楊云蘭

（沈陽(yáng)師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034）

近代意義的教育財(cái)政體制肇始于清末新式教育的建立和發(fā)展。在當(dāng)時(shí)歷史條件下，人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到教育對(duì)國(guó)家興衰存亡的重要作用，也認(rèn)識(shí)到國(guó)家和政府興辦教育首先必須為其發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。這樣，隨著教育納入國(guó)家公共財(cái)政，教育財(cái)政制度也就產(chǎn)生了，使“科層化的教育財(cái)政體制日益取代集權(quán)型的傳統(tǒng)教育財(cái)政體制”[1]。民國(guó)時(shí)期，特別是20世紀(jì)二三十年代，西方相關(guān)制度的引進(jìn)和模仿，使這一時(shí)期的教育財(cái)政體制架構(gòu)逐步建立并完善，成為影響當(dāng)時(shí)中學(xué)教育發(fā)展的關(guān)鍵因素。

一、民國(guó)時(shí)期中學(xué)教育財(cái)政體制的初步發(fā)展

盡管中學(xué)在清末已經(jīng)出現(xiàn)，但真正成熟發(fā)展卻在民國(guó)成立后。此時(shí)各項(xiàng)中學(xué)教育制度才逐步走向規(guī)范化，中學(xué)教育財(cái)政體制也有新發(fā)展。主要表現(xiàn)在：

（一）進(jìn)一步明確各類(lèi)中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出主體

民國(guó)時(shí)期中學(xué)辦學(xué)主體決定了中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道。光緒二十八年《奏定之學(xué)堂章程》規(guī)定，中學(xué)堂由府治設(shè)立者稱(chēng)為“官立中學(xué)堂”，由私人捐資設(shè)立者稱(chēng)為“民立中學(xué)堂”。民國(guó)成立以后，經(jīng)1922年新學(xué)制變更，直至1932年《中學(xué)法》、1933年《中學(xué)規(guī)程》的相繼頒布，最終明確了根據(jù)辦學(xué)主體的不同把中學(xué)分為省立、縣立、共立（聯(lián)立）、私立等類(lèi)型。各類(lèi)中學(xué)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支也由各自辦學(xué)主體承擔(dān)。1933年《中學(xué)規(guī)程》明確規(guī)定：“省市立中學(xué)之開(kāi)辦經(jīng)常臨時(shí)各費(fèi)由省市款支給之，縣立或聯(lián)立中學(xué)經(jīng)費(fèi)由縣或聯(lián)立各縣縣款支給之，私立中學(xué)經(jīng)費(fèi)由其校董會(huì)支給之。”同時(shí)還提出經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助辦法：“縣立中學(xué)如確因地方貧瘠及成績(jī)優(yōu)良得受省款補(bǔ)助，私立中學(xué)非確屬成績(jī)優(yōu)良不得受公款補(bǔ)助。”“公款補(bǔ)助縣立私立中學(xué)之標(biāo)準(zhǔn)，由省市教育行政機(jī)關(guān)規(guī)定呈報(bào)教育部備案?！盵2]361935年教育部又公布《修正中學(xué)規(guī)程》，進(jìn)一步確定按照不同辦學(xué)主體劃分中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的支給[3]422-425。上述規(guī)約實(shí)質(zhì)從制度上確定了中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源主體，即：省市立中學(xué)經(jīng)費(fèi)由省市級(jí)政府投入，縣聯(lián)立中學(xué)經(jīng)費(fèi)則主要由縣級(jí)政府決定，私立中學(xué)經(jīng)費(fèi)則由主辦者管理。其中，省市級(jí)政府還必須對(duì)經(jīng)費(fèi)困難且辦學(xué)較好的縣立及私立中學(xué)負(fù)有補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)職責(zé)。這種經(jīng)費(fèi)投入體制已體現(xiàn)出科層化教育財(cái)政體制權(quán)責(zé)明晰的基本訴求。

（二）逐步建立健全地方教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)

健全的管理機(jī)構(gòu)是制度建設(shè)和變革前提。民國(guó)時(shí)期按區(qū)域行政關(guān)系，全國(guó)形成了從中央到省、自治區(qū)、市、縣自上而下較完備的教育財(cái)政管理機(jī)構(gòu)。對(duì)中學(xué)教育而言，地方教育行政機(jī)構(gòu)其實(shí)起主要作用，因?yàn)槠渫晟婆c否直接影響中學(xué)教育財(cái)政的發(fā)展。

清末由于新式教育興起，學(xué)部奏請(qǐng)?jiān)诟魇≡O(shè)提學(xué)使司并下設(shè)學(xué)務(wù)公所。這是我國(guó)省級(jí)教育行政的最初組織。民國(guó)初，提學(xué)使司被撤銷(xiāo)，大多省區(qū)把教育事業(yè)附設(shè)于都督府民政司教育科。1917年，中央政府公布《教育廳暫行條例》，各省設(shè)教育廳，直屬教育部，掌管省教育經(jīng)費(fèi)，從此開(kāi)始有統(tǒng)一專(zhuān)管教育經(jīng)費(fèi)的機(jī)構(gòu)。后來(lái)由于南京國(guó)民政府曾試行大學(xué)區(qū)制，教育廳一度被廢止，直到1929年，各省才恢復(fù)教育廳制。在設(shè)立縣級(jí)教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)方面，民國(guó)政府汲取了清末設(shè)置勸學(xué)所的經(jīng)驗(yàn)，教育部1915年通過(guò)頒布《地方學(xué)事通則》《勸學(xué)所章程》及《學(xué)務(wù)委員會(huì)規(guī)則》，通令各省一律恢復(fù)勸學(xué)所，經(jīng)管縣屬教育經(jīng)費(fèi)。1927年，各縣改設(shè)教育局。這樣，省教育廳、縣教育局成為民國(guó)中后期地方教育經(jīng)費(fèi)的管理機(jī)構(gòu)。

地方教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)職能的完備主要完成于民國(guó)30年代初，其標(biāo)志是相對(duì)獨(dú)立的教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)的成立。一方面由當(dāng)時(shí)教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)所致；另一方面，也由教育財(cái)政日益發(fā)展使然。當(dāng)時(shí)各省多設(shè)有教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)關(guān)及稽核機(jī)關(guān)，各縣則大抵設(shè)立教育款產(chǎn)委員會(huì)或教育經(jīng)費(fèi)委員會(huì)，以此監(jiān)督教育經(jīng)費(fèi)不被挪用。如江蘇設(shè)立省教育經(jīng)費(fèi)委員會(huì)作為支配及增籌經(jīng)費(fèi)最高機(jī)關(guān)，設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)管理處負(fù)責(zé)辦理各項(xiàng)教育專(zhuān)款之征收、支付及保管；同時(shí)還在教育經(jīng)費(fèi)委員會(huì)設(shè)置稽核委員會(huì)，審計(jì)教育經(jīng)費(fèi)管理，處理各項(xiàng)收支賬目，并審核發(fā)款通知書(shū)[3]106。此類(lèi)地方教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要為增籌、保管、發(fā)放、稽核以及補(bǔ)助中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，并予以監(jiān)督。這為地方教育財(cái)政的發(fā)展提供了必要的組織保障。需注意的是，教育經(jīng)費(fèi)未完全獨(dú)立的省份雖設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)保管委員會(huì)，但實(shí)際仍由教育廳、教育局管理教育經(jīng)費(fèi)。如安徽省于1933年5月頒布《安徽省縣教育局辦事通則》，提出縣教育局設(shè)第二科，掌管有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)出納及預(yù)算編制事項(xiàng)[2]131。其他如甘肅省、綏遠(yuǎn)省等地區(qū)也是這種狀況。

（三）逐步明確地方政府的教育財(cái)政職責(zé)

民國(guó)初期，國(guó)民政府依國(guó)家稅與地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定中小學(xué)經(jīng)費(fèi)由省縣地方負(fù)擔(dān)。1917年以后，由于政局紛亂，戰(zhàn)事頻仍，軍需浩繁，教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)常被挪用。鑒于此，當(dāng)時(shí)教育界人士倡議教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)烈要求政府指定特種捐稅為教育專(zhuān)款，由專(zhuān)設(shè)機(jī)關(guān)保管，并實(shí)行特別會(huì)計(jì)制度，以保障教育經(jīng)費(fèi)供給。為此，1924年國(guó)民黨政綱明定保障教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。據(jù)此部分省市實(shí)行教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，劃定教育專(zhuān)款。如江蘇省中等教育經(jīng)費(fèi)自1925年起，即以屠宰稅、牙帖稅、卷煙特稅、漕米省附稅四項(xiàng)為教育專(zhuān)款[3]106。1931年行政院又頒布《地方教育經(jīng)費(fèi)保障辦法》，規(guī)定：“各省市及各縣市政府對(duì)于現(xiàn)有之教育經(jīng)費(fèi)總額，應(yīng)切實(shí)保障，不得任其短少。自民國(guó)二十年起，各項(xiàng)新增地方捐稅，由省市政府酌定提留若干成，作為地方教育經(jīng)費(fèi)。各地方現(xiàn)有教育財(cái)產(chǎn)，應(yīng)由各該地方教育行政機(jī)關(guān)，……切實(shí)整理之。在某項(xiàng)統(tǒng)征之捐稅中，地方教育定案所占成數(shù)，永遠(yuǎn)不得減少。統(tǒng)征額數(shù)增多時(shí)，教育經(jīng)費(fèi)成數(shù)，應(yīng)按照比例數(shù)同時(shí)增加。各地方政府應(yīng)組織教育經(jīng)費(fèi)稽核委員會(huì)，稽核關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)之預(yù)算決算及一切賬目?！盵2]23-24這些法令法規(guī)雖然因中央財(cái)政能力無(wú)法切實(shí)實(shí)施，但地方卻已陸續(xù)試行。許多省份陸續(xù)指定固定稅收以保障中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，如浙江省1933年指定箔類(lèi)營(yíng)業(yè)稅每年120萬(wàn)元，煙酒稅全數(shù)每年約20萬(wàn)元，屠宰營(yíng)業(yè)稅全數(shù)每年約60萬(wàn)元，三項(xiàng)約共兩百萬(wàn)元，作為省教育經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款[3]107。這些確實(shí)在一定程度保證了地方政府在中學(xué)教育財(cái)政中的相對(duì)獨(dú)立性及主體性。當(dāng)然，地方政府在加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理職責(zé)的同時(shí)，其財(cái)政投入負(fù)擔(dān)也不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1933年各級(jí)教育財(cái)政投資結(jié)構(gòu)中，中央、省、縣各級(jí)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出的比重分別為15.2%、32.9%、51.8%。在財(cái)政結(jié)構(gòu)中，各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)占各級(jí)財(cái)政支出的百分比，中央、省、縣分別為2.5%、12.4%、38.7%[4]?？梢?jiàn)，三級(jí)政府中縣級(jí)教育經(jīng)費(fèi)占其財(cái)政支出比例最高，省政府其次。這也反映出地方政府在教育特別是地方普通教育發(fā)展中的突出作用。

抗戰(zhàn)時(shí)期，為適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要，國(guó)民政府改革了財(cái)政制度。1935年7月24日，國(guó)民政府制定《財(cái)政收支系統(tǒng)法》，劃分了中央財(cái)政與地方財(cái)政，以及地方財(cái)政中省縣市財(cái)政。其中，對(duì)教育文化支出，規(guī)定“凡有全國(guó)一致之性質(zhì)，或?yàn)橐皇』蛟狠犑匈Y力所不能發(fā)展或興辦者，歸中央。凡有全省一致之性質(zhì)，或?yàn)橐豢h市局資力所不能發(fā)展或興辦者，歸省。凡有因地制宜之性質(zhì)，或?yàn)橐豢h市局資力所能發(fā)展或興辦者，歸縣市局。”[5]613并要求“各上級(jí)政府為求所管轄各區(qū)域間教育、文化……等事業(yè)之平均發(fā)展，得對(duì)下級(jí)政府給與補(bǔ)助金。并得由其他下級(jí)政府取得協(xié)助金?！盵5]613同時(shí)，國(guó)民政府在1936年《中華民國(guó)憲法草案》中還明確規(guī)定了各級(jí)政府所撥教育經(jīng)費(fèi)在財(cái)政性支出中所占比例：“教育經(jīng)費(fèi)之最低限度，在中央為其預(yù)算總額百分之十五，在省區(qū)及縣市，為其預(yù)算總額百分之三十。其依法律獨(dú)立之教育基金，并予以保障。貧瘠省區(qū)之教育經(jīng)費(fèi)，由國(guó)庫(kù)補(bǔ)助之?！盵6]23總之，財(cái)政系統(tǒng)二級(jí)制轉(zhuǎn)為三級(jí)制，使中央一部分財(cái)政權(quán)劃歸地方，地方政府在中學(xué)教育財(cái)政收支系統(tǒng)中有了更多自主權(quán)。此外，在這一階段，地方中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出仍然一直保持較高的比例，居于主導(dǎo)地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1939—1944年期間，中等教育經(jīng)費(fèi)支出占全省市地方教育文化費(fèi)的比例分別為47.81%、42.67%、45.10%、39.52%、46.74%、44.51%；而中央中等教育經(jīng)費(fèi)支出占本級(jí)教育文化費(fèi)卻分別為 15.4%、17.96%、17.82%、11.14%、9.49%、18.09%[7]。可見(jiàn)，在1939－1944年之間，各省（市）中等教育經(jīng)費(fèi)支出比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央，年均為44.39%，而中央?yún)s只有14.98%。在中等教育經(jīng)費(fèi)支出中，地方中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于職業(yè)、師范等其他中等教育。據(jù)當(dāng)時(shí)部頒標(biāo)準(zhǔn)，中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)占中等教育經(jīng)費(fèi)的40%，但實(shí)際許多地區(qū)大都高于此，如江蘇省1933－1935年度就分別達(dá)到了 49.80%、46.58%、46.63%[8]。

可以說(shuō)，民國(guó)時(shí)期無(wú)論教育財(cái)政管理還是教育經(jīng)費(fèi)投入，地方政府都已逐漸成為中學(xué)教育財(cái)政的主體，其中學(xué)教育財(cái)政職能也在不斷增強(qiáng)。

二、民國(guó)時(shí)期中學(xué)教育財(cái)政體制的主要問(wèn)題

民國(guó)時(shí)期中學(xué)教育財(cái)政體制為中學(xué)教育的發(fā)展提供了物質(zhì)保障，取得了一定成績(jī)，但也存在突出問(wèn)題。陳友松于1947年即指出，當(dāng)時(shí)教育財(cái)政“一言以蔽之”就是“沒(méi)有健全的教育財(cái)政制度”[9]。這也成為民國(guó)時(shí)期中學(xué)教育財(cái)政體制發(fā)展的主要弊端。

（一）制度流于形式，許多法律法規(guī)并未真正實(shí)行

民國(guó)時(shí)期的教育財(cái)政制度仍較混亂，許多法律法規(guī)形同虛設(shè)，根本無(wú)法實(shí)行，普遍存在“有令不行，有法不依”現(xiàn)象。例如，民國(guó)時(shí)期政府為防止地方教育經(jīng)費(fèi)任意挪用，先后頒布了一系列法規(guī)加以保障，包括：《各省教育經(jīng)費(fèi)須保障其獨(dú)立》（1929年），《地方教育經(jīng)費(fèi)保障辦法》（1931年）等?！吨腥A民國(guó)約法（草案）》（1930年）、《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法（草案）》（1931年）、《中華民國(guó)憲法草案》（1936年）等也規(guī)定要保障地方教育經(jīng)費(fèi)依法獨(dú)立。但由于政治腐敗，政令不通，加上戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，中央財(cái)政混亂甚至瀕于崩潰，致使中學(xué)教育教育經(jīng)費(fèi)被挪作他用、拖欠中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)、拖欠教師薪資現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如福建省中等教育經(jīng)費(fèi)，省政府決定從1929年度起，指定將鹽稅附加每月劃撥12萬(wàn)元作為教育專(zhuān)款，但1929年至1930年間，實(shí)際僅有8萬(wàn)元，直到1933年2月經(jīng)省政府與財(cái)政部力爭(zhēng)，才始定為每月11萬(wàn)元[3]107-108。為此當(dāng)年即有人指出，教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立其實(shí)只是流于空話，因?yàn)椤败娰M(fèi)不夠的時(shí)候，當(dāng)然只好挪移別項(xiàng)費(fèi)用，……談教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，再談三十年也是枉然！”[10]

（二）地方教育財(cái)政各自為政，中學(xué)教育地區(qū)差異不斷擴(kuò)大

強(qiáng)化地方政府中學(xué)教育財(cái)政的職責(zé)，利于保障中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，但也極易造成新弊病：

第一，地方教育財(cái)政權(quán)出現(xiàn)被濫用甚至獨(dú)裁現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)中央權(quán)力下放并沒(méi)有被一些地方政府用于加強(qiáng)中學(xué)教育財(cái)政收支管理，促進(jìn)中學(xué)教育收支平衡，緩解中央教育財(cái)政困難等方面，而是從地方利益甚至軍閥、地方勢(shì)力利益出發(fā)，挾權(quán)自重，使原本不合法教育收支合法化，打著“發(fā)展中學(xué)教育”旗號(hào)循私枉法，致使地方之間各自為政。地方政府在中學(xué)教育財(cái)政中往往具有全部決定權(quán)卻缺乏有效監(jiān)督，這必然使轉(zhuǎn)移到地方后的中央財(cái)權(quán)屢被濫用。

第二，地方教育財(cái)政不同支付能力導(dǎo)致各地中學(xué)教育發(fā)展不均衡。民國(guó)時(shí)期特別是南京政府成立后劃分了國(guó)家收支和地方收支的暫行標(biāo)準(zhǔn)，省縣支出劃分與分配，均由各省自定，這使地方財(cái)政在很大程度上須自籌歲入，穩(wěn)定性差。這種狀況無(wú)疑會(huì)極大影響方教育財(cái)政收支能力。一方面，不同地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平使各地教育投入基數(shù)不一樣，經(jīng)濟(jì)狀況好的地區(qū)可以提供更充裕且更優(yōu)質(zhì)教育資源；另一方面，地方政府對(duì)教育的重視程度不同，也必然影響地方教育投入。這兩個(gè)方面導(dǎo)致的必然結(jié)果就是地區(qū)之間教育發(fā)展的不均衡進(jìn)一步擴(kuò)大，繼而造成教育不公平。據(jù)《第一次中國(guó)教育年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)，以1930年部分省中學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)為例，地區(qū)差異極為明顯：東省特別區(qū)（303.66元）、寧夏（190.00元）、安徽（129.00元）、福建（125.05元）、上海市（114.00元）、浙江（111.00元）等中學(xué)生均經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)水平（89.01元），而云南（32.40元）、四川（57.30元）、遼寧（77.72元）、山西（88.22元）等省則處于全國(guó)水平線之下[11]。①除浙江省的“公立中學(xué)生均經(jīng)費(fèi)”是《第一次中國(guó)教育年鑒》中原數(shù)據(jù)外，其他各省市的中學(xué)生均經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)均為該省“省立中學(xué)生均經(jīng)費(fèi)”和“縣立中學(xué)生均經(jīng)費(fèi)”之和。其中，東省特別區(qū)與云南省兩地區(qū)相差更大，近達(dá)10倍。

（三）中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)不足，難以得到保障

1924年有人指責(zé)當(dāng)時(shí)教育經(jīng)費(fèi)，“就中央言，教育經(jīng)費(fèi)不及軍政費(fèi)百分之一，而時(shí)虞不得。就地方言，終日割肉補(bǔ)瘡，奄奄待弊，教育之發(fā)展，不足言也?！盵12]這充分反映出民國(guó)時(shí)期教育經(jīng)費(fèi)的窘?jīng)r，而中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)也同樣艱難。

首先，中央財(cái)政教育投入難以落實(shí)。民國(guó)時(shí)期，由于戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁，中央財(cái)政支出絕大部分用于軍事，這就造成教育財(cái)政經(jīng)?！懊鎸?shí)亡”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，民國(guó)財(cái)政中軍務(wù)與債務(wù)兩項(xiàng)費(fèi)用占全部歲出的百分之七十以上[5]166-167。而“國(guó)家教育文化經(jīng)費(fèi)，由中央編列，數(shù)目甚少，抗戰(zhàn)以前，每年僅占總預(yù)算3-4%，最低時(shí)竟降至1.46%”[6]51。另?yè)?jù)1933、1934兩年度中央暨各省縣市歲入歲出經(jīng)費(fèi)總數(shù)與教育經(jīng)費(fèi)數(shù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，縣市教費(fèi)占?xì)q出經(jīng)費(fèi)總數(shù)頗多，平均約為37%至38%，省市次之，平均約為12.4%，中央最少，僅為2.52%至4.68%[13]。而在國(guó)民政府宣布的憲法草案中明確規(guī)定了中央教育經(jīng)費(fèi)的最低限度，應(yīng)為預(yù)算總額15%，省區(qū)及縣市應(yīng)為30%?？梢?jiàn)，不僅省市相差尚遠(yuǎn)，中央則尤為懸殊。這樣一種財(cái)政狀況，致使有關(guān)教育財(cái)政種種舉措大多流于一紙空文。

其次，地方政府本級(jí)教育投入不到位。各省市教育經(jīng)費(fèi)大多由省市財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支。北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期，各地軍閥獨(dú)攬地方大權(quán)，財(cái)政上公私不分，很大一部分公財(cái)轉(zhuǎn)入私囊。南京國(guó)民政府成立后，盡管劃分了國(guó)家地方收支，但縣級(jí)財(cái)政未明確規(guī)定。在地方財(cái)政歲出方面，主要支出行政費(fèi)、公安費(fèi)以及債務(wù)費(fèi)，據(jù)1935年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅這三項(xiàng)在江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、福建、廣東、廣西、河北、山東、山西、河南、陜西等15省的地方財(cái)政支出的總和就達(dá)172.4百萬(wàn)元，占15省歲出總預(yù)算數(shù)（349.0百萬(wàn)元）的一半弱（49.4%）[14]85。而教育文化費(fèi)在15省的財(cái)政歲出中則為最少的一項(xiàng)，15省總數(shù)只有41.1百萬(wàn)元，每省平均僅有2.74百萬(wàn)元，平均占本省歲出預(yù)算數(shù)的11.77%[14]87。如此微不足道的地方教育經(jīng)費(fèi)投入必然難以支撐龐大的中學(xué)教育事業(yè)。

最后，中學(xué)教育本身不斷擴(kuò)大的規(guī)模也需投入更多教育經(jīng)費(fèi)。1936年全國(guó)在校中學(xué)生數(shù)為482522人，到1945年則為1262199人[6]1433-1434，擴(kuò)大近3倍。然而，中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入?yún)s捉襟見(jiàn)肘。1945年，中等教育每生歲費(fèi)3.3元，與1936年每生歲費(fèi)97元相比，教學(xué)設(shè)備費(fèi)用僅有戰(zhàn)前3.4%[15]。同時(shí)，連年戰(zhàn)爭(zhēng)也使當(dāng)時(shí)中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)更為艱難，特別抗戰(zhàn)時(shí)期，中學(xué)遭到嚴(yán)重破壞，受到了空前損失，甚至連中學(xué)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)都難以維持。這對(duì)有限的中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)說(shuō)無(wú)疑雪上加霜，可以說(shuō)這也是造成中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)較困難的原因之一。

三、民國(guó)中學(xué)教育財(cái)政發(fā)展的一些啟示

民國(guó)時(shí)期中學(xué)教育財(cái)政體制發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)至今仍有啟示意義。

（一）必須提升直接制約中等教育平衡發(fā)展的地方政府教育財(cái)政支付能力

地方政府教育財(cái)政能力是指政府以公共權(quán)力為基礎(chǔ)而籌集財(cái)力，并合理進(jìn)行再分配，以提供充足的教育資源滿足區(qū)域內(nèi)的受教育需求，促進(jìn)本區(qū)域教育發(fā)展的能力。這種能力制約與中學(xué)教育事業(yè)發(fā)展息息相關(guān)。主要原因是：1.地方教育財(cái)政自給能力特別是教育籌資能力差，難以保證中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)。地方財(cái)政由于嚴(yán)重缺乏自給能力，地方政府自有財(cái)力則小于事權(quán)。換言之，地方財(cái)政自給能力與其承擔(dān)的支出責(zé)任極不對(duì)稱(chēng)，兩者形成強(qiáng)烈反差。這種過(guò)低的財(cái)政自給能力不僅影響著地方教育財(cái)政的決策行為，以至出現(xiàn)亂收費(fèi)、拖欠教師工資等非正?，F(xiàn)象；也導(dǎo)致地方教育財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的高度依賴，降低了地方政府的教育財(cái)政自主能力。因此，地方政府只有加大自身教育資金籌措能力，采取地方政府、中央政府和社會(huì)共同負(fù)擔(dān)的多渠道籌資方式，才能加大中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入，保障中學(xué)教育事業(yè)順利發(fā)展。2.地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)難以適時(shí)調(diào)整和優(yōu)化，使財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。支出效益是政府財(cái)政能力的核心。一個(gè)地方政府的教育財(cái)政能力更多表現(xiàn)在其行使職能效率上，看其教育財(cái)政支出是否對(duì)當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展產(chǎn)生影響。但是，由于地方教育財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，再加之地方政府官員決策的短期性，使中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)常出現(xiàn)“寅吃卯糧”現(xiàn)象。因此，首先只有政府與社會(huì)之間責(zé)任界定明晰，本由政府財(cái)政支出的中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)才能到位，減少甚至避免有些地方政府將責(zé)任推給社會(huì)，淡化教育事業(yè)的公益性。其次，政府間的責(zé)任也應(yīng)厘定清晰，包括中央與地方政府、地方各級(jí)政府之間。惟其如此才能減少各級(jí)政府相互推諉扯皮，出現(xiàn)基層政府的支出責(zé)任與財(cái)力保障嚴(yán)重不匹配現(xiàn)象。

（二）必須強(qiáng)化負(fù)責(zé)教育資源再分配的中央教育財(cái)政的宏觀調(diào)控能力

財(cái)政分權(quán)的一個(gè)重要依據(jù)是通過(guò)地方政府的積極參與改善教育發(fā)展?fàn)顩r，以實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)教育效率更高而成本更低的全面可持續(xù)發(fā)展。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是：財(cái)政收入越高，地方留存收益就越多，其中預(yù)算外收入更是100%留存。這種激勵(lì)使得地方政府對(duì)發(fā)展其轄區(qū)有著極高積極性，致使地區(qū)中學(xué)教育發(fā)展不均衡。因此，中學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展，除了需要地方政府的各方面努力外，還需要增強(qiáng)中央教育財(cái)政的調(diào)控能力，保障中學(xué)教育事業(yè)的公平性。而實(shí)現(xiàn)這種調(diào)控能力的一個(gè)重要途徑就是完善教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指中央政府與地方政府間財(cái)政收入在教育上的轉(zhuǎn)移，主要是通過(guò)對(duì)落后地區(qū)的教育財(cái)政和教育資源的補(bǔ)助，以解決教育經(jīng)費(fèi)總量不足，縮小區(qū)域間發(fā)展差異，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。中學(xué)教育區(qū)域發(fā)展不均衡狀況仍較嚴(yán)重，城鄉(xiāng)、沿海地區(qū)與西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等在享受公共教育資源上有著很大差距。而中學(xué)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還不夠規(guī)范，仍保留了維持既得利益的體制性轉(zhuǎn)移支付，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，體制性補(bǔ)助反而越少，偏離了均等化目標(biāo)，加大了區(qū)域間差距。為此必須：1.改革中學(xué)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、輔之以橫向模式，調(diào)控地區(qū)間中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)模，以便于地區(qū)間財(cái)力的流通，促進(jìn)地區(qū)間中學(xué)教育財(cái)政的均衡。2.制定中學(xué)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的傾斜政策，發(fā)揮中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力扶持弱勢(shì)地區(qū)，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)中學(xué)教育事業(yè)的支持，加大中央財(cái)政的教育轉(zhuǎn)移支付力度，幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)解決教育均等化問(wèn)題。

中央政府和地方政府作為不同的財(cái)政主體，中央政府立足于全局，注重宏觀協(xié)調(diào)；地方政府偏重于局部，主要為本地區(qū)中學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展服務(wù)。因此，根據(jù)不同時(shí)期的教育發(fā)展要求，國(guó)家通過(guò)增加中學(xué)教育財(cái)政撥款等教育財(cái)政政策，統(tǒng)籌區(qū)域間教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)中學(xué)教育事業(yè)的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)，這樣才能有效保證中學(xué)教育事業(yè)發(fā)展的公平與效率。

（三）必須從制度上保障中學(xué)教育財(cái)政的整體實(shí)現(xiàn)能力

中學(xué)教育財(cái)政的發(fā)展離不開(kāi)必要的保障措施，否則其實(shí)施效率必將大打折扣。一般來(lái)說(shuō)，中學(xué)教育財(cái)政的保障能力主要通過(guò)教育財(cái)政管理的法律機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制兩方面體現(xiàn)。這兩方面機(jī)制的建設(shè)有利于推進(jìn)中學(xué)教育財(cái)政透明化、民主化、法制化，使中學(xué)教育事業(yè)得到可靠的財(cái)政保障。1.促進(jìn)中學(xué)教育財(cái)政的法制化建設(shè)。目前，中學(xué)教育財(cái)政的法律基礎(chǔ)比較薄弱，許多教育財(cái)政相關(guān)事宜在很大程度上是依據(jù)中央政府的“決定”、“通知”等形式加以傳達(dá)或執(zhí)行，造成教育財(cái)政的隨意性、模糊性及不穩(wěn)定性，降低了教育資源的分配效率，阻礙了各地方政府間的教育財(cái)政均等化進(jìn)程。因此，以必要法律法規(guī)規(guī)范中學(xué)教育財(cái)政管理，明確各級(jí)政府間教育財(cái)政關(guān)系，避免教育財(cái)政支出的隨意性和扯皮現(xiàn)象，這是提高教育財(cái)政管理的效率與效益的制度化前提。此外，對(duì)于中學(xué)教育這項(xiàng)地方教育事業(yè)來(lái)說(shuō)，尤其需要規(guī)范省及省以下各級(jí)政府的財(cái)力保障機(jī)制，完善省、市、縣級(jí)政府之間的財(cái)政體制，切實(shí)做到財(cái)力與其承擔(dān)的支出責(zé)任相適應(yīng)。2.注重中學(xué)教育財(cái)政的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。我國(guó)教育財(cái)政管理總體上仍較粗放，財(cái)政監(jiān)督比較薄弱，重收入輕支出、重分配輕監(jiān)督現(xiàn)象突出。因此，必須構(gòu)建和完善財(cái)政監(jiān)管工作機(jī)制，不僅要建立和完善教育財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)財(cái)政機(jī)構(gòu)執(zhí)行情況進(jìn)行再監(jiān)督；也要對(duì)教育財(cái)政外部監(jiān)督機(jī)制不斷完善，吸引社會(huì)參與，擴(kuò)大監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，從而將財(cái)政管理與財(cái)政監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

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