陳祥英

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430079）

【經(jīng)濟與管理】

鄉(xiāng)村二維關系的歷時嬗變及發(fā)展進路摭談

陳祥英

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430079）

黨的十八大確立了全面建成小康社會的奮斗目標，并把建設社會主義民主政治、社會主義和諧社會作為建設中國特色社會主義的重要內容。新中國成立后，我國的農(nóng)村治理體制經(jīng)歷了幾次變遷，主要是改革開放前的人民公社制度和改革開放后尤其是村民自治實施以后形成的“鄉(xiāng)政村治”體制。隨著農(nóng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展，要在鄉(xiāng)村推動社會主義民主政治和社會主義和諧社會建設，全面建成小康社會，需要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、完善基層民主制度，實現(xiàn)政府管理和基層民主的有機結合。

鄉(xiāng)村關系；農(nóng)村治理體制；基層民主

“鄉(xiāng)村關系”主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(以下稱村委會)之間的關系，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村委會之間的關系。[1]從更廣的范圍來考察，鄉(xiāng)村關系也指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政權與村級組織之間的關系。了解鄉(xiāng)村關系的歷史沿革，要通過對農(nóng)村基層治理體制的變遷來考察。不同時期、不同體制的農(nóng)村基層治理體制所形成的鄉(xiāng)村關系具有不同的特征；同一體制、不同時期、不同任務的農(nóng)村基層治理體制形成的鄉(xiāng)村關系也具有不同的特征。新中國成立后，我國的農(nóng)村治理體制經(jīng)歷了幾次變遷，主要是改革開放前的人民公社制度和改革開放后尤其是村民自治實施以后形成的“鄉(xiāng)政村治”體制。

一、人民公社時期：以黨組織為核心的行政權力支配型體制

建國后相當長的時期我國農(nóng)村實行人民公社體制，在村小組的基礎上建立生產(chǎn)小隊，在行政村的基礎上建立生產(chǎn)隊，在鄉(xiāng)的基礎上建立人民公社。人民公社是“政社合一”的組織，既是農(nóng)村基層政權機關，行使政治統(tǒng)治職能，同時又是農(nóng)村的經(jīng)濟單位，組織經(jīng)濟生產(chǎn)。人民公社內部實行三級所有、隊為基礎的管理模式，即土地及其他生產(chǎn)資料歸公社、大隊、小隊三級集體所有。但對生產(chǎn)管理的責任，以及對收入進行的核算都下放到各個生產(chǎn)小隊。公社一級的干部都是由縣里任命；生產(chǎn)大隊一級干部名義上是由社員選舉產(chǎn)生，實際上是由公社任命的，生產(chǎn)小隊長則是由大隊長任命的。因此人民公社事實上成為國家對農(nóng)村從政治、經(jīng)濟到文化等各方面進行控制的強有力的工具。

新中國建立后，隨著土地改革、農(nóng)村集體化的進行，中國共產(chǎn)黨逐步在農(nóng)村建立并完善黨的組織體系，以保證黨對農(nóng)村的絕對領導。人民公社體制建立后，根據(jù)人民公社的組織結構和分級設置，實行公社黨委與公社管理委員會合署辦公，相應地，生產(chǎn)隊和生產(chǎn)小組也設立相應的黨支部和黨小組。尤其是在“文化大革命”時期實行一元化領導，公社黨委書記和大隊支書權力增大，成為鄉(xiāng)村的權力核心。公社黨委書記和大隊書記權力過于集中，且缺乏有效的監(jiān)督，因此經(jīng)常瞎指揮、強迫命令、搞官僚主義。“政社合一”的人民公社體制又實行“黨政不分”、“黨政合一”的管理體制，使農(nóng)村基層事務的決定權高度集中在黨組織之中，黨組織實際上是管理農(nóng)村基層事務的主要機構。[2]因此人民公社時期的鄉(xiāng)村關系是一種典型的“以黨為核心的行政權力支配型”的鄉(xiāng)村關系。這種體制既禁錮了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，妨礙了農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展，也為現(xiàn)在的農(nóng)村“兩委矛盾”埋下隱患。

二、“鄉(xiāng)政村治”格局下的鄉(xiāng)村關系

（一）“鄉(xiāng)政村治”體制初步形成

1980年代，我國農(nóng)村普遍實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，“政社合一”的人民公社體制已經(jīng)不適應農(nóng)村的發(fā)展，國家迫切需要在農(nóng)村實行一種新型的管理體制。此時廣西宜山、羅城兩縣的部分農(nóng)村基于社會管理的實際需要，自發(fā)組建村委會，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維護社會治安，后來職能逐漸擴展，成為農(nóng)民對基層政治、經(jīng)濟、文化等諸方面進行自我管理的自治性組織。1982年12月通過新修訂的《中華人民共和國憲法》，確定了人民公社廢除后的鄉(xiāng)村組織形式，規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國農(nóng)村最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內的工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實行鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制?！蓖瑫r在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置黨委，原來的生產(chǎn)大隊改為行政村，在行政村設立黨委和村委會。行政村實行村民自治，村委會是村民自治組織。1983年10月《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，強調在建鄉(xiāng)的過程中，設立村民委員會。當時國家是以村民委員會這種自治形式，把人民公社解體后一盤散沙的農(nóng)民再度組織到國家政權體系中來，用這種民主機制整合分散化的農(nóng)民。[3]當時為了村民自治的推廣，主要是確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的性質，并沒有確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間的相互關系。此時成立的村委會是主要目的是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，維護社會治安，因此在工作中村委會自覺接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領導，發(fā)揮一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能在農(nóng)村實施的職能。這個時期的鄉(xiāng)村關系還是以鄉(xiāng)政權力為核心。

（二）《村組法（試行）》頒布到稅費改革前：壓力型體制下的控制與掙脫

1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村委會組織法》）頒布，我國的村民自治進入了一個新的階段，各地相繼建立了村委會。包括憲法和《村委會組織法》在內的一系列法律條文確認了村民委員會的自治性質，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村民委員會之間是“指導與被指導”、“協(xié)助與被協(xié)助”的關系。1987年的《村委會組織法》（試行）第三條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！?998年修訂后的《村委會組織法》第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助。但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”從這些法律來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間的關系主要是“指導與被指導”、“協(xié)助與被協(xié)助”，而不是“領導與被領導”、“命令與服從的”關系。村民委員會屬于自治組織，并不隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有協(xié)助的義務。由此在國家農(nóng)村基層行政管理中，形成了鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是行使行政管理職能，完成國家的行政任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家政權體系中屬于基礎和末梢地位，決定了國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標、計劃和任務都要其貫徹和落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強對村委會的控制，而村委會要依法行使自治權，力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的控制，就形成了壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的控制與村委會掙脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制兩種矛盾狀態(tài)下的鄉(xiāng)村關系。

（三）稅費改革后：行政主控、多方位的鄉(xiāng)村關系

稅費改革后，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接聯(lián)系減弱，村委會不再過多承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的行政任務。由此形成了村對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附性增強與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的控制越來越弱之間的悖論。[4]稅費改革后，村干部的補助、村委會的辦公費和村莊公共事業(yè)開支基本上都來自于上級的財政支出，村對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依賴和服從也就成為邏輯上的必然。但是與此相反，在村對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依性越來越強的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的控制能力卻越來越弱。同時，隨著我國基層民主政治建設步伐的加快，廣大農(nóng)村村民的民主意識日益增強，要求村委會依法自治的呼聲日漸增強。很多村干部的工資不能及時發(fā)放、辦公經(jīng)費的短缺、以及村莊自身的利益等多種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的很多政令很難在村莊執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就采取用黨的領導和個人情感的方式來加強對村干部的控制，從而達到對村委會的控制?！耙患缣簟睘猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府支配村委會創(chuàng)造了更加有利的條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用村委會主任的“雙重身份”對其發(fā)號施令，以符合法律和組織程序的方式直接干預村莊事務。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的控制有可利用的體制性權力，但是沒有掌握能行使體制性權力的資源。黨的領導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的個人情感的成為加強對村莊控制，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務的重要方式。

（四）新農(nóng)村建設時期：服務型政府與“管治型”政府

黨的十六屆五中全會作出了加快社會主義新農(nóng)村建設的重大決定，提出實施以“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”為內容的新農(nóng)村建設戰(zhàn)略。建設社會主義新農(nóng)村，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個嚴峻的考驗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是黨和政府在農(nóng)村工作的基石，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用發(fā)揮得好壞，直接關系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家設在農(nóng)村最基層的一級政府機構，除了進行必要的社會管理以外，更主要的是履行公共服務的職能，為農(nóng)民提供基本的、均等化的公共產(chǎn)品，保障農(nóng)民的合法權益。在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更主要的是一種“管治型”政府，表現(xiàn)在對社會、經(jīng)濟和文化的全面管理上，沒有從根本上擺脫計劃經(jīng)濟時期建立起來的無所不管、無所不包、無所不能的權力運行模式。[5]而在進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會主義新農(nóng)村建設時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更重要的是要發(fā)揮服務功能，為農(nóng)村發(fā)展提供所需的公共服務。

三、鄉(xiāng)村關系的發(fā)展趨向：政府管理與基層民主的有機結合

隨著農(nóng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展，要在鄉(xiāng)村社會全面建成小康社會，建設中國特色社會主義，應該形成政府管理與基層民主有結結合的鄉(xiāng)村關系。在具體內容上首先充分劃分政府管理與基層群眾自治的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是貫徹落實國家的方針、政策，促進經(jīng)濟建設。其次是健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，充分發(fā)揚群眾自治，保障和落實群眾的民主權利，建設中國特色的民主政治。再次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要力爭公共服務均等化，通過轉移支付等方式，用“財政兜底”的方式提供鄉(xiāng)村基本的公共服務，滿足群眾的基本需求。最后要充分培育社會組織，積極發(fā)揮基層社會組織在促進經(jīng)濟發(fā)展、繁榮鄉(xiāng)村文化、化解鄉(xiāng)村之間的矛盾，充分調動和利用社會力量來建設和諧社會。村莊是新農(nóng)村建設的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也起著重要的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在新農(nóng)村建設中提供單個村莊無法提供的公共服務功能，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能搖擺不定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間不能形成良性的合作共贏的關系，村莊也就不能保證有持續(xù)的熱情和動力參與新農(nóng)村建設，新農(nóng)村建設的長效目標和已經(jīng)取得的成績就會受到影響。要持續(xù)推進新農(nóng)村建設，就必須重新理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間的關系，要切實實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能的轉變。對于村莊而言，要正確認識和處理村黨支部與村民委員會的關系，構建民主合作的村莊治理結構，發(fā)揮村黨支部應的領導核心作用,領導和支持村民委員會行使職權。同時，村民委員會應當宣傳國家憲法的政策，引導我國基層民主建設的健康合理發(fā)展。從具體理論運用來看，新公共管理理論是比較有效的理論，其理論原則主要來源于西方的公共管理理論與實踐，其存在的社會基礎與我國的國情也有著根本差別，這就要求我國的鄉(xiāng)村民主建設必須在堅持中國特色社會主義理論的指導下進行。因此,需要對其進行本土化改造，“取其精華,去其糟粕”，使之適應當前我國的國情與鄉(xiāng)村的實際。

[1]金太軍，施從美.鄉(xiāng)村關系與村民自治[M].廣州：廣東人民出版社，2002.197.

[2]張樂天.告別理想：人民公社制度研究[M].上海：上海人民出版社，2005.185.

[3]徐勇.“政黨下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土社會的整合[J].學術月刊,2007,(8).

[4]趙樹凱.鄉(xiāng)村關系：在控制中脫節(jié)——10省（區(qū)）20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調查[J].華中師范大學學報（人文社會科學版）,2005, (5).

[5]吳理財.從“管治”到“服務”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變研究[M].北京：中國社會科學出版社，2009.33.

(責任編輯：王友才)

The Historical Evolution and Development Process of the Rural Two-dimensional Relationship

Chen Xiangying

The 18th CPC National Congress established the goal of building a moderately prosperous society,and makes the construction of socialist democratic politics,a socialist harmonious society as an important content of building socialism with Chinese characteristics.After the foundation of New China,China's rural governance system has undergone several changes,mainly the people's commune system before the reform and Rural Governance system after the reform and opening,especially after the implementation of the villagers'autonomy.With the development of society and the rural economy,in the countryside to promote socialist democracy and the building of a harmonious socialist society and build a moderately prosperous society,we need to promote the integration of urban and rural development and improve the system of grassroots democracy to achieve a combination of government and grassroots democracy.

rural relations;rural governance system;grassroots democracy

本文是民政部資助的農(nóng)村基層政權建設理論研究課題“規(guī)范鄉(xiāng)村關系實現(xiàn)政府管理與基層民主的有機結合研究”的階段性研究成果。

D035.5

A

1008—6153（2013）02—0085—03

2013-03-19

陳祥英（1983-），男，山東濰坊人，華中師范大學政治學研究院博士研究生。主要研究方向為政治學理論與實踐。