余 艷

(陜西理工學(xué)院 漢水文化研究中心， 陜西 漢中 723000)

近年來，隨著人口規(guī)模的持續(xù)膨脹和生產(chǎn)力的快速發(fā)展，資源枯竭、環(huán)境污染與人類可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾也更加尖銳。生態(tài)補(bǔ)償作為以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排隨之受到社會各界的廣泛重視。為此很多學(xué)者對此展開研究，形成了不少理論和實(shí)踐的研究成果。通過對這些成果進(jìn)行梳理、評析，我們能更清楚地找到解決環(huán)境問題的思路。

一、 理論研究概況及問題

(一)國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯?/h3>

國外對生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯孔钤缈梢宰匪莸接?jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯和庇古的相關(guān)理論。羅納德·科斯提出了著名的“科斯定律”，主張通過引入市場交易機(jī)制來實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化。而庇古則強(qiáng)調(diào)政府可以通過稅收與補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段使邊際稅率(邊際補(bǔ)貼)等于外部邊際成本(邊際外部收益)，使外部性“內(nèi)部化”。20世紀(jì)90年代以后，國外對生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯恐匦挠珊暧^討論轉(zhuǎn)向微觀研究，有關(guān)補(bǔ)償主體的行為與選擇、補(bǔ)償?shù)氖袌龌緩揭约把a(bǔ)償?shù)木唧w機(jī)制等內(nèi)容成為這一時(shí)期的研究重點(diǎn)。今天，隨著計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)在世界范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用，具體補(bǔ)償問題的實(shí)證分析成為國外生態(tài)補(bǔ)償理論研究的一大趨勢[1]。

我國對生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯科鸩捷^晚，主要借鑒西方相關(guān)理論研究成果，經(jīng)過不倦研究為我國生態(tài)補(bǔ)償理論研究的進(jìn)一步發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。主要研究有：毛顯強(qiáng)等從外部性原理出發(fā)，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵為：“通過對損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)資源的目的?！盵2]劉桂環(huán)、王金南等以京津冀北流域的生態(tài)補(bǔ)償為例著重從補(bǔ)償機(jī)制中政府的財(cái)政支付手段來探討生態(tài)補(bǔ)償[3]；黃志勇等則認(rèn)為應(yīng)設(shè)定高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)產(chǎn)品指標(biāo)紅線，作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的引導(dǎo)機(jī)制[4]?？傮w而言，這些研究成果主要集中在生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施途徑等四方面。

(二)理論研究存在的問題

國內(nèi)從不同方面和視角對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了研究和實(shí)踐，取得了豐富成果，但與國外相比，與現(xiàn)實(shí)要求相比，還有較大差距。目前，我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯看嬖谌缦聠栴}：

1．關(guān)注原理較多，踐行性研究較少

雖然國內(nèi)學(xué)者對生態(tài)補(bǔ)償有許多的探討，但大多討論都集中于純理論研究。但我們知道，生態(tài)補(bǔ)償從它誕生那刻開始，它的學(xué)科特點(diǎn)就注定是實(shí)踐性而非理論性。生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繗w根結(jié)底是為了應(yīng)用實(shí)踐、指導(dǎo)實(shí)踐而非深化理論。實(shí)際上，純粹的理論研究我們借助已有的西方學(xué)者提出的經(jīng)濟(jì)或生態(tài)理論完全可以滿足研究所需。而我們能看到的大多數(shù)研究成果將研究重心放在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)上，解決具體地區(qū)、流域補(bǔ)償實(shí)踐困境的研究相對較少。當(dāng)然也有一些學(xué)者對一些典型流域的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了初步研究，比如吳曉青運(yùn)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，用益總量和經(jīng)濟(jì)損失二者差值得出受益者應(yīng)提供的補(bǔ)償數(shù)量，在操作上量化了生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為后來各地進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)算提供了依據(jù)[1]。但遺憾的是，諸如此類的研究結(jié)果只是學(xué)者們借助生態(tài)學(xué)或環(huán)境學(xué)模型進(jìn)行的試驗(yàn)性研究，其成果有待在實(shí)踐中檢驗(yàn)、修正，而且這些研究成果的區(qū)域指向性模糊，有待在具體實(shí)踐中明確。

2．市場多元補(bǔ)償模式的相關(guān)研究成果較少

生態(tài)補(bǔ)償研究的首要問題是生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ竭x擇，確定生態(tài)補(bǔ)償主體。大多數(shù)學(xué)者對這個(gè)問題的看法幾乎都是根據(jù)“誰受益、誰補(bǔ)償”的基本思路來確定補(bǔ)償?shù)闹黧w。但在現(xiàn)實(shí)中，很可能只有義務(wù)承擔(dān)者而不存在受益者，或者受益者是不特定的，即虛無的受益者，此時(shí)顯然我們只能讓政府或國家埋單。這樣造成的結(jié)果是問題又回到原點(diǎn)，只有一個(gè)補(bǔ)償主體，只有一種補(bǔ)償模式，多元主體的補(bǔ)償模式研究難以有明顯的深入突破。

根據(jù)國外實(shí)踐模式，市場補(bǔ)償是未來補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展趨勢。研究市場補(bǔ)償模式顯然是大勢所趨。對于通過市場補(bǔ)償生態(tài)損失，要研究兩個(gè)關(guān)鍵問題：其一是生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源，其二是補(bǔ)償模式的評價(jià)機(jī)制。對于第一個(gè)問題的研究，盡管一些專家也嘗試建立了一些生態(tài)補(bǔ)償資金和渠道，對建立市場機(jī)制進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w作用和優(yōu)勢給予極大關(guān)注，但是對于最重要的問題——市場機(jī)制下補(bǔ)償資金的來源沒有太多論證，更沒有對市場化補(bǔ)償?shù)臈l件以及影響因素的分析與研究投放應(yīng)有的關(guān)注度。對于第二個(gè)問題的研究，學(xué)者們更多的是對補(bǔ)償意義、原則等進(jìn)行定性分析，在定量確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模計(jì)算方面比較粗略，也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的衡量體系，對于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來說其指導(dǎo)意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于操作意義，至今仍未形成一套普適的評價(jià)指標(biāo)體系。已有研究中對生態(tài)補(bǔ)償或具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的探討，也沒有對不同類型生態(tài)補(bǔ)償評價(jià)體系展開分類研究；整個(gè)理論研究多以宏觀定性為主，相對于國外生態(tài)補(bǔ)償，缺少案例支撐的實(shí)證分析[5]。

3．相關(guān)法制研究不足

生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的達(dá)成，是一個(gè)系統(tǒng)工程，既需要政府政策的支持，更需要法律的保障。以政府為主導(dǎo)型的補(bǔ)償模式可以通過政府的強(qiáng)大權(quán)威力量來實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。但要建立更為有效合理的以市場為核心機(jī)制的生態(tài)補(bǔ)償模式，就必須要求有完備的法律法規(guī)保駕護(hù)航。構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，有利于環(huán)境利益及其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益在保護(hù)者、破壞者、受益者和受害者之間的公平分配，補(bǔ)償方與被補(bǔ)償方通過建立這樣一種制度促進(jìn)環(huán)境福利得到共同提高，在法律規(guī)制的前提下，對自然資源進(jìn)行開發(fā)與管理，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)與建設(shè)[6]。這就要求我們的研究不僅著眼于總體上生態(tài)補(bǔ)償立法意義及基本原則等法理基礎(chǔ)的探討，更重要的是關(guān)注各種生態(tài)資源的專項(xiàng)法制建設(shè)研究。這種法律法規(guī)的條款設(shè)置一定要細(xì)化具體，不同地理自然環(huán)境的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)區(qū)別確定，為實(shí)踐中增加可操作性。就已有的法律規(guī)范來看，目前我國生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制、體制和制度不健全；現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償政策、法規(guī)、法令沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的體系，甚至地方政府制定的法律評估標(biāo)準(zhǔn)相互無法兼容，造成應(yīng)用上的巨大尷尬。

二、 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐困境

(一)國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的研究

西方一些國家較早就開始了生態(tài)補(bǔ)償制度的探索，早在20世紀(jì)20年代，愛爾蘭就采取分期的方式對私有林進(jìn)行補(bǔ)助。英國、法國還采用國有林收入不上繳和政府撥款或優(yōu)惠貸款措施，用于發(fā)展林業(yè)，增強(qiáng)其自然生態(tài)屏障和調(diào)節(jié)功能。目前，美國、德國等發(fā)達(dá)國家已初步建立了生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的政策框架，形成了直接的一對一交易、公共補(bǔ)償、限額交易市場、慈善補(bǔ)償和產(chǎn)品生態(tài)認(rèn)證等完整的生態(tài)補(bǔ)償框架體系。哥斯達(dá)黎加利用在國際市場上轉(zhuǎn)讓或銷售溫室氣體補(bǔ)償權(quán)的手段，獲取生態(tài)保護(hù)所需資金支持；通過統(tǒng)計(jì)國內(nèi)林業(yè)碳匯總量，并將額外的碳匯作為國家碳匯儲備，適時(shí)出售給別國企業(yè)，所得收入大部分補(bǔ)償給林主[7]。這些實(shí)踐模式，大致可以分為三種形式：其一，政府為主導(dǎo)的單一補(bǔ)償模式。即政府是唯一的補(bǔ)償主體，補(bǔ)償方式表現(xiàn)為直接投入財(cái)政收入補(bǔ)償生態(tài)損益；其二，多維生態(tài)補(bǔ)償模式。政府主導(dǎo)，補(bǔ)償主體并不固定，多種補(bǔ)償模式相結(jié)合，例如在很多國家已經(jīng)開始實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償基金制度、區(qū)域轉(zhuǎn)移支付制度模式，這種生態(tài)補(bǔ)償模式勝在可結(jié)合多種生態(tài)補(bǔ)償模式優(yōu)勢，但各種內(nèi)在機(jī)制相異的生態(tài)補(bǔ)償模式如何融合成有機(jī)整體是一個(gè)難題；其三，以市場為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式，這是現(xiàn)在普遍受到青睞的生態(tài)補(bǔ)償模式，即通過市場運(yùn)作，通過市場的供需調(diào)節(jié)，自由選擇補(bǔ)償主體，為生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償，例如配額交易模式、排放許可證交易模式。

我國的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的主體主要是政府，具體實(shí)踐內(nèi)容大多表現(xiàn)為以各級政府所推行的政策和主導(dǎo)的大型生態(tài)工程。例如，1978年我國最大的生態(tài)工程——三北防護(hù)林工程，依賴政府公共支付體系的北京密云水庫飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償，以及退耕還林、天然林保護(hù)、退耕還草、京津風(fēng)沙源治理等重大生態(tài)建設(shè)工程。隨著生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的深化，近幾年我國也逐漸開始采用市場為主體的補(bǔ)償模式，比如浙江義烏水權(quán)交易，2011年度屯溪區(qū)實(shí)施新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)項(xiàng)目等。但從補(bǔ)償內(nèi)容來看，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要集中于森林生態(tài)補(bǔ)償和流域生態(tài)補(bǔ)償，對礦產(chǎn)資源、自然保護(hù)區(qū)、濕地和游園的生態(tài)補(bǔ)償相對關(guān)注較少。

(二)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中存在的問題

同國外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐效果相比較，我國實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償對生態(tài)環(huán)境的改善作用并未達(dá)到國外同期水平。為了探究、說明造成目前這種尷尬境地的成因，筆者以我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇怼烁€林為例，同美國相關(guān)實(shí)踐進(jìn)行比較，以便為我國未來生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐模式的建立提供一些建議。

首先，我國的退耕還林政策未實(shí)現(xiàn)利益最優(yōu)，甚少關(guān)注生態(tài)實(shí)施者的利益，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償缺乏足夠動力。我國和美國從生態(tài)補(bǔ)償規(guī)模上來看，基本規(guī)模相似，而且都是以政府為主推行的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃。不同的是，政府在補(bǔ)償中充當(dāng)?shù)慕巧懿灰粯印?/p>

我國的退耕還林，政府是生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈ㄒ宦駟握?，具體運(yùn)作由一級級的地方政府來進(jìn)行實(shí)際操作，農(nóng)戶作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w是被動參與者，農(nóng)戶、地方政府、中央實(shí)際上在整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償體系中的地位是不平等的。而這三者在整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償體系中追求的目標(biāo)利益又不一致。如果幸運(yùn)地，農(nóng)戶與地方政府與中央整體追求利益達(dá)到契合，那么會得到良好效果。但我們都知道，這三者追求的目標(biāo)很難達(dá)到一致。最后導(dǎo)致的結(jié)果是：農(nóng)戶的利益同地方政府的財(cái)政收入、政績發(fā)生沖突，地方政府為了自己的利益偏好和工作的簡便，不能將農(nóng)戶的利益訴求上傳，導(dǎo)致國家制定簡便單一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶的需求得不到有效滿足，導(dǎo)致退耕還林推行緩慢或者偷耕偷種，達(dá)不到國家的生態(tài)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃目標(biāo)。與此相對應(yīng)，美國在推行土地休耕計(jì)劃時(shí)，中央政府代表國家與土地所有者地位平等，相當(dāng)于簽訂合同的雙方當(dāng)事人，雙方就自己的利益目標(biāo)的達(dá)成互相博弈，互開條件，有意向參與休耕計(jì)劃的農(nóng)戶上報(bào)休耕耕地面積和愿意接受的租金費(fèi)，政府根據(jù)自己的財(cái)政預(yù)算和上報(bào)的土地實(shí)際情況，選擇符合條件的土地所有者來簽訂合同，中間不存在第三方，只要雙方合意，即可簽訂休耕合同。這種模式，從操作上看，只需達(dá)到中央與農(nóng)戶利益的契合，這樣的目標(biāo)實(shí)際上是相對容易的，畢竟雙贏比共贏要簡單。這種模式將大規(guī)模的集體行動劃分成許多小集體，通過在制式合同的基礎(chǔ)上與土地所有者協(xié)商修改，使土地所有者的利益得到有效滿足，使國家的生態(tài)計(jì)劃最終圓滿完成，從而達(dá)到利益最優(yōu)。

其次，缺乏多層次補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)募钭饔梅αΑＲ驗(yàn)橛^念的落后和財(cái)力所限，政府很少進(jìn)行前期的信息采集工作，統(tǒng)計(jì)各個(gè)具體地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土壤狀況，制定出有地區(qū)差異的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，補(bǔ)償價(jià)格往往是政府主觀根據(jù)掌握的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值來估算補(bǔ)償標(biāo)的額，而我們都明白這種補(bǔ)償價(jià)格一定是低廉的，因?yàn)橹袊霓r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)際上在政府的調(diào)控下遠(yuǎn)低于它的市場價(jià)格。而地區(qū)的差異在補(bǔ)償價(jià)格里沒有體現(xiàn)就會導(dǎo)致集團(tuán)(比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民小組)所有成員會共同分享激勵，就是吃“大鍋飯”，使得生態(tài)補(bǔ)償原有的激勵作用不明顯。相比中國，美國的土地休耕計(jì)劃以市場為交易平臺，根據(jù)市場反映、提供的各種資質(zhì)的土地及附著物和農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格來進(jìn)行確定不同的租金率，一方面高效快捷，節(jié)約時(shí)間成本，另一方面給土地所有者帶來的補(bǔ)償必然彌補(bǔ)其損失，使土地所有者能積極參與土地休耕。

最后，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的合法程度不同。我國的退耕還林計(jì)劃是為了整個(gè)國家的生態(tài)利益借助國家機(jī)器的強(qiáng)制執(zhí)行力自上而下推動實(shí)施的，其合法性不言而喻。只是在具體操作中，農(nóng)戶和政府的法律地位實(shí)際的不對等，往往出現(xiàn)農(nóng)戶的權(quán)利得不到合理的尊重。于是，退耕還林的過程中出現(xiàn)了諸多損害退耕農(nóng)戶利益的亂象：比如不顧農(nóng)戶意愿和耕地質(zhì)量，搞“一刀切”式的退耕還林，在農(nóng)民提出反對意見后強(qiáng)行運(yùn)用行政執(zhí)法權(quán)；基層政府侵占退耕農(nóng)民補(bǔ)償款，使得農(nóng)民為維護(hù)自己利益，同政府發(fā)生各種沖突；在林種、樹種的選擇上不考慮和尊重農(nóng)民意見等。這些都嚴(yán)重影響了退耕還林的積極推進(jìn)。美國在推行土地休耕計(jì)劃時(shí)，參照合同法相關(guān)準(zhǔn)則確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w之間法律關(guān)系，國家與農(nóng)戶是民事合同權(quán)利義務(wù)對等的雙方當(dāng)事人，所有休耕計(jì)劃由土地所有者根據(jù)自己意愿，主動上報(bào)休耕土地，而且在退耕合同期滿以后，土地所有者還可以根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格的變化來對照政府提供的補(bǔ)償價(jià)格，自由選擇是否需要續(xù)簽或是復(fù)耕。美國的退耕還林是由農(nóng)業(yè)部門興起，并經(jīng)一定程序在關(guān)于農(nóng)業(yè)的法案中提出，是由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的客觀性準(zhǔn)則，而中國退耕還林主要是通過林業(yè)部門的行政手段執(zhí)行，其客觀性大打折扣；前者執(zhí)行至今的基本情況是“強(qiáng)制——自愿——競爭”，而后者由于林農(nóng)之間矛盾、林產(chǎn)權(quán)分配、國情等，大凡都在強(qiáng)制與自愿之間搖擺。更重要的是，美國重視商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，遇到自然災(zāi)害時(shí)，農(nóng)民可以以較低的保費(fèi)率按照規(guī)定獲得較高的賠償，這方面都有相應(yīng)的立法；中國在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題上相對薄弱[8]，一旦遭遇到生產(chǎn)生活上的變故或疾病，農(nóng)民為了生計(jì)，復(fù)耕或林糧間種現(xiàn)象在所難免。

三、 理性選擇

面對現(xiàn)實(shí)困境，筆者認(rèn)為目前較為理性的選擇是：借鑒國際上通行的生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償做法，結(jié)合中國實(shí)際，建立適合中國國情的生態(tài)補(bǔ)償模式。這種補(bǔ)償模式應(yīng)該是以政府為主導(dǎo)，積極利用市場機(jī)制構(gòu)建的生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)。這種生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)的建立，可著重從以下幾個(gè)方面來考慮：

第一，完善相關(guān)生態(tài)法律制度，對生態(tài)補(bǔ)償行為進(jìn)行約束和支持。通常，立法先行是生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的先行條件。我國雖然有部分法律法規(guī)含有生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但是這些規(guī)定零散分布，尚未形成系統(tǒng)的部門法，偏重于規(guī)制不同管理角色的權(quán)限和利益，導(dǎo)致在具體操作中，由于部門之間難以協(xié)調(diào)配合，影響了法規(guī)的實(shí)效。而且，某些規(guī)定過于原則化，缺乏下位法的具體實(shí)施指導(dǎo)，在實(shí)際執(zhí)行中難以落實(shí)。舉例來講，《森林法》規(guī)定：“森林補(bǔ)償基金……不得挪作他用?！比欢@個(gè)“具體辦法”至今仍然沒有出臺，這均對生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施造成困難。為了盡快解決這種法律內(nèi)容、體系的缺失，可以先嘗試建立健全法律條例，而不是單行法或部門法。目前，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償法的立法工作正在醞釀討論，可以考慮先出臺生態(tài)補(bǔ)償條例，對條例進(jìn)行進(jìn)一步修改完善，在此基礎(chǔ)上力爭出臺生態(tài)補(bǔ)償法。可行的途徑是：選擇有條件的地方，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，選擇相應(yīng)類型先行試點(diǎn)，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上研究探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、制度等，逐步做到規(guī)范運(yùn)作，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開。令人欣喜的是，海南昌江黎族自治縣率先開始試行生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制并取得良好效果，為生態(tài)補(bǔ)償法的出臺奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

第二，實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值付費(fèi)模式。這種付費(fèi)可以借鑒一些國家征收生態(tài)稅，常見的比如有對二氧化硫排放征收的二氧化硫稅、碳稅、廢水和水污染稅、固定廢物稅。美國《二氧化硫稅法案》的規(guī)定，二氧化硫的濃度達(dá)到一級標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，每排放一磅硫征稅15美分；達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)按每磅硫10美分征稅；二級以上地區(qū)則免征。法國在1969年開征森林砍伐稅，規(guī)定為城市規(guī)劃或工業(yè)建設(shè)目的而砍伐森林的，每公頃繳6000法郎的稅；其他情況每公頃繳3000法郎的稅。比利時(shí)1993年通過的《生態(tài)稅法》中規(guī)定了一系列生態(tài)稅，適用于飲料包裝、可處理的剃刀和照相機(jī)、農(nóng)藥、紙張及電池等產(chǎn)品[9]。這些“綠稅”征收方式都可以作為我們征收生態(tài)稅的參照。當(dāng)然，立法需要一個(gè)過程，在沒有完備的生態(tài)稅法形成之前，我們也可以附加稅的形式將其合并轉(zhuǎn)移到增值稅或消費(fèi)稅中，使得環(huán)境的破壞能得到補(bǔ)償，可以有補(bǔ)償資金對環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。再者，在生態(tài)稅進(jìn)入司法實(shí)踐之前，我們也可以采用一些行政收費(fèi)手段來確保環(huán)境的合法利用，比如可以實(shí)行生態(tài)保證金制度。美國、英國、德國建立了礦區(qū)的補(bǔ)償保證金制度。1977年，美國國會通過的《露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例》規(guī)定，礦區(qū)開采實(shí)行復(fù)墾抵押金制度，未能完成復(fù)墾計(jì)劃的其押金將被用于資助第三方進(jìn)行復(fù)墾。采礦企業(yè)每采掘一噸煤，要繳納一定數(shù)量的廢棄老礦區(qū)的土地復(fù)墾基金，用于復(fù)墾實(shí)施前老礦區(qū)土地的恢復(fù)和復(fù)墾。在我國，對新建或正在開采的礦山，應(yīng)以土地復(fù)墾為重點(diǎn)建立生態(tài)補(bǔ)償保證金制度。所有企業(yè)都必須在交納一定數(shù)量保證金后才能取得采礦許可，保證金應(yīng)根據(jù)每年生態(tài)損害需要治理的成本加以征收，要能滿足治理所需全部費(fèi)用。保證金可以通過地方環(huán)境或國土資源行政主管部門征收上繳國家，也可以在銀行建立企業(yè)生態(tài)修復(fù)帳戶，政府監(jiān)管使用的方式交納。若開采企業(yè)未按規(guī)定履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，政府可動用保證金進(jìn)行生態(tài)治理[10]。

第三，建立公眾參與環(huán)保機(jī)制，又稱協(xié)作環(huán)境管理CEM(Collaborative Environmental Management)。公眾參與環(huán)保機(jī)制，即各利益群體通過一定社會機(jī)制，使公眾尤其弱勢群體能夠真正介入到?jīng)Q策制定的整個(gè)過程中，實(shí)現(xiàn)資源公平、合理配置和有效管理。參與式管理有極大優(yōu)勢：可以使執(zhí)行決策時(shí)具有高度的承諾及執(zhí)行能力；有助于加強(qiáng)對該單位及其決策的信心，產(chǎn)生更多的創(chuàng)新想法；帶來有用的信息，尤其是某些價(jià)值或因素不容易定量表達(dá)的時(shí)候。我國隨著環(huán)境問題的凸顯，也已經(jīng)關(guān)注到這種機(jī)制的重要作用。例如，1996年第一次修訂的《水污染防治法》中增加了“環(huán)境影響報(bào)告書中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見”的規(guī)定，這是公眾參與原則正式在我國環(huán)境立法中加以體現(xiàn)。2005年11月16日沈陽市人民政府發(fā)布《沈陽市公眾參與環(huán)境保護(hù)辦法》，這是我國第一個(gè)公眾參與環(huán)境保護(hù)的專門地方立法。這種機(jī)制的建立，在當(dāng)下政府可以通過引入環(huán)境訴訟，鼓勵環(huán)保社團(tuán)的發(fā)展，拓展公眾參與渠道，保障公眾對決策的異議權(quán)；對企業(yè)而言，可以推行綠色采購制度，鼓勵企業(yè)進(jìn)行ISOI400環(huán)境認(rèn)證，建立污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度和化學(xué)品安全數(shù)據(jù)說明書制度；要將公民個(gè)體納入此機(jī)制，可以借助媒體宣傳、科普活動等把相關(guān)環(huán)境理念傳輸給民眾，以改變原有生活方式，形成正確環(huán)境習(xí)慣，包括借助國際環(huán)境組織，進(jìn)行交流協(xié)商，落實(shí)公民的環(huán)境權(quán)利。比如，在1999年，我國云南省白馬雪山自然保護(hù)區(qū)在WWF(世界自然基金會)的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)了基于社區(qū)的自然資源的共管?？梢灶A(yù)見，這種協(xié)作環(huán)境管理模式是未來環(huán)境治理的趨勢。

最后要強(qiáng)調(diào)的是，無論是生態(tài)立法還是生態(tài)付費(fèi)，還是參與式環(huán)保機(jī)制的建立，都不是單一主體能夠?qū)崿F(xiàn)的，它必須是政府、企業(yè)、個(gè)人共同努力的結(jié)果。只有多管齊下，才有可能實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“五位一體”的建設(shè)目標(biāo)。

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