配之外，土地被征用后只是得到部分的土地補償款，則不足以彌補失去土地帶來的損失。土地發(fā)展權(quán)是基于土地所有權(quán)而從使用權(quán)和收益權(quán)中分離出來的一種土地權(quán)益，是土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人通過改變土地現(xiàn)有用途而額外獲取收益的權(quán)利。因此應該確立農(nóng)民是土地發(fā)展權(quán)的權(quán)益享受主體之一，使農(nóng)民集體有權(quán)利享受土地增值帶來的收益。

(3)建立公正的土地征用聽證制度。明確了農(nóng)民集體的收益主體地位和享有的權(quán)利，要確保其權(quán)益得到真正實現(xiàn)就應使農(nóng)民參與到土地征用的過程中來。農(nóng)民集體是土地的主人，征用集體的土地應該征求農(nóng)民的意見，土地如何被利用也應考慮農(nóng)民及附近市民的意見，綜合各方的觀點和利益才進行土地征用，從而避免因強制征用引發(fā)矛盾。土地征用聽證制度中的參與者應以農(nóng)民為主體，市民、專家和媒體都有一定份額，以確保聽證制度的公開、公正、公平。

(4)設置土地專業(yè)銀行監(jiān)督管理。近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和土地用途的變化，土地資金項目增多，因此可以建立土地專業(yè)發(fā)展銀行來負責與土地征用有關的資金管理。這既有利于保護土地所有者和使用者的權(quán)益，又方便國家對土地資源的宏觀管理，減去了中間環(huán)節(jié)，節(jié)省了人力物力，也可防止農(nóng)民利益被侵害。在專業(yè)銀行中，土地征用?？顚Ｓ?，保障流通渠道的簡便，方便農(nóng)民使用資金。國家在指定的銀行進行款項撥付，可以實行一次付款，分次補發(fā)，既滿足農(nóng)民投資的需要，又使農(nóng)民有一定的生活保障。同時，政府在每年發(fā)放補償費用時應考慮當年的通貨膨脹率，如果通貨彭脹率有大幅度的提高就應相應地提高補償費用，以此彌補貨幣貶值帶給農(nóng)民的直接損失，確保農(nóng)民權(quán)益得到切實維護。

［1］王德起.論我國土地收益分配制度建設［J］.農(nóng)業(yè)管理科學，1997(2):21.

［2］姜開琴.征用土地增值收益分配分析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2004(10):14.

［3］黃俊陽.農(nóng)民集體的土地收益權(quán)保護［J］.學術(shù)論壇，2008(2):151.

［4］李萌，黃麗軍，毛德華.論集體土地征收制度改革和失地農(nóng)民權(quán)益的保護［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011(19):47.

［5］李念，甘楊.集體土地征收的失序問題及其對策研究［J］.湖北第二師范學院學報，2009，26(1):51.

［6］任輝，吳群.農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地收益分配分析［J］.國土資源科技管理，2011，28(3):41.

［7］沈飛，朱道林.政府和農(nóng)村集體土地收益分配關系實證研究［J］.資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，2004(8):17.

［8］劉和平.城市化過程中失地農(nóng)民的權(quán)益損失及其保障［J］.調(diào)研世界，2005(6):20.