靳 銘

(中國延安干部學(xué)院，中國 延安 716000)

2010年7月，陜西省委省政府出臺(tái)了《支持延安率先實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意見》。《意見》要求延安要進(jìn)一步增強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展意識(shí)，堅(jiān)持辯證思維，注重統(tǒng)籌兼顧，自覺用一體化的理念審視發(fā)展實(shí)踐，主動(dòng)在互動(dòng)聯(lián)動(dòng)中謀劃和推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，積極創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)做法，促進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、攜手共進(jìn)，在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上走在全省前列。在三年的改革試驗(yàn)中，延安在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度安排、土地綜合整治、新型城鄉(xiāng)形態(tài)構(gòu)建方面進(jìn)行了全方位的實(shí)踐，取得了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的階段性成果，同時(shí)也遇到了一些難點(diǎn)和問題，需要認(rèn)真研究、積極探索。

一、延安推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐與探索

(一)以創(chuàng)新制度安排為核心，充分發(fā)揮各級(jí)政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的指導(dǎo)和服務(wù)作用

1.實(shí)施城鄉(xiāng)全覆蓋的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為城鄉(xiāng)居民提供同等程度的社會(huì)保障是體現(xiàn)城鄉(xiāng)公平的重要方面。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2009〕32號(hào))，延安自2009年7月1日開始進(jìn)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。延安城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)按照“?；?、廣覆蓋、有彈性、能轉(zhuǎn)移、可持續(xù)”的基本原則，從實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資和待遇標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力相適應(yīng)，采取政府主導(dǎo)和城鄉(xiāng)居民自愿相結(jié)合，個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的籌資辦法，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民普遍參保。為了提高保障水平，延安在國家政策的基礎(chǔ)上對(duì)養(yǎng)老金的補(bǔ)助額度進(jìn)行了上調(diào)。個(gè)人自繳費(fèi)部分由市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌補(bǔ)助30元/年，基數(shù)部分由國家的55元/月上調(diào)為80元/月;中青年人員只要上繳規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，政府在其個(gè)人賬戶中每人每年補(bǔ)貼30元;對(duì)于年滿60周歲以上老人只要申報(bào)參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，無須繳費(fèi)也能按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金80元。2011年7月1日起，全市13個(gè)區(qū)縣全部納入2011年國家城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，國家財(cái)政每年支持延安市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金1.3億元。延安充分利用國家政策傾斜機(jī)遇，及時(shí)制訂出臺(tái)了《延安市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》。新《辦法》統(tǒng)一了繳費(fèi)檔次、財(cái)政補(bǔ)貼和待遇領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，并在原有基礎(chǔ)上加大了財(cái)政補(bǔ)助力度，將原農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)5個(gè)檔次統(tǒng)一調(diào)整為每年100-1000元及1500元11個(gè)檔次，參保人員可以隨自己的經(jīng)濟(jì)能力變更參保種類。城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金不再根據(jù)年齡段設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一為每人每月100元。［1］居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，打破了過去養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)二元界別，居民養(yǎng)老由城鎮(zhèn)和農(nóng)村“兩條線”整合為“一體化”，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民一樣，統(tǒng)一繳費(fèi)、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一經(jīng)辦，在義務(wù)和待遇上沒有任何差別，真正實(shí)現(xiàn)市民與農(nóng)民的對(duì)等，體現(xiàn)了社會(huì)公平。

2.實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戶籍制度。現(xiàn)行戶籍制度是城鄉(xiāng)分割的主要“藩籬”，戶籍差異嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)社會(huì)公平。延安城鎮(zhèn)戶籍人口比重較低，推進(jìn)戶籍制度改革有利于集聚城市人口，加快推進(jìn)戶籍制度改革。真正破解農(nóng)民工進(jìn)城“落地生根”問題已成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵。2009年起，延安開始改革城鄉(xiāng)戶籍二元體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度，取消城鄉(xiāng)“非農(nóng)業(yè)戶口”和“農(nóng)業(yè)戶口”劃分，統(tǒng)稱居民戶口，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化戶口登記和無差別管理，公安機(jī)關(guān)戶籍管理部門不再向有關(guān)部門和單位出具戶籍性質(zhì)的證明。放寬戶口遷移政策，凡農(nóng)村居住的居民要求投靠城鎮(zhèn)居民的，只要屬近親屬的，即可辦理。甲地城鎮(zhèn)居民要求投靠乙地城鎮(zhèn)居民的，需辦理遷移手續(xù)的，不受時(shí)間條件限制。符合有關(guān)條件的，允許城鎮(zhèn)居住的居民將戶口遷移到農(nóng)村或者農(nóng)村居住的居民遷戶到城鎮(zhèn)。簡化戶口審批程序，凡辦理居民戶口登記、遷移的，一律實(shí)行派出所一站式服務(wù)，縣區(qū)公安局不再審批，方便廣大群眾。［2］充分發(fā)揮戶口政策的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)農(nóng)村居住的居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，吸引各方面的人才到城鎮(zhèn)居住和創(chuàng)業(yè)。

3.實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的教育與文化制度。教育文化水平的差異是產(chǎn)生城鄉(xiāng)差距的重要原因，因此，推進(jìn)教育文化發(fā)展改革就成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵舉措之一。近年來，延安按照“鎮(zhèn)辦小學(xué)、縣辦中學(xué)”模式，提高辦學(xué)層級(jí)，將小學(xué)生歸集到鎮(zhèn)以上、中學(xué)生歸集到縣城以上學(xué)校就讀，辦學(xué)質(zhì)量取得實(shí)質(zhì)性提高。鼓勵(lì)有條件的縣區(qū)實(shí)行免費(fèi)高中教育，并啟動(dòng)推行免費(fèi)中等職業(yè)教育。全面構(gòu)建農(nóng)村文化體育基層服務(wù)體系，培育“一縣一藝一品”地方特色文化，實(shí)現(xiàn)調(diào)頻廣播信號(hào)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推進(jìn)有線電視向新型農(nóng)村社區(qū)延伸與推廣;實(shí)現(xiàn)縣有圖書館、文化館、影劇院和體育場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有綜合性文體活動(dòng)中心，農(nóng)村社區(qū)有文體活動(dòng)站、農(nóng)家書屋和健身廣場，進(jìn)一步加速了城市文明在鄉(xiāng)村的擴(kuò)散，提升了城鄉(xiāng)共享教育文化服務(wù)水平。

(二)以盤活土地資產(chǎn)收益為重點(diǎn)，實(shí)施土地綜合整治，著力解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“錢從哪里來、人往何處去、地該怎么用”的問題

1.開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，利用土地級(jí)差收益推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。2010年，延安依據(jù)國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》(國土資發(fā)［2008］138號(hào))及《陜西省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作實(shí)施方案》(陜國土資發(fā)［2009］154號(hào))的有關(guān)規(guī)定，積極執(zhí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的制度，在城鄉(xiāng)之間建立起利用市場配置城鄉(xiāng)土地資源的機(jī)制。城鎮(zhèn)獲得了更大的發(fā)展空間，農(nóng)村則獲得了更多的優(yōu)良耕地和源源不斷的資金“輸血”。拆遷騰出的建設(shè)用地級(jí)差地租主要用于建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使城鄉(xiāng)資源形成互惠互補(bǔ)。土地整理，尤其是村落居民點(diǎn)整合和填溝造地，有效盤活了長期閑置浪費(fèi)的土地資產(chǎn)，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化的基本路徑之一。

2.引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中，推動(dòng)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。延安根據(jù)全市區(qū)域發(fā)展條件、人口和城鎮(zhèn)分布以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，按照城鄉(xiāng)一體、區(qū)域統(tǒng)籌的原則，完善城鎮(zhèn)規(guī)劃體系四級(jí)結(jié)構(gòu)(中等城市、小城市、小鎮(zhèn)、農(nóng)村新型社區(qū))，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、相互銜接、覆蓋全市的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。建設(shè)與培育寶塔區(qū)人口60萬人以上的中等城市，建成子長、志丹、吳起3個(gè)人口8-10萬人縣城，延長、洛川、延川、富縣、黃陵、宜川6個(gè)5萬人左右縣城，黃龍縣城達(dá)到3萬人左右，縣城常住人口總數(shù)達(dá)到60萬人。重點(diǎn)引導(dǎo)市域范圍內(nèi)33個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展。在引導(dǎo)農(nóng)民集中居住方面，延安遵循“因地制宜、農(nóng)民自愿、依法有償、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，首先將被征地農(nóng)民和規(guī)劃范圍內(nèi)可能被征地的農(nóng)民集中到城鎮(zhèn)居住，先行進(jìn)行居民身份的轉(zhuǎn)化，同步提供就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障及良好的居住條件。在中心城區(qū)，實(shí)行農(nóng)村與城市社區(qū)完全接軌，按照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新型社區(qū)，推動(dòng)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。在縣城和區(qū)域中心鎮(zhèn)，按照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城鎮(zhèn)新型社區(qū)，積極引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中?？梢哉f，從農(nóng)村到社區(qū)，從農(nóng)民到居民，不僅僅是稱呼上的變化，而且讓祖輩務(wù)農(nóng)的農(nóng)民換了個(gè)“活法”。［3］比如吳起縣的金馬社區(qū)，就是借助全縣蔬菜生產(chǎn)基地和金馬工業(yè)園區(qū)兩大優(yōu)勢(shì)，社區(qū)90%以上的居民已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)。［4］

3.推動(dòng)土地向規(guī)模經(jīng)營集中，建設(shè)農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)。土地家庭承包經(jīng)營下，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營很難實(shí)現(xiàn)。村集體除了對(duì)土地?fù)碛忻x上的所有權(quán)外，傳統(tǒng)意義上的“集體”政企不分、產(chǎn)權(quán)不明，經(jīng)濟(jì)職能已大大弱化。因此，延安在堅(jiān)持和完善土地家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的基礎(chǔ)上，深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制改革，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取轉(zhuǎn)包、租賃、互換經(jīng)營、入股等形式，推廣股份合作、“村企合一”、土地開發(fā)、物業(yè)經(jīng)營等農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，推動(dòng)土地向規(guī)模經(jīng)營集中，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，壯大了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)了農(nóng)民增收，并且有利于農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

(三)以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為目標(biāo)，深度破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)形態(tài)

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。延安著力理順規(guī)劃管理關(guān)系，將各有關(guān)部門涉及城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃職能統(tǒng)一劃給市規(guī)劃管理局。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、管理、監(jiān)督工作全覆蓋的要求，從市到鄉(xiāng)都配備了專業(yè)規(guī)劃行政管理人員，加強(qiáng)規(guī)劃編制和監(jiān)督工作。堅(jiān)持把區(qū)域發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施，以及村莊建設(shè)布局等作為一個(gè)完整的系統(tǒng)進(jìn)行整體規(guī)劃，把新型社區(qū)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)理念歷史性地全面引入農(nóng)村，形成了以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新理念，著力落實(shí)“做美延安、做強(qiáng)縣城、做大集鎮(zhèn)、做好社區(qū)”要求，打造“一市十二城三十三鎮(zhèn)一百個(gè)社區(qū)”的新型城市體系，加速城市化進(jìn)程。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公用設(shè)施。近幾年來，延安加快了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐。在交通方面，新增二級(jí)公路400公里，主要產(chǎn)業(yè)集中區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和省、市級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)二級(jí)連接，形成市到縣兩小時(shí)交通圈;逐步建成西延高速第二通道、吳起至延水關(guān)、榆商線綏德至延川等高速公路，形成“兩縱兩橫”高速公路網(wǎng)，基本建成連接城區(qū)、覆蓋鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)一體的交通基礎(chǔ)設(shè)施體系。在水利方面，加快推進(jìn)控制性水源工程建設(shè)，建成南溝門水利樞紐、黃河引水工程和安塞馬家溝、子長紅石峁、延長安溝水庫等15個(gè)骨干供水工程，逐步實(shí)現(xiàn)集鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集中式供水。在電力方面，建成750千伏輸變電工程，新建洛川、增容黃陵330千伏變電站，形成以750千伏、330千伏變電站為中心的堅(jiān)強(qiáng)主網(wǎng)結(jié)構(gòu)，新建19座110千伏變電站，實(shí)現(xiàn)110千伏雙線雙變;完成新一輪農(nóng)網(wǎng)改造，建好35千伏、10千伏及以下配網(wǎng)工程，低壓改造覆蓋面100%，城鄉(xiāng)電網(wǎng)安全保障水平逐步提高。在信息方面，逐步完善市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)電子政務(wù)綜合平臺(tái)，加快形成公用網(wǎng)為主、專網(wǎng)為輔的信息高速公路。在環(huán)保方面，實(shí)施鞏固退耕還林成果、百萬畝松柏林基地、千里生態(tài)長廊等重點(diǎn)工程，加強(qiáng)道路沿線、河流沿岸、城鎮(zhèn)周邊、旅游景區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域綠化，大力開展生態(tài)村鎮(zhèn)、生態(tài)縣區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水、電、氣和排污、垃圾處理等公用設(shè)施一體化。逐步縮小城鄉(xiāng)通訊、廣播電視、電子政務(wù)等“數(shù)字鴻溝”，形成了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)群眾共享現(xiàn)代文明的新局面。［3］

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。生產(chǎn)要素過多向中心城市集中，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化、弱質(zhì)化，是當(dāng)前西部多數(shù)地區(qū)在新世紀(jì)初碰到的普遍難題。根據(jù)這一情況，近年來延安將視角更多地投向了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。按照“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展思路，注重發(fā)展城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，合理布局產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)。一是借助豐富能源儲(chǔ)備，大力發(fā)展能源化工產(chǎn)業(yè)，并逐步延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)品的科技含量，推進(jìn)新型工業(yè)化進(jìn)程;二是利用工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的投資和補(bǔ)貼力度逐年上升，2009年用于“三農(nóng)”方面的專項(xiàng)資金達(dá)到25.7億元，較上年增加1.5億元，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變;三是構(gòu)建“一體”帶“兩翼”產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)幫扶機(jī)制，實(shí)行產(chǎn)業(yè)對(duì)接聯(lián)動(dòng)，共建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)型產(chǎn)業(yè)鏈，為“一體”企業(yè)在“兩翼”建立半成品加工基地和原料生產(chǎn)基地，發(fā)展上下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè);四是在“一體”和“兩翼”分別大力發(fā)展各自的優(yōu)勢(shì)和特色產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)在延安市域的空間結(jié)構(gòu)布局。在中心城區(qū)，著力發(fā)展綜合性裝備制造業(yè)、天然氣石油化工、材料工業(yè)等產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高地建設(shè);在外圍地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展為核心城區(qū)配套的制造業(yè)、勞動(dòng)密集型加工制造業(yè)、能源及礦產(chǎn)資源深加工業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品的深加工業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，形成布局合理的特色產(chǎn)業(yè)帶，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。由此形成一、二、三次產(chǎn)業(yè)城鄉(xiāng)分工合理、區(qū)域特色鮮明、資源要素優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、延安進(jìn)一步深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難點(diǎn)問題

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中面臨公用設(shè)施建設(shè)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺問題

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體實(shí)力不夠，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公用設(shè)施建設(shè)面臨較大資金壓力。前述延安統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的重大舉措比較集中在2010年至2012年內(nèi)推出實(shí)施，幾乎每一項(xiàng)改革均需要巨大的公共財(cái)政支持。但是延安目前尚處于工業(yè)化中期的初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不夠雄厚，地方政府的財(cái)政收入還不足以完全承擔(dān)起所有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的成本，現(xiàn)階段許多城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項(xiàng)目的實(shí)施最終都涉及到公共財(cái)政投入問題，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的資金缺口非常大。而推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革中公共財(cái)政受到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平的限制，因此，公共資金供給不足和改革需求巨大的矛盾就成了制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大問題。

2.農(nóng)村金融資源配置功能不足，限制了商業(yè)性金融參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的力度。延安是一個(gè)農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位。然而相對(duì)于農(nóng)業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，金融對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持力度存在明顯不足。相對(duì)落后的農(nóng)村金融已難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要:一是農(nóng)村金融資源配置主體缺位。隨著金融體制改革的逐步深入，市場化和商業(yè)化進(jìn)程的加快，四大國有商業(yè)銀行相繼調(diào)整經(jīng)營戰(zhàn)略和貸款投向，退出了縣及縣以下農(nóng)村機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，僅有的農(nóng)村信用合作社和中國郵政儲(chǔ)蓄銀行的金融服務(wù)又比較滯后，農(nóng)村信貸資金流出嚴(yán)重，金融資源配置不合理。二是農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制缺位。農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和擔(dān)保機(jī)制，可以降低商業(yè)性金融進(jìn)入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。但是，當(dāng)前我國農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制尚不成熟，這在一定程度上提高了金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度的評(píng)估，降低了商業(yè)性金融參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，加劇了農(nóng)村金融供給緊張狀況。三是農(nóng)村金融市場競爭機(jī)制缺位。金融機(jī)構(gòu)類型少且功能單一，機(jī)構(gòu)分工過于嚴(yán)格，無法形成有效競爭，借貸主體信用度普遍低下，放貸對(duì)象單一。［5］11-13

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農(nóng)民土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)與住宅征拆收益的合理實(shí)現(xiàn)問題

1.農(nóng)民進(jìn)城后的土地問題解決難。城鎮(zhèn)化過程實(shí)質(zhì)是農(nóng)民境遇逐步改善的過程，在此過程中地方政府首先需要尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，其次應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民平等的公民權(quán)，積極向其提供公共服務(wù)和公共用品，為其建立與城鎮(zhèn)居民均等的社會(huì)保障。在此基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民自主處理自己的土地，決定是否流轉(zhuǎn)及怎樣流轉(zhuǎn)。讓農(nóng)民帶著土地承包權(quán)進(jìn)城就業(yè)做市民，既擁有城鎮(zhèn)居民的各項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)又不放棄原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，這也是延安推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本做法。然而，在實(shí)踐過程中又面臨著新的問題:如果進(jìn)城農(nóng)民的土地完全由農(nóng)民自愿處理，那么在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)收入的農(nóng)民可能會(huì)更傾向于保留土地，以獲取租金或者將其閑置;而那些在城市勉強(qiáng)謀生的農(nóng)民卻傾向于將土地變現(xiàn)以增加在城市生存的機(jī)會(huì)，而恰恰這部分人有可能很難在城鎮(zhèn)長期立足，又會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致不關(guān)心農(nóng)村的“城居地主”或者“城市貧民”的出現(xiàn)，進(jìn)而帶來難以解決的遺留問題。［6］51

2.對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定難。依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，農(nóng)村土地征遷的結(jié)果應(yīng)該是社會(huì)總福利最大化的帕累托改進(jìn)，即應(yīng)當(dāng)使征地者和失地者的利益都實(shí)現(xiàn)最大化，這就要求對(duì)所征地的補(bǔ)償價(jià)值盡可能地接近市場價(jià)格。從發(fā)展實(shí)際看，延安經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。從發(fā)展趨勢(shì)看，改革征地制度、擴(kuò)大農(nóng)民分配權(quán)益、實(shí)行城鄉(xiāng)同地同價(jià)已經(jīng)逐步成為社會(huì)共識(shí)。黨的十七屆三中全會(huì)提出“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障”。溫家寶總理在2012年全國農(nóng)村工作會(huì)議上提出“分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益”，這些都為創(chuàng)新征地補(bǔ)償制度指明了方向。但如果以土地被征收后的市場價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，又可能帶來新的不公平，因?yàn)橥恋乇徽魇蘸蟮氖袌鰞r(jià)值，與其用途規(guī)劃密切相關(guān)，一塊地被規(guī)劃為住宅、商業(yè)或綠地，會(huì)帶來完全不同的收益，按規(guī)劃用途補(bǔ)償對(duì)失地農(nóng)民也不公平。那么，如何對(duì)包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政府公共投資和土地稀缺引起的土地增值進(jìn)行評(píng)估，確定一個(gè)對(duì)全體農(nóng)民都能接受的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并非易事。［6］51

(三)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中相應(yīng)法律與配套政策供給不足問題

1.相應(yīng)法律供給不足。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場培育難度增大是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的難點(diǎn)問題之一，陜西省委省政府讓延安在全省率先實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)質(zhì)是以延安為“實(shí)驗(yàn)區(qū)”，進(jìn)行“先行先試”。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的廣度和深度都可以說是前所未有的破冰之舉，因此必然會(huì)在發(fā)展過程中遇到一些我國現(xiàn)行法律、法規(guī)尚無明確規(guī)定的空白地帶。對(duì)于諸如集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、聯(lián)營、抵押、土地流轉(zhuǎn)，村民拆遷房屋補(bǔ)償、賠償?shù)姆峙渲贫鹊?，都沒有相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范性的解決。

2.配套政策創(chuàng)新不夠。目前國家對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村住宅產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)仍然沒有放開，管理較嚴(yán)，宅基地和房屋抵押面臨法律風(fēng)險(xiǎn)，地方性金融機(jī)構(gòu)的貸款壓力較大，限制了交易流轉(zhuǎn)，加大了延安農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的培育難度。這些問題的解決都需要相關(guān)部門盡快出臺(tái)一些有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的法律、法規(guī)文件，指導(dǎo)具體工作的開展和實(shí)施。

三、進(jìn)一步推進(jìn)延安統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)策思路

(一)健全市場機(jī)制，完善農(nóng)村信貸資源配置制度

1.運(yùn)用市場機(jī)制解決建設(shè)資金。政府運(yùn)用宏觀調(diào)控手段，以市場為導(dǎo)向，實(shí)行“誰投資，誰所有、誰受益”的原則，積極引導(dǎo)民間資金投向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以極大地加快城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程。中國第一座農(nóng)民城蒼南縣龍港鎮(zhèn)就是運(yùn)用市場機(jī)制吸收廣大農(nóng)民集資建設(shè)的成果。1984年，龍港鎮(zhèn)農(nóng)民在政府的鼓勵(lì)和市場利益激勵(lì)下，以自理口糧，自謀職業(yè)，自建住房的形式進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商、開店辦廠。鎮(zhèn)政府通過收取稅收、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和土地使用費(fèi)等途徑來解決建設(shè)資金的困難。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，截至2000年，龍港鎮(zhèn)的建設(shè)中大約有20多億元的資金來自集體、個(gè)人的投入。與此同時(shí)，溫州的其他村鎮(zhèn)也學(xué)習(xí)龍港經(jīng)驗(yàn)以同樣的辦法解決了城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏的問題。［7］74

2.實(shí)行農(nóng)村金融政策傾斜，完善農(nóng)村信貸資源配置制度。進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革，既要著眼當(dāng)前，在宏觀調(diào)控中加大對(duì)農(nóng)村金融的供給力度，又要立足長遠(yuǎn)，加快建立有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)村金融體制和機(jī)制。一是放寬金融市場準(zhǔn)入條件，發(fā)展民營銀行，加快建立農(nóng)村中小型金融機(jī)構(gòu)的步伐。就日益增長的農(nóng)村金融需求來看，僅僅依靠信用社顯然難以獨(dú)立支撐。從提高金融市場資源配置效率的要求出發(fā)，積極引入競爭機(jī)制，穩(wěn)妥地發(fā)展民營銀行，打破金融業(yè)的壟斷格局，應(yīng)該成為農(nóng)村金融改革的方向。重點(diǎn)發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)民合作金融組織。突破自然村的限制，允許跨村聯(lián)合組建新型金融組織，擴(kuò)大資金來源和規(guī)模。在財(cái)政、用地等方面加大對(duì)農(nóng)村新型金融組織的扶持力度。二是制定專門的農(nóng)村金融扶持政策。對(duì)農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村資金互助合作社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)行有差別的存款準(zhǔn)備金政策。對(duì)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款的金融機(jī)構(gòu)或農(nóng)業(yè)貸款借款人給予財(cái)政補(bǔ)貼。中央銀行對(duì)于從事涉農(nóng)業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)和組織，在貼現(xiàn)率方面，給予利率、期限等優(yōu)惠，以增強(qiáng)其資金融通能力。逐步建立涉農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，按貸款的一定比例給予風(fēng)險(xiǎn)保障金，分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)。為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供低利率、長期限的專項(xiàng)貸款，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。三是加強(qiáng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)村信用社新型支農(nóng)金融組織的合作。由于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)直接從事農(nóng)村業(yè)務(wù)成本較高，可以將其規(guī)定比例的支農(nóng)資金委托給農(nóng)村信用社或新型農(nóng)村金融組織運(yùn)作，既可促進(jìn)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)作用的發(fā)揮，又能增強(qiáng)農(nóng)村信用社和新型農(nóng)村金融組織的資金實(shí)力。［8］

(二)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，構(gòu)建征地補(bǔ)償與幫扶機(jī)制

1.創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度。推行農(nóng)村土地承包制度改革，明確農(nóng)民的土地承包權(quán)權(quán)能。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營的土地更多的權(quán)益，如抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等等，讓農(nóng)民作為承包權(quán)人享有的土地使用權(quán)得到充分的發(fā)揮，利用土地承包權(quán)權(quán)能優(yōu)化土地資源配置。一是通過建立合乎法律規(guī)范的土地承包權(quán)交易市場，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，建立土地流轉(zhuǎn)制度，對(duì)土地進(jìn)行分等定級(jí)，評(píng)估承包經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)權(quán)益價(jià)格，允許農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地承包權(quán)買賣，搞活土地經(jīng)營權(quán)，提高土地資源的配置效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的發(fā)展。二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理。各級(jí)農(nóng)業(yè)、土地行政管理部門要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)用地管理，及時(shí)了解、掌握土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，指導(dǎo)、規(guī)范土地流轉(zhuǎn);要充分尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益;要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，及時(shí)辦理合同的變更、解除、續(xù)簽和簽證;要切實(shí)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)檔案和資料的管理，妥善調(diào)處土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。

2.建立對(duì)被征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民的合理補(bǔ)償機(jī)制和后期幫扶機(jī)制。被征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民對(duì)延安的工業(yè)化和城市化作出了巨大的歷史性貢獻(xiàn)，他們基本上是非自愿“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民，特別是早期“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民補(bǔ)償偏低，政府對(duì)他們必須承擔(dān)更多的責(zé)任。因此，支持延安在全省率先制定出針對(duì)被征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民的后期幫扶政策，包括就業(yè)、培訓(xùn)、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老保險(xiǎn)等等，使大多數(shù)原征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民(主要是中青年)獲得可持續(xù)發(fā)展的能力;對(duì)缺乏勞動(dòng)能力的人和老年人，則要通過轉(zhuǎn)移支付手段讓他們同步分享改革成果，分享他們?cè)徽饔猛恋匚磥砩档牟糠止麑?shí)。［9］63

(三)深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的管理服務(wù)體制改革，完善相應(yīng)法律與配套政策

1.實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的管理服務(wù)體制改革。必須理順政府的各項(xiàng)管理體制機(jī)制，充分發(fā)揮政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的管理和服務(wù)作用。國內(nèi)外和本地經(jīng)驗(yàn)表明，科學(xué)高效的政府管理服務(wù)體制是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。中央提出把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，是基于化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的現(xiàn)實(shí)需求，也是對(duì)各級(jí)政府提出的一項(xiàng)根本任務(wù)，突出強(qiáng)調(diào)了政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)利益、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距中的管理與服務(wù)作用。因此，繼續(xù)深化管理服務(wù)體制改革已成為進(jìn)一步推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

2.改進(jìn)和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的總體規(guī)劃、相關(guān)法規(guī)和配套政策。積極實(shí)施干部“大下訪”，到農(nóng)村“三問三解”等措施，調(diào)查研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的問題，直接幫助基層和農(nóng)民解決實(shí)際問題。從城鄉(xiāng)全局出發(fā)，制定城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展總體規(guī)劃，構(gòu)筑與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相配套的各種法律、法規(guī)和政策。此外，還可以通過組建“延安市推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展律師服務(wù)團(tuán)”，組織和帶動(dòng)全市律師從法學(xué)理論和法律實(shí)務(wù)角度，參與全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中遇到的重大疑難問題的法律論證，參與制定、修改各項(xiàng)配套政策與法規(guī)，確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的順利進(jìn)行。

［1］延安社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化［EB/OL］.中國養(yǎng)老金網(wǎng)［2011-07-05］.http://www.cnpension.net/yljkx/2011-07-05/news1309828400d1244118.html.

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［3］延安市率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作方案(2011-2015)［EB/OL］.延安市發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站［2011-10-10］.http://www.yafgw.gov.cn/content/?79.html.

［4］延安:在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的道路上率先起跑［N］.中國日?qǐng)?bào)，2010-09-03.

［5］張合金，楊充.農(nóng)村金融主體缺位及體系重構(gòu)［J］，成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005(3).

［6］趙強(qiáng)社.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實(shí)驗(yàn):典型模式與路徑反思［J］農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2012(7).

［7］許經(jīng)勇.農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化:溫州農(nóng)民收入持續(xù)增長的重要載體［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2006(4).

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