張曉永，李進(jìn)誠

（1.山西大同大學(xué)，山西 大同 037009；2.北京政法職業(yè)學(xué)院，北京 100160）

試論“法不責(zé)眾”狀態(tài)下的腐敗遏制戰(zhàn)略

張曉永1，李進(jìn)誠2

（1.山西大同大學(xué)，山西 大同 037009；2.北京政法職業(yè)學(xué)院，北京 100160）

本文分析了“法不責(zé)眾”狀態(tài)下腐敗的突出特征，按照“釜底抽薪”，以圖治本，“揚(yáng)湯止沸”，先行治標(biāo)的思路，提出了重塑法治權(quán)威、重構(gòu)權(quán)力平衡和再造“反腐愿景”三項(xiàng)對策。重塑法治權(quán)威的具體原則是寬以懲前，嚴(yán)以處今，懲前毖后，治病救人。寬有原則，不越法紀(jì)底線；嚴(yán)有尺度，不破法紀(jì)框架。重構(gòu)權(quán)力平衡，具體路徑是實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部平衡”和“外部平衡”；再造“反腐愿景”，基本要求是教育無痕，潤物無聲；實(shí)施路徑是通過反腐敗教育獲得民眾信仰，實(shí)現(xiàn)局部突變，形成廉潔均衡。

遏制腐??；法治權(quán)威；權(quán)力平衡；反腐愿景

“法不責(zé)眾”狀態(tài)下如何選擇反腐敗策略？對這一問題的回答具有重要的實(shí)踐價(jià)值。筆者采用抽樣調(diào)查的方式，收集理論觀點(diǎn)，采集網(wǎng)民意見，進(jìn)行理性分析，嘗試予以解答。抽取樣本包括門戶網(wǎng)站、數(shù)字出版平臺、圖書館以及博客、微博和網(wǎng)絡(luò)論壇的網(wǎng)絡(luò)截面、論文、短文、網(wǎng)貼和著作，發(fā)放問卷500份，有效回收420份，回收率84％。

筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前腐敗的突出特征主要可以概括為三個方面。第一，腐敗收益大于腐敗成本，腐敗的“出生率”大于“死亡率”，出現(xiàn)了腐敗蔓延擴(kuò)大的趨勢，在一定程度上出現(xiàn)“法不責(zé)眾”的狀態(tài)，法律權(quán)威受到挑戰(zhàn)。第二，腐敗集團(tuán)化的趨勢日益明顯。腐敗利益集團(tuán)具有強(qiáng)大的社會影響力，能左右當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)，對反腐敗的抵制顯得特別主動、特別自覺、特別賣力，反腐敗難度明顯加大。第三，“中間梗阻”問題突出，不少地方存在執(zhí)行不力的現(xiàn)象，黨紀(jì)國法失序加劇?！爸虚g梗阻”和“執(zhí)行危機(jī)”構(gòu)成了反腐敗進(jìn)程中的嚴(yán)重障礙。

針對前述特征和問題，為遏制腐敗，需要慎重進(jìn)行策略選擇，既要“釜底抽薪”，以圖治本，也需“揚(yáng)湯止沸”，先行治標(biāo)。重塑法治權(quán)威、重構(gòu)權(quán)力平衡、再造反腐愿景可以作為懲治、預(yù)防、教育的策略選擇。

一、重塑法治權(quán)威

通過殲滅戰(zhàn)，查辦貪腐官僚和黑惡商人，重塑法治權(quán)威。具體原則是寬以懲前，嚴(yán)以處今，懲前毖后，治病救人。操作界限是不超越法治框架，不搞群眾運(yùn)動。策略目標(biāo)是清除多年來形成的腐敗“呆賬”，架起防腐敗的“高壓線”。［1］

改革開放的三十年是發(fā)展中國特色社會主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的三十年，成就有目共睹。但這些年來一直未有大規(guī)模的反腐敗殲滅戰(zhàn)。其結(jié)果是黨紀(jì)和法律失序加劇，以致有些地方的個別中下層官僚和黑惡商人勾結(jié)，公然為所欲為，橫行無忌，沖破法律底線，沖撞法律權(quán)威，危害社會公正，腐蝕社會肌體，導(dǎo)致民情激憤。長此以往，令人擔(dān)憂。因此，嚴(yán)厲打擊貪腐官僚和黑惡商人，開展大規(guī)模的“殲滅戰(zhàn)”，重塑黨紀(jì)國法權(quán)威，營造良好的社會氛圍，十分必要和緊迫。試想，當(dāng)法律權(quán)威不再，社會公正迷失，怎能讓人們相信社會主義的價(jià)值體系和清正廉明的政治承諾？

貪腐官僚和黑惡商人，尤其是中下層貪腐官僚和黑惡商人，直接接觸普通群眾，已經(jīng)成為社會矛盾糾結(jié)的焦點(diǎn)。開展大規(guī)模的“殲滅戰(zhàn)”，重塑黨紀(jì)國法的權(quán)威，從鏟除貪腐官僚和黑惡商人入手，具有可行性。其一，群眾呼聲高。因?yàn)槿罕姄碜o(hù)，所以可以換來氣正風(fēng)清的社會氛圍和穩(wěn)定的政治局面。其二，政治風(fēng)險(xiǎn)小。這一社會丑惡勢力尚未達(dá)到尾大不掉的程度，且分散各地，不會造成社會不穩(wěn)和政治動蕩。其三，社會反響好。大規(guī)模鏟除貪腐官僚和社會黑惡勢力，沒有超出法治框架，不會對社會政治和經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生顛覆性影響，不會出現(xiàn)局面整體失控的風(fēng)險(xiǎn)，相反，有利于社會和諧及社會主義市場經(jīng)濟(jì)的有序健康發(fā)展。［2］

當(dāng)然，開展殲滅戰(zhàn)，鏟除貪腐官僚和黑惡商人，需要講究方法。這是因?yàn)椋菏紫?，從腐敗成因上看，現(xiàn)階段腐敗的滋生蔓延與掌權(quán)者的個人素質(zhì)有關(guān)，但與制度欠缺的關(guān)系更為密切。因此，更應(yīng)該從制度上尋求解決的辦法。其次，從成本上看，徹查嚴(yán)處所有的腐敗案件，成本十分高昂。第三，從效果上看，迄今為止，世界上沒有任何一個國家，通過徹查嚴(yán)處腐敗案件成功解決腐敗問題。第四，從方法上看，疏堵結(jié)合，以疏為主的辦法，解決和防治腐敗更有成效。第五，從經(jīng)驗(yàn)上看，香港不僅用“寬以懲前”較好地解決“腐敗呆賬”，而且以制度設(shè)計(jì)架起了防腐敗的“高壓線”，走出了腐敗怪圈，可資借鑒。

二、重構(gòu)權(quán)力平衡

抓住預(yù)防這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從體制上遏制腐敗，消除權(quán)力過于集中的根源。具體路徑是，依照整合資源、充分授權(quán)、上下貫通、左右平衡的原則，創(chuàng)新機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部平衡”；用好電子政務(wù)、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、信息公開等有效手段和方法，完善社會監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“外部平衡”。

毋庸諱言，反腐敗工作需要系統(tǒng)組合的反腐敗對策和措施。反腐敗對策包括教育、制度、監(jiān)督、懲罰等諸多方面，但總體而言，都可以歸入懲戒、預(yù)防和教育三個類別之中。其中，懲戒和教育不可或缺，但預(yù)防是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

懲戒的功能定位是懲罰已經(jīng)發(fā)生的腐敗行為，對于將要發(fā)生的腐敗行為產(chǎn)生會威懾作用。腐敗發(fā)生比率的高低，雖然與打擊腐敗的力度成正比例關(guān)系，但主要由制度預(yù)防水平?jīng)Q定。有效地打擊腐敗，雖然可以很好地發(fā)揮威懾功能，但是不能鏟除腐敗產(chǎn)生的制度溫床。腐敗嚴(yán)重高發(fā)時(shí)期，有效打擊可以作為短期戰(zhàn)略，但不可以過度使用，如果長期使用，效率會迅速衰減。教育的功能定位是通過影響人們的偏好，改變公眾的態(tài)度和價(jià)值觀，弱化腐敗動機(jī)。教育策略最徹底，如果方式方法得當(dāng)，營造氛圍，長期下去可能有效，但不可以過度迷信，否則成本就會上升，效益下降。

與懲戒和教育比較，預(yù)防的功能定位是減少腐敗機(jī)會，以制度調(diào)節(jié)人們的行為選擇，引導(dǎo)和影響腐敗動機(jī)，降低腐敗發(fā)生率。預(yù)防主要指制度預(yù)防，是最關(guān)鍵也是最成功的對策。采用預(yù)防策略，如果制度設(shè)計(jì)合理得當(dāng)，能夠改變?nèi)说男袨?，形成自運(yùn)行機(jī)制，會收到很好的效果。因此，權(quán)力平衡的重構(gòu)策略中，預(yù)防是貫穿其中的主線。沿著這一主線，可以構(gòu)建“內(nèi)部平衡”和“外部平衡”，實(shí)現(xiàn)權(quán)力平衡的重構(gòu)策略。

“內(nèi)部平衡”是反腐敗機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力平衡。針對反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置中合力不足、授權(quán)錯位等問題，可以通過四個方面的措施解決。一是將監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗局和檢察機(jī)關(guān)的反貪局整合成高度獨(dú)立、權(quán)限集中、授權(quán)充分的反腐敗專門機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)職務(wù)犯罪偵查權(quán)。［3］二是在賦予反腐敗專門機(jī)構(gòu)普通偵查權(quán)之外，還要賦予特別調(diào)查權(quán)和機(jī)動調(diào)查權(quán)，強(qiáng)化反腐敗專門機(jī)構(gòu)的反腐敗能力。三是打破原有的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的固化框架，實(shí)行地方各級反腐敗機(jī)構(gòu)直接受上級反腐敗機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)的新體制，形成“上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)管理為主、同級黨委政府管理為輔”的全新雙重管理模式。［4］四是強(qiáng)化省級以下地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的作用，提升反腐敗機(jī)構(gòu)在地方政治生活中的地位，形成地方?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離、相互協(xié)調(diào)、相互制衡的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

“外部平衡”是國家機(jī)構(gòu)與社會監(jiān)督之間的平衡。實(shí)現(xiàn)“外部平衡”，需要打造群眾監(jiān)督平臺，暢通群眾監(jiān)督渠道，保護(hù)群眾監(jiān)督意識，鼓勵群眾監(jiān)督行為，完善意見反饋機(jī)制。具體方法包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)，財(cái)務(wù)公開，信息公開，審計(jì)監(jiān)督和群眾評議等。隨著現(xiàn)代通訊、交通運(yùn)輸?shù)瓤茖W(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，時(shí)間和空間的距離日益縮短，社會監(jiān)督手段日益豐富，有利于實(shí)現(xiàn)“外部平衡”。［5］比如，可以將電子政務(wù)作為實(shí)現(xiàn)“外部平衡”的手段之一。利用電子政務(wù)程序具有的剛性化、節(jié)點(diǎn)化、實(shí)時(shí)化和全球化的特征，借助嚴(yán)格規(guī)制權(quán)力運(yùn)作，有效評估多元績效，廣泛搜集網(wǎng)上輿情，促成多國聯(lián)合行動。［6］還可以將審計(jì)監(jiān)督作為實(shí)現(xiàn)“外部平衡”的手段之一，建立政府審計(jì)、紀(jì)檢部門與民間舞弊審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)的協(xié)同模式，實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽光下動態(tài)運(yùn)行。［7］“懲防體系信息化”能夠較好地整合電子政務(wù)、信息公開、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)公開、事務(wù)管理等多種手段，可以作為主要著力點(diǎn)。

“懲防體系信息化”的核心是最大范圍的信息公開，基本思路是“技術(shù)+制度”制約權(quán)力。“懲防體系信息化”不同于集中辦公的“政務(wù)大廳”?！皯头荔w系信息化”中管理的事務(wù)，在不同的機(jī)關(guān)往往有不同的稱謂。在公安機(jī)關(guān)的刑事偵查部門、人民法院和人民檢察院等部門，往往稱為“案件”，在工商行政機(jī)關(guān)、衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)等單位，往往涉及行政許可、行政處罰和行政賠償?shù)龋ǔ７Q為“行政事務(wù)或者事務(wù)”；在土地管理機(jī)關(guān)、規(guī)劃部門，又常常稱為“項(xiàng)目”。從日常“事務(wù)”入手，通過“管住事務(wù)來管住人”，用好信息技術(shù)，最大范圍地公開信息，完善社會監(jiān)督，是整合權(quán)力“外部平衡”手段的較好角度。

“懲防體系信息化”機(jī)制就是統(tǒng)一受理、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、信息公開、案后評查、綜合考評的管理監(jiān)督機(jī)制。這一機(jī)制是通過管住案件、項(xiàng)目或行政事務(wù)來管住人，強(qiáng)化社會監(jiān)督制約，規(guī)范執(zhí)法行為，保障權(quán)力在陽光下的正確運(yùn)行。通過建立“懲防體系信息化”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)受理和辦理分離、管理和辦理分離、監(jiān)督和辦理分離，由相對獨(dú)立的部門和社會公眾對業(yè)務(wù)活動進(jìn)行同步監(jiān)督、對業(yè)務(wù)質(zhì)量進(jìn)行全面管理，防止發(fā)生或及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正違法違規(guī)情形，確保公正廉潔執(zhí)法。通過深化信息公開，提供統(tǒng)一、集中的對外服務(wù)，有效保障人民群眾的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高政府機(jī)關(guān)的公信力。

三、再造“反腐愿景”

開動宣傳機(jī)器，加強(qiáng)反腐宣傳，再造“反腐愿景”，打破腐敗均衡，實(shí)現(xiàn)廉潔轉(zhuǎn)型，基本要求是教育無痕，潤物無聲。實(shí)施路徑是通過反腐敗教育，獲得民眾信仰，實(shí)現(xiàn)局部突變，形成廉潔均衡。具體方法是運(yùn)用各種傳播媒介，采用多種宣傳教育方式，扎根機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、社區(qū)等社會各個角落，塑造廉潔的價(jià)值，勾勒美好的愿景。

普遍而且嚴(yán)重的腐敗，和較高程度的廉潔，往往被視為納什均衡，①具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。身處均衡之中的任何一方，都無法獨(dú)自改變其所處的均衡狀態(tài)。對于反腐敗而言，最大的挑戰(zhàn)是找到合適的策略，以打破腐敗均衡，實(shí)現(xiàn)從腐敗均衡到廉潔均衡的轉(zhuǎn)變，或者說完成廉潔轉(zhuǎn)型。

身處腐敗均衡之中的任何一方，即使接收到反腐敗的要求，很可能只會暫停腐敗行為或更為隱蔽地從事腐敗行為，難以真正地改弦更張。對于個人來說，挺身而出參與反腐敗改革，往往不是理性選擇。［8］因此，廉潔轉(zhuǎn)型可能需要以某種突變的方式實(shí)現(xiàn)，這在香港和新加坡都曾經(jīng)出現(xiàn)過。

發(fā)生廉潔轉(zhuǎn)型這一突變，“反腐愿景”的構(gòu)建與運(yùn)用至關(guān)重要?！胺锤妇啊辈皇窃V諸理性的功利計(jì)算，而是訴諸奮起一搏的勇士精神?！胺锤妇啊笨梢酝ㄟ^充分調(diào)動和激起群眾的善良情感，凝聚和表達(dá)出一個群體的信念，一方面幫助實(shí)現(xiàn)人們價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，減少貪污行為的發(fā)生；另一方面也可以動員人們挺身而出，積極支持和參與反腐敗工作，成為反腐助推器。

“反腐愿景”是反腐敗宣傳教育策略的核心內(nèi)容。教育策略并非單純地傳遞信息，也非單純扮演懲戒與預(yù)防工作的一個配角。在廉潔轉(zhuǎn)型過程中，促使價(jià)值觀念更新和腐敗風(fēng)俗的改變，鼓勵人們參與反腐敗斗爭，教育策略承擔(dān)著十分重要的使命。腐敗均衡或廉潔均衡的維持，誠然是身處其中的各方理性選擇的結(jié)果，然而由腐敗均衡向廉潔均衡的轉(zhuǎn)變，則更需要“反腐愿景”所宣傳的價(jià)值觀念的鼓舞和群眾自覺行動的支持。實(shí)踐中，可以全面運(yùn)用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等各種傳播媒介，采用新聞、短片、視頻、電視劇、電影大片、網(wǎng)絡(luò)游戲等多種方式進(jìn)行宣傳，塑造反腐敗機(jī)構(gòu)無處不在的威懾情境，維護(hù)正義的形象，塑造廉潔的價(jià)值，勾勒反腐敗機(jī)構(gòu)與人民群眾合作反腐、使國家變得更加美好的理想圖景，同時(shí)在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校與社區(qū)等社會的各個角落，開展宣傳教育活動。

大國情況比較復(fù)雜。對于我國來說，社會風(fēng)俗和傳統(tǒng)的力量更加強(qiáng)大，確立廉潔價(jià)值和動員群眾參與反腐敗工作，任務(wù)更加艱巨?！胺锤妇啊钡臉?gòu)建與運(yùn)用，在腐敗均衡到廉潔均衡的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)折中，將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

納什均衡又稱為非合作博弈均衡，以約翰·納什命名，指的是參與人的一種策略組合.在該策略組合上，任何參與人單獨(dú)改變策略都不會得到好處，該策略組合就是一個納什均衡.

［1］倪 星.激辯反腐30年：腐敗泛濫是改革開放的惡果？［EB/OL］http://www.people.rednet.cn，2008-01-18.

［2］陳 勇，張曉永.關(guān)于社會主義法治理念專題調(diào)研的報(bào)告［D］.北京：北京市政法委黨校，2010.

［3］郭松江.激辯反腐30年：腐敗泛濫是改革開放的惡果？［EB/OL］http://www.people.rednet.cn，2008-01-18.

［4］任建明，張斌強(qiáng).以權(quán)力制衡體系建設(shè)帶動反腐?。跩］.中國黨政干部論壇，2011（8）：15-17.

［5］強(qiáng)國點(diǎn)子牛.為王岐山書記諫言反腐三十六計(jì)［EB/OL］http://www.people.com.cn，2012-12-03.

［6］張銳昕，劉紅波.電子政務(wù)反腐敗的潛力挖掘及其策略選擇［EB/OD］http://www.xinhuanet.com，2011-01-30.

［7］倪 星.懲治與預(yù)防腐敗體系的評價(jià)機(jī)制研究［M］.廣州：中山大學(xué)出版社，2012.

［8］袁柏順.反腐敗神話與廉潔轉(zhuǎn)型——基于香港案例的研究［J］.河南社會科學(xué)，2012（10）：11-14.

〔責(zé)任編輯 趙曉潔〕

A Study of Corruption Containment Strategy When Law Does Not Punish Numerous Offenders

ZHANG Xiao-yong1，LI Jin-cheng2
（1.Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009；2.Beijing College of Politics and Law，Beijing，100160）

This paper analyzes the feature of corruption when law does not punish numerous offenders.It puts forward three policies：reshaping the authority of law，reconstructing the balance of rights，and rebuilding anti-corruption expectations of containing corruption.The principles are as follows：being torlerent to the past and strict to now；learning from past mistakes and avoid future ones，and curing the sickness to save the patient.The way to reconstruct the balance of rights is to realize inner and outer balance. Rebuilding anti-corruption expectations is to educate guadually.It can be reached by corruption containment education to obtain public trust.

corruption containment；authority of law；balance of rights；anti-corruption expectation

D616

A

1674-0882（2013）03-0001-03

2013-03-20

本文獲得了張曉永主持的“廉政理論研究動態(tài)分析”課題的資助。

張曉永（1972-），男，安徽界首人，博士，教授，研究方向：社會法學(xué)，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)；

李進(jìn)誠（1962-），男，河南南陽人，碩士，副教授，研究方向：社會教育，廉政理論。