王叢虎

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、問題提出

公共采購一直是世界各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)，也是學(xué)者研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。Pitzer and Thai認(rèn)為：公共采購雖然曾經(jīng)有過不同的表述詞語，但是使用財(cái)政資金的全部購買行為都包含在公共采購范圍內(nèi)，并無爭(zhēng)議。而且，真正意義上的公共采購只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下才會(huì)產(chǎn)生。因?yàn)?，沒有競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，也就無所謂采購[1]。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議指出，國(guó)際上通行的公共采購應(yīng)該包括使用財(cái)政資金的工程建設(shè)、貨物和服務(wù)的采購。為此，本論文的公共采購也借用國(guó)際通行的概念，既包括使用公共財(cái)政資金的各種投資項(xiàng)目建設(shè)，也包括使用公共財(cái)政資金購買貨物和服務(wù)的行為。在歷次透明國(guó)際（Transparency International）的廉潔評(píng)價(jià)中，公共采購中存在的腐敗行為扮演著極為不光彩的角色。這是因?yàn)?，在所有的公共活?dòng)中，公共采購是最容易滋生腐敗的，也是公共部門和私人部門接觸最多、經(jīng)濟(jì)往來最頻繁、涉及金錢的標(biāo)的額最大的[2]。

遏制腐敗的關(guān)鍵就是形成對(duì)公共權(quán)力監(jiān)督制約的有效體制和機(jī)制。透明國(guó)際在其《遏制公共采購腐敗手冊(cè)》（Curbing Corruption in Public Procurement Handbook）關(guān)于對(duì)公共采購反腐敗的舉措和策略論述中提出，好的采購準(zhǔn)則、好的采購法、嚴(yán)格執(zhí)法、國(guó)際反腐公約、預(yù)防、控制與控制體系、舉報(bào)和電子采購等是遏制腐敗關(guān)鍵[3]。其中關(guān)于控制和控制體系論述，既包括內(nèi)部的也包括外部的監(jiān)督體系，既包括對(duì)采購人（Buyer）的監(jiān)督與控制也包括對(duì)投標(biāo)人的監(jiān)督和控制。遺憾的是，該著作沒有對(duì)控制和控制體系的具體內(nèi)容進(jìn)一步論述，但是可以肯定，它主要是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)公共采購的組織體系及其架構(gòu)。經(jīng)濟(jì)與合作組織（OECD）在其《公共采購中賄賂：方法、行動(dòng)者和治理措施》（Bribery in Public Procurement:Methods,Actors and Counter-measures）一書中也提到了內(nèi)部控制是遏制公共采購中賄賂的最為重要的內(nèi)容，并界定內(nèi)部控制就是采購過程中與決策和組織架構(gòu)相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容。同時(shí)，內(nèi)部控制還包括對(duì)決策、設(shè)計(jì)、組織和運(yùn)行等相關(guān)問題的分析，以及行政組織對(duì)采購組織和管理的風(fēng)險(xiǎn)分析等[4]。不難看出，公共采購的組織架構(gòu)直接決定著公共采購的廉潔性。組織架構(gòu)與公共采購廉潔性的關(guān)系可以表述為：為了實(shí)現(xiàn)采購的多重目標(biāo)，政府部門需要有明確職責(zé)的、合理的采購組織架構(gòu)。采購組織的形式往往由于各個(gè)地方基于滿足采購項(xiàng)目要求的部門不同而不同。為了保持公共采購的廉潔，提高采購效率和效益，確保公平競(jìng)爭(zhēng)和采購法律規(guī)章得以實(shí)施，政府部門需要根據(jù)各自的情況實(shí)施一定程度的集中化采購[5]。

然而，不同的國(guó)家和地區(qū)，由于其政治體制、社會(huì)文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度不同，不可能構(gòu)建起統(tǒng)一模式的公共采購組織體系。實(shí)踐上，公共采購組織體系的構(gòu)建是一個(gè)很大的難題。過于集中可能導(dǎo)致低效率，過于分散則易導(dǎo)致監(jiān)督困難、腐敗叢生，保持分散采購和集中采購之間的平衡是世界一大難題。這是因?yàn)樵谝恍┎块T，特別是大的政府部門中，兩種形式都不可避免地同時(shí)存在。而采購組織的架構(gòu)集中和分散程度與職責(zé)分工的不同，直接影響著公共采購部門的績(jī)效[6]。

作為一個(gè)新生事物，中國(guó)的公共采購是隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善而發(fā)展起來的。中國(guó)于1996年開始公共采購的試點(diǎn)，1998年試點(diǎn)的范圍逐步擴(kuò)大，1999年通過了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，同年財(cái)政部頒布了《政府采購管理暫行辦法》，2000年公共集中采購工作全面展開。由于公共采購中的工程建設(shè)具有多樣性和復(fù)雜性，且多個(gè)行政主管部門存在職能交叉、相互扯皮的現(xiàn)象，2000年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室頒發(fā)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》。這樣，我國(guó)初步建立起公共采購管理機(jī)構(gòu)體系和基本的信息管理系統(tǒng)，基本形成公共采購的制度框架和基本模式。2002年，《中華人民共和國(guó)政府采購法》通過，之后在全國(guó)的各個(gè)地方，公共采購組織體系逐步建立并完善起來。

也應(yīng)該看到，各地公共采購的組織架構(gòu)和管理模式不盡相同。首先，不同的采購內(nèi)容和項(xiàng)目分屬不同部門監(jiān)督和管理。公共采購按照國(guó)際慣例分為工程、貨物和服務(wù)。我國(guó)使用財(cái)政資金的公共部門的通用辦公用品和設(shè)備、服務(wù)主要由政府集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采購、財(cái)政部門進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督，適用《政府采購法》；工程領(lǐng)域的建設(shè)則由各地招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采購，發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；工業(yè)（含內(nèi)貿(mào)）、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的行政主管部門負(fù)責(zé)；各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)；進(jìn)口機(jī)電設(shè)備采購項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，由外經(jīng)貿(mào)行政主管部門負(fù)責(zé)[7]。除此之外，藥品、醫(yī)療設(shè)備和衛(wèi)生材料的采購則由衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督、衛(wèi)生采購中心負(fù)責(zé)采購；等等。其次，管采分離的程度不同。這主要表現(xiàn)為集中采購中心的隸屬關(guān)系不同，有的屬于財(cái)政部門，有的屬于政府的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門，有的屬于國(guó)有資產(chǎn)管理部門，有的直屬地方人民政府部門，也有的直屬專門公共采購委員會(huì)，等等。再次，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理公共采購的組織分散程度不同。這主要表現(xiàn)為：有的地方，建設(shè)工程、辦公用品和服務(wù)、藥品與醫(yī)療器械等分屬不同的采購部門采購和監(jiān)管；有的地方正在逐步把所有的公共采購集中到一個(gè)交易平臺(tái)上，并逐步考慮統(tǒng)一的監(jiān)管；等等。最后，負(fù)責(zé)采購的組織內(nèi)部架構(gòu)與流程不盡相同。這主要表現(xiàn)為：有的地方是按采購的業(yè)務(wù)流程來設(shè)定組織架構(gòu)，有的是按照采購內(nèi)容來設(shè)定組織架構(gòu)與流程，等等。各地不同的公共采購組織模式直接影響到遏制腐敗的目的與效果。我國(guó)政府已敏感地意識(shí)到了這個(gè)問題，并制定了一系列具體措施，堅(jiān)決遏制和懲處在公共采購領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。但是，由于公共采購涉及的交易范圍太廣，環(huán)節(jié)太多，雖然中央的具體措施初見成效，但如要從根本上遏制腐敗還要考慮公共采購的組織架構(gòu)與管理模式問題。

黨的十七大報(bào)告指出，要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”（以下簡(jiǎn)稱“權(quán)力制約協(xié)調(diào)機(jī)制”）。2009年，黨的十七屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》重申了這個(gè)重要問題。黨提出的“權(quán)力制約協(xié)調(diào)機(jī)制”不僅充分地結(jié)合了國(guó)情，吸取了分權(quán)制衡的合理內(nèi)核，而且還進(jìn)一步發(fā)展與創(chuàng)新了分權(quán)制衡的內(nèi)容，也為中國(guó)今后的改革指明了方向。為此，如何落實(shí)黨中央提出的權(quán)力制約協(xié)調(diào)機(jī)制，并將其運(yùn)用到公共采購的組織架構(gòu)中，以達(dá)到遏制腐敗的效果，是本論文力圖探討的問題。為此，本論文以解決公共采購中如何尋找到遏制腐敗的理想組織結(jié)構(gòu)問題為目的，企圖通過具有典型意義的組織架構(gòu)案例進(jìn)行分析，來發(fā)現(xiàn)適合中國(guó)行政體制的、理想的公共采購組織架構(gòu)模型。我們要研究的問題是：

公共采購的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)該怎樣？

“管采分離”的典型模式應(yīng)該是什么樣的？

有效監(jiān)管下的采購執(zhí)行的理想組織模型是什么樣的？

有效遏制腐敗的集中采購內(nèi)設(shè)部門如何構(gòu)建？

二、研究方法

根據(jù)中國(guó)公共采購的實(shí)際情況，基于經(jīng)以上文獻(xiàn)梳理所得出的可能影響公共采購廉潔度的因素而形成的訪談框架，并在充分考慮能夠代表中國(guó)東部、中部和西部不同發(fā)展?fàn)顩r的三個(gè)地區(qū)和中國(guó)單一制的政治體制基礎(chǔ)上，我們從2012年3月中旬到2012年8月底通過運(yùn)用深度訪談的形式，先后走訪了三類直接與公共采購腐敗治理相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人，并和被訪者形成完全自由開放的訪談氛圍。被訪者在我們給出的內(nèi)容框架指引下，毫無拘束且真實(shí)地展示自己的觀點(diǎn)和想法。之后，我們?cè)賲R總被訪者的觀點(diǎn)，結(jié)合文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，以期找出當(dāng)前中國(guó)基于遏制腐敗的公共采購組織狀況、存在問題以及可能的解決思路和具體措施。這三類組織及相關(guān)部門包括：一是公共采購監(jiān)督和管理部門，具體包括財(cái)政部政府采購管理辦公室、財(cái)政部駐北京財(cái)政監(jiān)察專員辦事處、國(guó)家預(yù)防腐敗局相關(guān)處、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)法規(guī)司、浙江省紹興市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、河南省洛陽市財(cái)政局政府采購管理辦公室、內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳政府采購管理處。這7個(gè)分別代表中央政府和三個(gè)不同地區(qū)的公共采購監(jiān)督管理部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人（考慮到他們工作的特殊性，也為了保證深度訪談的真實(shí)性，筆者承諾過保密，所以，也就略去他們的姓名和職務(wù)）的觀點(diǎn)具有較強(qiáng)代表性。二是公共采購的執(zhí)行單位，具體包括中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購中心、中國(guó)人民銀行集中采購中心、中國(guó)遠(yuǎn)東國(guó)際招標(biāo)公司、國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)、河南招標(biāo)采購服務(wù)有限公司、內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心、廣東省江門市政府采購中心。這7個(gè)集中招標(biāo)采購單位分別代表中央政府集中采購和部門集中采購的具體執(zhí)行單位，中國(guó)東、中、西三個(gè)不同地區(qū)的省級(jí)和市級(jí)集中采購執(zhí)行單位。三是參與公共采購的供應(yīng)商，具體包括中國(guó)聯(lián)想有限公司銷售部、東華軟件股份公司物聯(lián)網(wǎng)事業(yè)部、北京現(xiàn)代有限公司銷售部、美的集團(tuán)銷售部4個(gè)供應(yīng)商單位，分別代表電子產(chǎn)品、公用車和辦公設(shè)備不同行業(yè)。

在此之前，我們還進(jìn)行了案例研究。我們分別于2010年和2011年的春天和夏天先后重點(diǎn)參觀和考察了3個(gè)集中采購中心。在調(diào)查期間，我們以對(duì)采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的訪談為基點(diǎn)，同時(shí)還以組織關(guān)系為軸心，對(duì)公共采購的相關(guān)監(jiān)管部門、部分采購人和供應(yīng)商進(jìn)行了訪談。我們選擇3個(gè)具有代表性的集中采購組織，它們分別是北京市、沈陽市和紹興市采購中心。

首先對(duì)北京市政府采購中心及相關(guān)監(jiān)管組織進(jìn)行個(gè)案研究。北京是中國(guó)的首都，也是國(guó)家的政治、文化中心。當(dāng)然，北京市政府采購中心的組織架構(gòu)對(duì)于全國(guó)具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)。北京市為全國(guó)4個(gè)直轄市之一，北京市采購中心也是省級(jí)采購中心的代表。北京市政府采購中心成立于2000年5月。2004年1月，經(jīng)北京市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)，采購中心與市財(cái)政局脫鉤，行政上掛靠北京市人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，業(yè)務(wù)上接受北京市政府采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組和北京市政府采購辦公室的監(jiān)督與考核，為具有獨(dú)立法人資格、依照國(guó)家公務(wù)員管理的全額撥款事業(yè)單位，是唯一承擔(dān)北京市市級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織集中采購活動(dòng)的集中采購機(jī)構(gòu)。北京市政府采購中心的采購業(yè)務(wù)并不包括建筑工程、藥品與醫(yī)療器械、土地等公共資源的交易，只負(fù)責(zé)《中華人民共和國(guó)政府采購法》規(guī)定的采購內(nèi)容。北京市政府采購中心內(nèi)設(shè)7個(gè)職能部門：辦公室、人事部、項(xiàng)目管理部、采購一部、采購二部、實(shí)物調(diào)撥管理部、實(shí)物調(diào)撥結(jié)算部。分別由一個(gè)主任和三個(gè)副主任負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。

隨后我們對(duì)沈陽市政府采購中心進(jìn)行了全面探究。沈陽市是東北三省最大的城市，也是中國(guó)老工業(yè)基地。伴隨著沈陽老工業(yè)基地的重建，沈陽市政府采購中心也正在力求改革與創(chuàng)新。因此，沈陽市政府采購中心從某種意義上代表著銳意進(jìn)取的組織建構(gòu)，而且地處中國(guó)的東北部，也具有代表性。沈陽市政府采購中心是經(jīng)市政府批準(zhǔn)、根據(jù)市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)文件要求組建的市財(cái)政全額撥款事業(yè)單位，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購法》等法律法規(guī)和上級(jí)部門的規(guī)定和要求，是負(fù)責(zé)組織實(shí)施市直各機(jī)關(guān)事業(yè)單位和團(tuán)體組織所需貨物、工程和服務(wù)政府集中采購工作的專門機(jī)構(gòu)。采購中心業(yè)務(wù)直屬沈陽市財(cái)政局的監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)。采購中心將政府采購執(zhí)行程序劃分為：落實(shí)與細(xì)化采購需求、采購方式，確定評(píng)審方式與編制采購文件，組織采購項(xiàng)目開標(biāo)與評(píng)標(biāo)，組織簽訂合同與進(jìn)行履約驗(yàn)收。依據(jù)業(yè)務(wù)流程，中心設(shè)立了綜合信息處、采購處、招標(biāo)處和合同監(jiān)管處四個(gè)業(yè)務(wù)處室。

我們還對(duì)沿海地區(qū)的代表城市紹興進(jìn)行個(gè)案研究。紹興市為處于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的地級(jí)市，也是全國(guó)最早成立公共資源交易中心的城市。紹興市公共資源交易中心是在原紹興市招投標(biāo)中心的基礎(chǔ)上于2002年年底成立的，屬于財(cái)政全額撥款事業(yè)單位。選擇紹興市公共資源交易中心及相關(guān)監(jiān)督組織訪談，除考慮它是中國(guó)第一家地市級(jí)集中統(tǒng)一的公共資源交易操作與服務(wù)平臺(tái)外，還有紹興市所處的地理位置和它所具有的作為地級(jí)市代表的天然資質(zhì)等因素。紹興市公共資源交易中心的業(yè)務(wù)范圍涵蓋了工程建設(shè)項(xiàng)目、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易和政府采購等四大類公共資源交易活動(dòng)的有形市場(chǎng)。在領(lǐng)導(dǎo)層面，成立市公共資源交易管委會(huì)，由市長(zhǎng)任主任，市委常委、紀(jì)委書記和市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)任副主任，相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)對(duì)公共資源交易領(lǐng)域重大事項(xiàng)的決策和協(xié)調(diào)。在監(jiān)管層面，成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——公共資源交易管委會(huì)辦公室，作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，主要履行公共資源交易市場(chǎng)有關(guān)交易管理辦法的制定、公共資源交易活動(dòng)規(guī)則和制度的審定以及對(duì)公共資源交易市場(chǎng)各方主體的監(jiān)督管理等職責(zé)。在運(yùn)作層面，紹興市公共資源交易中心統(tǒng)一承擔(dān)政府采購等四大類交易的具體操作和服務(wù)職能。

三、問題發(fā)現(xiàn)

集中采購的組織模型是個(gè)復(fù)雜的問題，如何尋求到能夠有效遏制腐敗的組織模型是一個(gè)更為復(fù)雜的問題。不管是在公共采購起步較早且制度比較完善的美國(guó)還是在歐盟等國(guó)家，在尋找適合于自己國(guó)家的組織架構(gòu)模型時(shí)大多都需要實(shí)踐的證明。對(duì)于發(fā)展中且起步較晚的中國(guó)而言，建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義制度，也同樣是“摸著石頭過河”，更多地靠自己的實(shí)踐。在我們所進(jìn)行的深度訪談和對(duì)上述三個(gè)采購中心個(gè)案剖析中，我們深深感受到被訪者有很多創(chuàng)新思想，實(shí)踐部門也都做了種種探索。這些觀點(diǎn)和做法各具特色，而且都是從本職工作角度出發(fā)且結(jié)合了各自的實(shí)際情況。同時(shí)，結(jié)合中國(guó)的行政體制與具體國(guó)情，我們也從中發(fā)現(xiàn)了一些可以適用于各地且較為有效的組織結(jié)構(gòu)模式。

（一）公共采購的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)

作為公共財(cái)政支出最為重要的部分，公共采購事項(xiàng)涉及所有的公共部門，也關(guān)乎所有公共部門目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和組織發(fā)展。為此，有關(guān)公共采購的領(lǐng)導(dǎo)決策顯得尤為重要。公共采購事項(xiàng)由誰領(lǐng)導(dǎo)、由誰決策是一個(gè)非常重要的問題。同樣，在公共采購中通過組織重構(gòu)和流程再造來實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗的遏制需要強(qiáng)而有力的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)。在訪談中，我們發(fā)現(xiàn)：在接受訪談的18個(gè)部門相關(guān)負(fù)責(zé)人中有16個(gè)（占88%）都提出應(yīng)該建立強(qiáng)而有力的且包含所有公共采購項(xiàng)目的決策機(jī)構(gòu)。在3個(gè)中心的個(gè)案分析中，北京市設(shè)有政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組作為領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，紹興市設(shè)有公共資源交易管委會(huì)。從實(shí)際的運(yùn)作來看，有公共采購的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，各種事項(xiàng)的處理明顯提高了效率，尤其是針對(duì)公共采購中腐敗問題的監(jiān)管問題，可以及時(shí)作出決策。紹興市的公共資源交易管委會(huì)是由市長(zhǎng)任主任，市委常委、紀(jì)委書記和市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)任副主任，相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人為成員。這對(duì)于公共采購的領(lǐng)導(dǎo)決策非常有利。沈陽市并沒有成立類似的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，而是由財(cái)政部門作為業(yè)務(wù)主管與監(jiān)督部門。實(shí)踐中，沈陽市政府采購遇到了不少問題難以及時(shí)得到?jīng)Q策，當(dāng)然也影響了政府采購的廉潔與高效。

在訪談中，16個(gè)贊同設(shè)立決策機(jī)構(gòu)的被訪者和這三個(gè)政府采購中心的領(lǐng)導(dǎo)都有共同的認(rèn)識(shí)：公共采購事關(guān)重大，尤其是該領(lǐng)域的腐敗行為最為嚴(yán)重，僅靠單一的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督難以見成效。紹興市公共資源交易管委會(huì)的成立，得到公共采購領(lǐng)域的高度關(guān)注，它的工作也受到了中央的好評(píng)。2005年7月1日，時(shí)任中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記的吳官正同志專程來此視察，并作了“總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷完善”的重要指示。這也從一個(gè)層面印證了成立公共采購的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)是符合中國(guó)的實(shí)際情況的、是有效的。除此之外，領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)的級(jí)別也是直接影響公共采購問題解決的一個(gè)關(guān)鍵因素。如果只是成立了領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，但是領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)威不夠，效果有可能也就不會(huì)太好。

（二）“管采分離”的組織架構(gòu)

“管采分離”是世界各國(guó)公共采購為預(yù)防和遏制腐敗所共同遵循的基本原則。不同國(guó)家由于政治體制不同，“管采分離”的組織架構(gòu)也各不相同。美國(guó)的公共采購偏重于立法部門的監(jiān)管。這是由美國(guó)的“三權(quán)分立”和聯(lián)邦制的體制架構(gòu)決定的。中國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，屬于單一制的政權(quán)組織形式。這也就決定了中國(guó)的公共采購的監(jiān)管的職責(zé)應(yīng)側(cè)重于由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。但是，世界各國(guó)的“管采分離”都應(yīng)該解決兩個(gè)層面的問題：一是監(jiān)管部門與采購部門分別獨(dú)立的問題，即負(fù)責(zé)監(jiān)管的部門與采購執(zhí)行的部門應(yīng)該分屬不同獨(dú)立機(jī)構(gòu)，二者的職能不能由同一個(gè)部門統(tǒng)一行使。二是監(jiān)管部門與采購部門分離的問題，即究竟是由不同的監(jiān)管部門對(duì)應(yīng)不同執(zhí)行部門，還是由同一監(jiān)管部門對(duì)應(yīng)不同的執(zhí)行部門或同一的執(zhí)行部門。

從我們進(jìn)行的深度訪談來看，所有被訪者都認(rèn)同“管采分離”是遏制腐敗的重要舉措，而且認(rèn)同公共采購必須進(jìn)行徹底的“管采分離”，且要實(shí)現(xiàn)真正制約。同時(shí)他們都認(rèn)為：側(cè)重于行政監(jiān)督的“管采分離”模式適合中國(guó)的國(guó)情，也是有效的。而從三個(gè)采購中心個(gè)案與其監(jiān)管部門的關(guān)系看，目前這三家都做到了這一步，真正實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管部門與執(zhí)行部門的徹底分離。但是，關(guān)鍵問題存在于監(jiān)管部門的設(shè)立上。沈陽市和北京市的政府采購、建設(shè)工程招標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易、藥品與醫(yī)療器材采購分屬不同的部門，當(dāng)然這些不同部門的監(jiān)管也分屬各自行業(yè)行政主管部門。紹興市則成立了新的專門的機(jī)構(gòu)——公共資源交易管委會(huì)辦公室作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即由同一監(jiān)管部門對(duì)應(yīng)不同類型公共資源交易。從實(shí)踐運(yùn)行上看，紹興市這一新的監(jiān)管組織模型顯示出了明顯的優(yōu)勢(shì)。這主要表現(xiàn)為：第一，整合了監(jiān)督力量。分屬不同部門的監(jiān)管是按照不同業(yè)務(wù)進(jìn)行的，各個(gè)部門的監(jiān)管執(zhí)法分散進(jìn)行，且各自為政。這樣很難在監(jiān)管中運(yùn)用綜合的法律手段形成有效的制約。而紹興市這種監(jiān)管組織模式則比較好地解決了這個(gè)問題。第二，集中監(jiān)管更加具有針對(duì)性。如前所述，公共采購中腐敗行為貫穿于其全過程，當(dāng)然監(jiān)管也應(yīng)該是全過程的。分屬不同部門的監(jiān)管僅僅限于公共采購的某個(gè)環(huán)節(jié)，難以形成全過程的監(jiān)管。而紹興市這種監(jiān)管組織模式則是貫穿于全過程的。

（三）集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分設(shè)與集中問題

如前所述，公共采購也可稱為公共資源的交易，它應(yīng)該包括政府采購（即主要為貨物和服務(wù)類）、工程建設(shè)招標(biāo)、土地轉(zhuǎn)讓、藥品及醫(yī)療器械等采購等。但是由于中國(guó)的工程建設(shè)、土地轉(zhuǎn)讓、藥品及醫(yī)療設(shè)備的交易制度起步早于政府采購（僅指狹義的貨物和服務(wù)類等采購）制度，它們的具體交易都有自己的獨(dú)立體系，這就是中國(guó)目前公共采購中出現(xiàn)各自為政、各搞一套的局面的歷史根源。那么，基于反腐敗的功能看，這些同屬于公共財(cái)政資金的集中購買是應(yīng)該在同一機(jī)構(gòu)、同一個(gè)交易平臺(tái)進(jìn)行交易，并受同一個(gè)部門、同樣的監(jiān)督管理制度監(jiān)督管理好，還是保持目前的分屬不同行業(yè)部門主管、不同的集中采購機(jī)構(gòu)執(zhí)行好呢？從我們深度訪談的3類機(jī)構(gòu)、18個(gè)相關(guān)負(fù)責(zé)人看，他們的觀點(diǎn)出現(xiàn)了分歧。7個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)中有5位被訪者認(rèn)為，應(yīng)該將不同類別的采購項(xiàng)目集中到同一個(gè)機(jī)構(gòu)、同一個(gè)操作平臺(tái)上進(jìn)行，監(jiān)管部門也應(yīng)該集中起來并統(tǒng)一到一個(gè)部門進(jìn)行；而另外兩個(gè)被訪者則認(rèn)為，采購可以共享一個(gè)操作平臺(tái)，但不必由一個(gè)機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，監(jiān)督還應(yīng)該保持現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，由各自的行業(yè)主管行政部門來監(jiān)督，這是因?yàn)楣膊少彴瑥?fù)雜的種類，且具有很強(qiáng)的專業(yè)性。

從3個(gè)集中采購中心來看，其采購的范圍不盡相同。北京市政府采購中心和沈陽市政府采購中心只負(fù)責(zé)《中華人民共和國(guó)政府采購法》中所規(guī)定的貨物和服務(wù)的采購，并不包括工程建設(shè)、土地轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)交易、藥品和醫(yī)療器械等交易。訪談中，被訪者都談到了分屬不同采購組織進(jìn)行采購存在的問題。這主要表現(xiàn)為：第一，采購成本高。分屬不同的采購組織則必然需要設(shè)立不同的組織、配備不同的人力和辦公資源、制定不同的政策等，而且各個(gè)采購執(zhí)行部門各行其是，造成了不必要的浪費(fèi)。第二，腐敗風(fēng)險(xiǎn)更高。不同的采購組織需要不同采購執(zhí)行體系，這樣則必然增加腐敗分子腐敗的機(jī)會(huì)。采購組織的分散同樣屬于分散采購的一個(gè)類型，所以，相對(duì)于集中采購而言，前者腐敗的風(fēng)險(xiǎn)更高。紹興市公共資源交易中心則涵蓋了四大領(lǐng)域的交易行為，也就是集中了原本分散的采購組織和采購行為。這種集中已經(jīng)顯示了巨大優(yōu)勢(shì)，除了可以節(jié)約資源、便于監(jiān)督外，還在執(zhí)行公共采購的政策目標(biāo)上顯示出了很強(qiáng)的執(zhí)行力[8]。

（四）采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織架構(gòu)問題

采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)是公共采購的紐帶，它聯(lián)系著采購人和供應(yīng)商，同時(shí)也控制著整個(gè)采購過程。所以，采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織能否形成平衡與制約直接影響著采購的廉潔問題。我國(guó)行政體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。為此，就集中采購中心而言，其內(nèi)部設(shè)置同樣也要遵循“權(quán)力制約與協(xié)調(diào)”原則。具體說來，就是要求集中采購中心的內(nèi)部各個(gè)部門之間既相互制約，又相互協(xié)調(diào)。

在深度訪談中，我們發(fā)現(xiàn)，18個(gè)被訪單位相關(guān)負(fù)責(zé)人都認(rèn)同采購執(zhí)行內(nèi)部應(yīng)該遵循“權(quán)力制約與協(xié)調(diào)”原則，體現(xiàn)分工制衡的機(jī)制。在談到如何體現(xiàn)內(nèi)部的分工與制衡時(shí)，有12人認(rèn)為應(yīng)該按照采購的業(yè)務(wù)流程來設(shè)立內(nèi)部組織，有6人認(rèn)為應(yīng)該通過設(shè)立專門的內(nèi)部監(jiān)督組織來強(qiáng)化制約。

從3個(gè)集中采購的內(nèi)部組織設(shè)立看，其中沈陽市政府采購中心的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是根據(jù)公共采購的流程設(shè)置的，每個(gè)部門只負(fù)責(zé)采購業(yè)務(wù)中的一個(gè)環(huán)節(jié)。這種根據(jù)業(yè)務(wù)分工不同和職責(zé)分離而設(shè)立的內(nèi)部架構(gòu)，顯然符合黨的十七大的改革精神，進(jìn)而各個(gè)內(nèi)設(shè)部門之間也就形成了制約與平衡的關(guān)系。這種組織模型也被稱為“四段式”的內(nèi)部設(shè)置架構(gòu)，它對(duì)于公共采購的腐敗遏制是有效的。雖然北京市政府采購中心和紹興市公共資源交易中心是按照采購項(xiàng)目類別設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，但是這兩個(gè)采購中心的被訪者都表示了對(duì)沈陽市政府采購中心內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置方式的贊同，認(rèn)為這種機(jī)構(gòu)設(shè)置能對(duì)遏制腐敗起到積極作用，并表示他們也會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的組織變革。

四、結(jié)論

綜上，基于中國(guó)國(guó)情和具體訪談的內(nèi)容，從公共采購組織模式遏制腐敗的角度著眼，我們可以基本勾勒出目前比較適合的公共采購組織模式。第一，要有一個(gè)強(qiáng)而有力的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)最好由政府的一把手擔(dān)任。第二，可以設(shè)立統(tǒng)一的公共采購組織或稱公共資源交易組織，具體執(zhí)行包括政府采購、建設(shè)工程招標(biāo)、藥品與醫(yī)療器械采購、土地轉(zhuǎn)讓和產(chǎn)權(quán)交易等內(nèi)容。這個(gè)統(tǒng)一的采購組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照采購或者交易的流程設(shè)立，以便形成制約機(jī)制。第三，可以設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)包括政府采購、建設(shè)工程招標(biāo)、藥品與醫(yī)療器械采購、土地轉(zhuǎn)讓和產(chǎn)權(quán)交易的統(tǒng)一監(jiān)管，并賦予該監(jiān)管機(jī)構(gòu)檢查監(jiān)督的行政執(zhí)法權(quán)。第四，集中采購的內(nèi)設(shè)部門應(yīng)依照業(yè)務(wù)和職責(zé)的分離而設(shè)置，并形成相互制約又相互協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)形式和運(yùn)行機(jī)制。

具體組織模型構(gòu)圖如下：

它們之間的關(guān)系可以表示為：領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)接受來自各方的意見和建議，負(fù)責(zé)公共采購事項(xiàng)的重大決策問題。公共采購中心（或稱公共資源交易中心）執(zhí)行的是包括所有公共資源在內(nèi)的交易行為，即政府采購、工程建設(shè)招標(biāo)、藥品與醫(yī)療器械采購、產(chǎn)權(quán)交易、土地交易等行為。紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)公共采購領(lǐng)域的所有活動(dòng)進(jìn)行黨紀(jì)和政紀(jì)的監(jiān)督和檢查。統(tǒng)一業(yè)務(wù)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)執(zhí)行統(tǒng)一的業(yè)務(wù)監(jiān)管任務(wù)，并對(duì)業(yè)務(wù)違法行為具有執(zhí)行處理權(quán)。在現(xiàn)有的體制下，統(tǒng)一的業(yè)務(wù)監(jiān)管部門可以聯(lián)合組成執(zhí)法部門，進(jìn)行定期和不定期的聯(lián)合執(zhí)法檢查。公共采購中心的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依據(jù)業(yè)務(wù)和職能分工而設(shè)立，既相互制約又相互協(xié)調(diào)。

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[8]黃慶暢，裴智勇.紹興：公共資源“陽光交易”[N].人民日?qǐng)?bào)，2007-12-12（13）.