韓 波

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

一、民事、行政交叉案件的困局

交叉案件是目前引起全國各地法院高度關(guān)注的問題之一。據(jù)了解，審判實(shí)踐中，行政與民事交叉的案例已達(dá)50%①。各地法院也不約而同地對此類案件的問題進(jìn)行了調(diào)研。根據(jù)孫振慶等的《關(guān)于行政民事交叉案件的調(diào)研報(bào)告》，此類交叉案件特點(diǎn)有：第一，法律關(guān)系復(fù)雜，且大多數(shù)案件皆由民事爭議引起；第二，類型比較集中；第三，訴訟程序啟動次數(shù)多；第四，解決糾紛所需時(shí)間長；第五，處理方式不統(tǒng)一，總體上保守；第六，引發(fā)矛盾多而持久。這類訴訟導(dǎo)致很多涉訴群眾意見較大，易引發(fā)持續(xù)沖突結(jié)怨或者尋求“見效更快”的群體上訪或越級上訪，是不可忽視的影響社會和諧的長期隱患②。上述調(diào)研報(bào)告，進(jìn)行的是“全景式”的實(shí)證分析。該報(bào)告關(guān)于民事、行政交叉案件的特征以及引起的訴訟弊端方面的結(jié)論與訴訟實(shí)踐是大體契合的。同一時(shí)期，政府法制工作部門的同志也發(fā)表了《關(guān)于審理行政登記案件有關(guān)問題的調(diào)研報(bào)告》。據(jù)此調(diào)研報(bào)告，在涉及民事與行政交織問題的行政登記訴訟中，真正產(chǎn)生爭議的根源在于當(dāng)事人之間的民事法律關(guān)系，由于登記機(jī)關(guān)的職權(quán)所限，其無權(quán)對作為登記基礎(chǔ)的民事法律行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，相關(guān)法律也不可能要求登記機(jī)關(guān)作出某種實(shí)質(zhì)性的判斷，因此，只要登記行為符合法律規(guī)定，在行政審判中就應(yīng)當(dāng)予以維持，但這絕不意味著對權(quán)利或事實(shí)狀態(tài)真實(shí)性的確認(rèn)，民事審判也不可能以此為據(jù)進(jìn)行裁判。同樣，基礎(chǔ)性的民事法律行為有效，登記行為也可因違反審查要件、程序瑕疵等原因而被確認(rèn)違法，但這也不意味著對實(shí)體權(quán)利或事實(shí)狀態(tài)的否認(rèn)。民事裁判一旦形成，權(quán)利人可根據(jù)其內(nèi)容直接向登記機(jī)關(guān)重新申請登記，完全沒有必要以此為據(jù)再行提起行政訴訟③。比較而言，行政機(jī)關(guān)對于民事、行政交叉案件產(chǎn)生的根源有更為深刻的認(rèn)識，在解決方案上主張理性看待行政訴訟的功能?？傮w上看，民事、行政交叉案件存在范圍的普遍性、表現(xiàn)形態(tài)與處理過程的復(fù)雜性、對于民事生活以及社會秩序影響的深刻性已經(jīng)成為各界共識。理論上的爭議與分歧、立法的“碎片化”、實(shí)踐中的左右為難已經(jīng)使民事、行政交叉司法機(jī)制陷入困局。

二、民事、行政交叉案件處理模式的規(guī)范分析

（一）依序?qū)徖砟Ｊ降囊?guī)范分析

第一，裁量型依序?qū)徖砟Ｊ揭?guī)范分析。我國《民事訴訟法》規(guī)定,本案須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，人民法院應(yīng)當(dāng)中止訴訟；最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十一條中亦有類似規(guī)定。這是目前解決民事、行政交叉案件的基準(zhǔn)性規(guī)范，依法規(guī)范可形成一種可稱為裁量型依序?qū)徖砟Ｊ降拿袷隆⑿姓徊姘讣奶幚砟Ｊ?。裁量型依序?qū)徖砟Ｊ降奶攸c(diǎn)是先發(fā)生訴訟程序需要等待后發(fā)生訴訟程序的結(jié)果、需要中止訴訟，對于本案審理是否需要以另案審理結(jié)果為依據(jù)的判斷取決于辦案法官的自由裁量，具有一定的隨機(jī)性。如果后發(fā)生訴訟程序延宕不休，易產(chǎn)生拖延訴訟的弊端。

第二，民事前置模式規(guī)范分析。2010年最高人民法院頒行的《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第八條在涉房屋登記案件中確立了民事訴訟先于行政訴訟的民事前置處理模式。這種模式理論上的合理性在于，買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事法律行為往往構(gòu)成房屋所有權(quán)形成的原因事實(shí)。房屋所有權(quán)的確定以上述民事法律行為形成的民事權(quán)利與義務(wù)的確定為前提條件。從審判專業(yè)優(yōu)勢角度看，由民事審判庭進(jìn)行的民事審判更適合于確定上述民事權(quán)利與義務(wù)。在民事行政交叉案件中，房屋登記案件所占比例較大。民事前置模式在房屋登記案件中的確立解決了實(shí)踐中無法可依、操作混亂的問題，是一大進(jìn)步。

第三，行政前置模式規(guī)范分析。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)民事賠償案件的若干規(guī)定》第六條、第十一條的規(guī)定，就證券虛假陳述引發(fā)的民事、行政交叉案件而言，目前司法解釋確立的是行政前置的處理模式。不但證券虛假陳述行政處罰決定是受理證券虛假陳述民事賠償案件的前提條件，而且證券虛假陳述行政處罰決定的內(nèi)容也構(gòu)成審理證券虛假陳述民事賠償案件的事實(shí)基礎(chǔ)。如果證券虛假陳述行政處罰決定被撤銷，證券虛假陳述賠償案件就喪失了獲得受理與審理的基礎(chǔ)，因此，后者就沒有繼續(xù)進(jìn)行下去的必要性。上述民事、行政交叉案件處理方式實(shí)際上是將證券虛假陳述的事實(shí)判斷權(quán)交給行政機(jī)關(guān)的分權(quán)模式的自然延伸。一般認(rèn)為，這種處理模式理論上的合理性在于，證券行政管理機(jī)關(guān)在判斷證券虛假陳述行為方面比法院更具有專業(yè)優(yōu)勢與行政職權(quán)優(yōu)勢。不過，這種分權(quán)模式與相應(yīng)的民事、行政交叉案件處理方式也引起一定爭議，其爭議焦點(diǎn)在于證券行政管理部門同時(shí)作為證券發(fā)行審批機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)和證券虛假陳述行為的認(rèn)定機(jī)關(guān)是否會在機(jī)制運(yùn)行中出于自我保護(hù)的動機(jī)而喪失公正性。

（二）合并審理模式

第一，行政訴訟合并民事訴訟模式的規(guī)范分析。1999年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干解釋》第六十一條規(guī)定，被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。這條規(guī)定被認(rèn)為是行政訴訟兼理民事訴訟的民事、行政交叉案件處理模式的法律依據(jù)。不過，這條規(guī)定的適用范圍是有限的，僅限于行政裁決與民事爭議相互交叉時(shí)的情形。而且，最高人民法院應(yīng)當(dāng)對不服行政裁決的訴訟性質(zhì)作出司法解釋，同時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)賦予人民法院審理這類行政裁決糾紛的司法變更權(quán)④。如上述行政法學(xué)專家所言，法院要將民事爭議合并審理必須具有變更行政裁決行為的司法變更權(quán)。不過，授予行政審判組織司法變更權(quán)，是否會引起一系列連鎖反應(yīng)，值得考慮。在此問題解決前，可以說此種處理模式是帶缺陷運(yùn)行的。

第二，民事訴訟合并行政訴訟模式的規(guī)范分析。2002年5月21日最高人民法院針對北京市高級人民法院請示所作的《關(guān)于專利法、商標(biāo)法修改后專利、商標(biāo)相關(guān)案件分工問題的批復(fù)》中指出，對于人民法院受理的涉及專利權(quán)或者注冊商標(biāo)專用權(quán)的民事訴訟，當(dāng)事人就同一專利或者商標(biāo)不服專利復(fù)審委員會的無效宣告復(fù)審決定或者商標(biāo)評審委員會的裁定而提起訴訟的行政案件，由知識產(chǎn)權(quán)審判庭審理。上述司法解釋明示人民法院有權(quán)在民事訴訟中審查專利復(fù)審行為與商標(biāo)評審行為的合法性，被認(rèn)為是民事訴訟兼理行政訴訟的民事、行政交叉案件處理模式的法律依據(jù)。民事審判庭是否具備適合審判涉及專利、商標(biāo)行政訴訟案件的能力，是這種模式令人質(zhì)疑之處。

總而言之，我國目前的法律規(guī)范形成解決民事、行政交叉案件的兩種（依序?qū)徖砼c合并審理）五類（裁量型依序、民事前置、行政前置、民事訴訟吸收行政訴訟、行政訴訟吸收民事訴訟）處理模式。就筆者掌握的當(dāng)前的法律規(guī)定而言，除裁量型依序?qū)徖砟Ｊ酵?，民事前置模式、行政前置模式、民事訴訟吸收行政訴訟模式、行政訴訟吸收民事訴訟模式四類具體的民事行政交叉案件處理模式呈條塊狀分布于不同類型案件中?？梢哉f，民事、行政交叉案件處理的規(guī)范體系雖然初具規(guī)模，產(chǎn)生了一定積極效果，但是，進(jìn)一步填補(bǔ)、完善的空間仍然很大。具體法律規(guī)范的明確規(guī)定是克服目前民事、行政交叉司法機(jī)制弊端的根本所在，也是當(dāng)務(wù)之急。

三、現(xiàn)有代表性改革建議分析

（一）類型化處置方式

楊榮馨、金俊銀、江偉、范躍如等學(xué)者都提出過民事、行政交叉案件類型化處置的建議。近期有學(xué)者基于民事、行政交叉案件類型分為民事輔助型交叉案件（民事必要型交叉案件與民事關(guān)聯(lián)型交叉案件）、行政輔助型交叉案件（行政必要型交叉案件、行政關(guān)聯(lián)型交叉案件）、行政爭議和民事爭議并重的交叉案件的基本判斷，提出針對民事、行政交叉案件的不同類型確定不同的訴訟程序模式的主張⑤。這一方案在民事、行政交叉案件的類型劃分上進(jìn)行了充分的思考與細(xì)致的總結(jié)，顯著的優(yōu)點(diǎn)是深化了依序?qū)徖砟Ｊ降倪m用范圍與次序安排，明確了何種情形先行后民、何種情形先民后行，對審判實(shí)務(wù)有參考價(jià)值。不過，這一方案仍有不少疑點(diǎn)。首先，將是否以實(shí)質(zhì)審查為前提條件作為區(qū)分行政必要型案件與民事必要型案件的標(biāo)準(zhǔn)是否妥當(dāng)值得推敲。行政行為中所進(jìn)行的審查究系實(shí)質(zhì)審查還是形式審查爭議很大。比如，對房屋權(quán)屬登記前的行政審查究竟是實(shí)質(zhì)審查還是形式審查就存在較大爭議。其次，民事關(guān)聯(lián)型案件、行政關(guān)聯(lián)型案件、行政爭議與民事爭議并重案件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。據(jù)提出上述方案的學(xué)者的分析，兩種關(guān)聯(lián)型案件的共性是發(fā)生關(guān)聯(lián)爭議。行政關(guān)聯(lián)型案件與民事關(guān)聯(lián)型案件相比，其區(qū)別在于前者當(dāng)事人的爭議主要是民事爭議。據(jù)筆者觀察，將行政關(guān)聯(lián)型案件作為民事關(guān)聯(lián)型案件亦無明顯不適。行政爭議與民事爭議并重案件與上述兩種關(guān)聯(lián)型案件的界限也很難區(qū)分。再次，行政附帶民事訴訟模式與并案審理模式分別針對民事必要型案件與并重案件的合理性及其操作差異很難區(qū)分。最后，兩種關(guān)聯(lián)型案件采取不同處理方式的合理性也令人疑惑。

（二）行民一體化思路

湖南省桃源縣法院法官認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立一種新的以綜合合議庭為基礎(chǔ)的“行民合一”的審判模式⑥。上述行民一體化改革思路以涉房屋登記民事、行政交叉案件為研究范圍并不關(guān)涉其他類型的民事、行政交叉案件。應(yīng)該說，2010年最高人民法院《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》的頒行也意味著在涉房屋登記民事、行政交叉案件處理方式上對這種改革思路的否定。不過，提議者的思維過程對我們?nèi)杂袉⑹緝r(jià)值：第一，在民事、行政交叉案件處理方式的選擇上需要結(jié)合發(fā)生爭議的具體法律行為或者民事訴訟中的案由具體分析、具體確定，具體安排要有充分理由。在此建議中，提議者對行政訴訟程序?yàn)橹鲗?dǎo)程序的論證很難讓筆者信服。最高人民法院在《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》中規(guī)定的處理方式是審慎、全面分析、權(quán)衡后的結(jié)果。第二，此類案件不適合行民一體化的處理方式并不意味著所有民事、行政交叉案件的處理都不能適用這種處理方式。第三，這一改革方案中特別推崇的綜合合議庭設(shè)置，對于打破現(xiàn)有審判組織分工固有格局具有積極意義。

（三）民行一體化思路

安徽省旌德縣法院法官提出民事訴訟兼理行政爭議思路。在民事訴訟中可以審查房屋權(quán)屬登記行為的合法性。將行政爭議和民事爭議納入一個(gè)訴訟程序中解決，既可以解決行政行為的合法性問題，又可在同一訴訟中對當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)作出統(tǒng)一的判決。在此程序中行政機(jī)關(guān)可以作為無獨(dú)立請求權(quán)第三人⑦。這種改革思路也以民事、行政交叉情形突出的房產(chǎn)登記案件為案件樣本類型。它的突出特點(diǎn)是在現(xiàn)有的民事前置模式基礎(chǔ)上向前又邁出一步，直接由民事審判庭對基礎(chǔ)民事法律關(guān)系與房產(chǎn)登記行為進(jìn)行審理與判決，該判決生效后作為房產(chǎn)登記簿變更的依據(jù)。此種民行一體化模式能否在現(xiàn)有知識產(chǎn)權(quán)案件范圍基礎(chǔ)上有所擴(kuò)大以及擴(kuò)大的可能幅度，很大程度上取決于立法（含司法解釋）層面的推進(jìn)力度以及審判人員知識結(jié)構(gòu)與審判能力的兼容性，在一定意義上還取決于社會上對民事審判組織審查行政行為的正當(dāng)性的共識的強(qiáng)弱。不過，上述基層司法實(shí)踐中產(chǎn)生的建議還是提示了民事、行政交叉案件處理模式的一種可能性，表達(dá)了一種謀求程序效益最大化的期待。

可以說，來自司法實(shí)踐的改革思路是學(xué)界改革思路在實(shí)踐中回饋的結(jié)果。據(jù)上述分析，梳理我國司法實(shí)踐中對民事、行政交叉案件處理模式的改革思路，可以發(fā)現(xiàn)雖然其中合并審理傾向非常明顯，借鑒日本“當(dāng)事人爭訟”程序的意向強(qiáng)烈，但是，在合并審理模式適用的范圍與條件上很難達(dá)成共識。就當(dāng)下條件而言，改良而非徹底廢止依序?qū)徖砟Ｊ健⒚鞔_合并審理模式適用的范圍與條件，是較為穩(wěn)妥的選擇。

四、民事、行政交叉狀態(tài)與司法機(jī)制革新漸進(jìn)路徑

（一）民事、行政交叉狀態(tài)

學(xué)界與實(shí)務(wù)界對民事、行政交叉案件的研究成果大都涉及此類案件的類型劃分，但并未達(dá)成共識。筆者認(rèn)為請求與事實(shí)是司法裁斷過程兩大基本要素，有必要以請求與事實(shí)作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)對此類案件交叉狀態(tài)進(jìn)行類型劃分?；诖祟惏讣挟?dāng)事人請求之間及請求與事實(shí)之間的相互關(guān)系，可將此類案件交叉狀態(tài)分為四種情形：一是請求競合型交叉狀態(tài)。此種狀態(tài)的特征是一方當(dāng)事人基于一個(gè)自然生活事實(shí)，為了一個(gè)目的，同時(shí)或者先后提起民事訴訟與行政訴訟。第二，請求對立型交叉狀態(tài)。此種狀態(tài)的特征是一方當(dāng)事人提起民事訴訟，而另一方當(dāng)事人提起行政訴訟，民事訴訟中的請求與行政訴訟中的請求相互對立。兩類請求的交叉點(diǎn)是一個(gè)被行政行為（行政登記或者行政確認(rèn)等）確認(rèn)并固定的事實(shí)狀態(tài)。第三，請求聚合型交叉狀態(tài)。此種狀態(tài)的典型特征是民事訴訟中請求的目的與行政程序中請求的目的不同，二者盡管有關(guān)聯(lián)但是具有明顯的相互獨(dú)立性。不能因?yàn)槊袷略V訟請求與行政訴訟請求的關(guān)聯(lián)性而抹殺二者的相互獨(dú)立性。這兩種請求處于聚合狀態(tài)，這種狀態(tài)可以界定為請求聚合型交叉狀態(tài)。第四，復(fù)合型交叉狀態(tài)。此種狀態(tài)的特征是不論提起民事訴訟還是行政訴訟，事實(shí)已經(jīng)在行政程序中審查、確定，請求也在行政程序中被處理。在前三種狀態(tài)下，民事訴訟與行政訴訟的關(guān)聯(lián)是事實(shí)關(guān)聯(lián)，出現(xiàn)爭議的事實(shí)狀態(tài)是行政程序的結(jié)果。而在復(fù)合型交叉狀態(tài)下，民事訴訟與行政訴訟的關(guān)聯(lián)是事實(shí)與請求的復(fù)合關(guān)聯(lián)。

（二）司法機(jī)制革新漸進(jìn)路徑

第一，近期解決方案。在請求競合型、請求對立型兩種交叉狀態(tài)下，發(fā)生爭議的事實(shí)狀態(tài)形成于行政程序，事實(shí)認(rèn)定的初始依據(jù)卻是民事行為，宜采民事前置處理模式先行確定事實(shí)并作出判決，當(dāng)事人可持生效判決請求行政機(jī)關(guān)變更相應(yīng)的行政登記或其他行政行為，若受阻再提起行政訴訟。如果已經(jīng)有行政訴訟被法院受理，在行政機(jī)關(guān)依照生效民事判決書對行政登記或其他行政行為進(jìn)行相應(yīng)變更后，當(dāng)事人順理成章地會申請撤回行政訴訟。在請求聚合型狀態(tài)下，發(fā)生爭議的事實(shí)狀態(tài)形成于行政程序，事實(shí)認(rèn)定的初始依據(jù)也是行政行為，宜采行政前置處理模式，在行政訴訟后通過相應(yīng)行政程序確定事實(shí)，再依據(jù)事實(shí)確定狀況決定是否進(jìn)行民事訴訟。如果已經(jīng)有民事訴訟被法院受理，當(dāng)事人可以據(jù)事實(shí)確定狀況決定繼續(xù)訴訟還是撤訴；繼續(xù)進(jìn)行訴訟，因有行政程序確定的事實(shí)，法院事實(shí)認(rèn)定的效率與可靠性都會大大提升。在復(fù)合型交叉狀態(tài)下，事實(shí)與請求復(fù)合于行政程序中，宜采合并審理模式。目前進(jìn)入復(fù)合型交叉狀態(tài)的典型案件類型是行政裁決案件。行政裁決是通過行政途徑解決特定民事糾紛的解決方式，其解決糾紛中的基礎(chǔ)法律關(guān)系是民事法律關(guān)系。行政裁決行為的合法性取決于對民事權(quán)利、義務(wù)分配的正誤。在行政訴訟中先判斷行政裁決行為的合法性再“附帶”審查行政裁決中對民事權(quán)利、義務(wù)分配的正誤，實(shí)為本末倒置之舉。判斷行政裁決行為的合法性的依據(jù)與判斷民事權(quán)利、義務(wù)分配正誤的依據(jù)大相徑庭，很可能產(chǎn)生行政裁決被判定合法，而民事法律關(guān)系中權(quán)利、義務(wù)分配錯(cuò)誤的實(shí)體公正“流失”現(xiàn)象。在行政裁決案件的復(fù)合型交叉狀態(tài)下，采民事訴訟程序中合并審理處理模式是務(wù)本、安基之策。其他進(jìn)入復(fù)合型交叉狀態(tài)的案件亦宜斟酌、權(quán)衡基礎(chǔ)法律關(guān)系判斷的最佳所在。

第二，遠(yuǎn)期解決方案。從長遠(yuǎn)考慮，設(shè)立交叉型案件綜合審判庭是值得嘗試的改革方案。這種方案的基本內(nèi)容是，在現(xiàn)有的民事審判庭、行政審判庭、刑事審判庭之外再單獨(dú)設(shè)立交叉型案件綜合審判庭。立案庭或者某一審判庭在發(fā)現(xiàn)交叉型案件后，須將案件移送交叉型案件綜合審判庭；當(dāng)事人也可申請，將在審案件移送交叉型案件綜合審判庭。交叉型案件綜合審判庭中有民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三專業(yè)類型的審判員。根據(jù)交叉型案件的類型，綜合審判庭在案件涉及的專業(yè)類型審判員中隨機(jī)確定相應(yīng)的審判員并組成綜合合議庭。經(jīng)此改革，交叉型案件的訴訟遲延、判決矛盾弊端自將消弭。

注釋：

①陳煜儒：《行政與民事爭議交叉案例已達(dá)50% 民事行政哪個(gè)先審各地做法不一》，《法制日報(bào)》2008年12月8日。

②孫振慶、趙貴龍、劉崢：《關(guān)于行政民事交叉案件的調(diào)研報(bào)告》，《法律適用》2008年第6期。

③白山云、楊藹：《關(guān)于審理行政登記案件有關(guān)問題的調(diào)研報(bào)告》，《法制建設(shè)》2008年第2期。

④張樹義主編：《糾紛的行政解決機(jī)制研究——以行政裁決為中心》，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第129頁。

⑤許尚豪：《民事、行政交叉案件訴訟程序研究》，《山東大學(xué)法律評論》2007年卷。

⑥童芳：《不動產(chǎn)被“動”后的司法救濟(jì)——房屋權(quán)屬登記行民交叉案件審理模式探究》,中國法院網(wǎng)，最后登錄時(shí)間：2012年9月28日。

⑦羅志榮：《論房產(chǎn)權(quán)屬登記行政與民事交叉案件的審理》，http://www.ahcourt.gov.cn，最后登錄時(shí)間：2012年9月16日。