楊 平

(中共邵陽(yáng)市委 講師團(tuán)，湖南 邵陽(yáng) 422000)

土地是我國(guó)最稀缺的資源之一，是農(nóng)民問(wèn)題的核心，農(nóng)村發(fā)展的許多問(wèn)題都?xì)w結(jié)為土地問(wèn)題。加快土地有效流轉(zhuǎn)已成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，有效推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的前提條件。在土地流轉(zhuǎn)浪潮中，農(nóng)民權(quán)益受損的突出問(wèn)題引起了黨中央和社會(huì)各界的高度關(guān)注。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也成為理論界的一個(gè)焦點(diǎn)。深入分析農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)形式及其原因，縝密探討保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的制度安排，對(duì)于維護(hù)廣大農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)健康發(fā)展，有著十分重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

一、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利受損的表現(xiàn)形式

土地是農(nóng)民的生存之本，發(fā)展之本，保障之本。2000—2010 年，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了64.45%，而城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度只有45.9%。土地的城鎮(zhèn)化速度，要遠(yuǎn)快于人的城鎮(zhèn)化速度。［1］在城鎮(zhèn)化的大浪潮中，土地確權(quán)制度還不成熟，農(nóng)民在還享受不到由政府的社會(huì)保障體系所提供的保障情況下，土地仍是他們唯一的保障。如果農(nóng)民失去了土地，那么他就失去了生存保障。在土地流轉(zhuǎn)中損害了他們的利益，也就意味著剝奪了他們生存的保障。農(nóng)民一直就是我國(guó)社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們的貧困和苦難正是源于他們?cè)谕恋貦?quán)利上的貧困。

(一)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不完整

1.農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受干涉，農(nóng)民沒(méi)有完整的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)

首先，現(xiàn)行法律條款尚存不合理之處。按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定:禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪基本農(nóng)田。承包經(jīng)營(yíng)基本農(nóng)田的單位或者個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的基本農(nóng)田。這個(gè)規(guī)定的初衷是為了維護(hù)基本農(nóng)田，可是靠強(qiáng)制命令來(lái)干涉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)顯然是有點(diǎn)不合適的。因?yàn)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)是一種市場(chǎng)化程度比較高的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，農(nóng)民在一個(gè)季節(jié)里是耕作還是休耕，取決于他對(duì)投入和產(chǎn)出的計(jì)算。例如，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格低到一定程度，農(nóng)民選擇休耕不僅對(duì)農(nóng)民自己有利，對(duì)國(guó)家也是有利的。另外，從土地肥力遞減規(guī)律來(lái)看，一段時(shí)間的休耕對(duì)長(zhǎng)期土地報(bào)酬的提高是有利的。如果強(qiáng)制農(nóng)民耕作，反倒于私于公都十分有害。

另外，一些地方政府存在干涉農(nóng)民自主安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，用行政命令的辦法硬性調(diào)整農(nóng)戶(hù)承包地，強(qiáng)迫農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)指定生產(chǎn)資料或者按指定的渠道銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品，強(qiáng)行收回外出務(wù)工就業(yè)農(nóng)民的承包地，利用職權(quán)變更解除土地承包合同，強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等損害農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的行為。

2.農(nóng)民的土地收益分配權(quán)受損

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的收益和其擁有的土地權(quán)利不對(duì)稱(chēng)。作為土地所有者和土地使用者雙重身份的農(nóng)民，其權(quán)益在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。主要體現(xiàn)在:一方面，農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。我國(guó)法定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以具體地塊的平均畝產(chǎn)值倍數(shù)來(lái)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用，沒(méi)有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，沒(méi)有考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，更沒(méi)考慮農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格扭曲和物價(jià)上漲等因素對(duì)補(bǔ)償?shù)挠绊?。從我?guó)《土地管理法》第47 條規(guī)定可以計(jì)算出，我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度單純以土地的原來(lái)用途和前三年內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出平均率計(jì)算，導(dǎo)致農(nóng)民土地征用后僅能獲得全部土地征用費(fèi)的10%左右。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，引發(fā)了大量爭(zhēng)議和糾紛，上訪(fǎng)、哄鬧事件發(fā)生。

另一方面，土地收益的分配不合理。主要是政府、集體、農(nóng)民之間的分配不合理。1995—2005 年間，全國(guó)土地出讓價(jià)格平均上漲了3.6 倍，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只提高了0.5 倍。如果與政府商業(yè)用地出讓收入相比，集體和農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例會(huì)更低。［2］相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，政府出讓土地的平均價(jià)格為778000 元/畝(中位數(shù)為200000元/畝)，與支付給村集體的補(bǔ)償款相比，溢價(jià)高出30 倍以上。［3］與政府取得的土地出讓收益比，農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償太低，不足以保障其基本生活。另外有些地方，少數(shù)不法村干部依靠手中權(quán)力揮霍集體留用的征地補(bǔ)償款，有的將集體財(cái)產(chǎn)收歸自己家中。2011 年12 月27 日，中央農(nóng)村工作會(huì)議召開(kāi)，國(guó)務(wù)院總理溫家寶提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本，有必要也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

(二)農(nóng)民“四權(quán)”得不到尊重

“四權(quán)”是指知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)往往被干部代替，農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)際上在一個(gè)“灰箱”中完成，加之政務(wù)不公開(kāi)，農(nóng)民更是無(wú)法行使監(jiān)督權(quán)。在農(nóng)村民主機(jī)制不夠健全、政務(wù)透明度不高的情況下，集體土地流轉(zhuǎn)獲得的收益被少數(shù)干部貪污、挪用、私分的情況時(shí)有發(fā)生，違紀(jì)事件屢禁不止。

另外，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中代表眾意的農(nóng)民代表的產(chǎn)生本身也很容易被干部所操縱?！吧贁?shù)服從多數(shù)”原則的不恰當(dāng)適用更是迫使部分農(nóng)民接受他們不同意的土地承包方案。按照《土地承包法》規(guī)定:“承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十二條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。”這意味著三分之一農(nóng)民不同意承包方案時(shí)，最終的結(jié)果也只能被迫接受。概括地講，從法規(guī)的抽象意義上看，現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村土地的法規(guī)賦予農(nóng)民強(qiáng)度很高的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，但從實(shí)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，地方政府和農(nóng)村集體的掌控者才具有實(shí)際的土地控制權(quán)。

(三)失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)缺失

目前，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系還不健全，農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問(wèn)題，普遍把土地作為最基本的生活保障來(lái)看待。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民失去了最基本的土地保障，對(duì)自身生計(jì)充滿(mǎn)迷茫，普遍地存在后顧之憂(yōu)。

與此同時(shí)，由于區(qū)域發(fā)展的不平衡以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然沒(méi)有打破導(dǎo)致農(nóng)民自發(fā)轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小。一方面，就業(yè)環(huán)境不寬松，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工、創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民還存在事實(shí)上的戶(hù)籍、保險(xiǎn)、就業(yè)、子女上學(xué)以及工資兌付等方面的問(wèn)題;另外，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力普遍較差。農(nóng)村人口受教育程度不高，自身文化素質(zhì)偏低，具有一技之長(zhǎng)的更是數(shù)量稀少，特別是中老年人，缺乏外出務(wù)工的技能。這些因素都制約了農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的空間，進(jìn)而制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)民土地權(quán)益受損的原因

農(nóng)民土地權(quán)益受損的原因是多方面的。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的不完整是造成農(nóng)民土地收益受損的根本原因。農(nóng)民土地權(quán)利弱化，法律賦予農(nóng)民的土地物權(quán)基本上是形同虛設(shè)，嚴(yán)重制約了農(nóng)民通過(guò)土地物權(quán)分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成果的權(quán)利。［4］此外，土地政策執(zhí)行上的偏差與農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善也是農(nóng)民土地權(quán)益受損的主要原因。

首先，農(nóng)民在土地權(quán)利上的貧困。農(nóng)民的“弱”就弱在他們沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的土地權(quán)利上?，F(xiàn)有制度的缺陷客觀上造成了集體土地所有權(quán)的虛無(wú)性及其衍生問(wèn)題，集體土地所有權(quán)直接導(dǎo)致了地權(quán)主體的缺失，使農(nóng)民土地權(quán)益很難得到保障。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地不僅是一種工具，更是一種身份。農(nóng)民的土地權(quán)利與其說(shuō)是最低福利保障，不如說(shuō)是最低權(quán)利保障。如果農(nóng)民的土地權(quán)利都可以隨意被權(quán)勢(shì)者侵蝕，那么農(nóng)民還有什么權(quán)利是不可侵犯的。在一定程度上，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯就是維護(hù)農(nóng)民公民權(quán)的一個(gè)重要底線(xiàn)。

在實(shí)踐中，作為農(nóng)村土地所有權(quán)代表的“農(nóng)村集體或農(nóng)民集體”是一個(gè)抽象的沒(méi)有法律人格意義的群體，是一個(gè)虛置的權(quán)利主體。因此，政府擁有分配土地的絕對(duì)權(quán)利，形成了政府權(quán)利與農(nóng)民權(quán)利的不對(duì)稱(chēng)局面。此外，現(xiàn)行土地制度尚存種種缺陷，農(nóng)民個(gè)人對(duì)擁有集體土地應(yīng)享有的權(quán)利不清楚，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民集體和個(gè)人始終處于弱勢(shì)的地位。很多侵害農(nóng)民土地利益的行為就是通過(guò)“暗箱操作”在農(nóng)民不知情的情況下完成的，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)中及其喪失的土地使有權(quán)等權(quán)利所蘊(yùn)含的利益等，缺乏必要的知情權(quán)、選擇權(quán)。沒(méi)有給予農(nóng)民充分的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，為農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中利益受損埋下了伏筆。

其次，土地政策執(zhí)行方面的偏差。在土地政策執(zhí)行方面，一些地方行政部門(mén)熱衷于經(jīng)營(yíng)土地，把土地看作財(cái)政收入的主要來(lái)源，濫用政府征地權(quán)，對(duì)公共利益的范圍隨意泛化和擴(kuò)大化，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定:“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有土地進(jìn)行征用，依法使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這實(shí)際上擴(kuò)大了征地范圍，除使用國(guó)有土地外還可以征用農(nóng)民集體土地。然而法律并未對(duì)公共利益的界定做出明確的規(guī)定，地方政府征用耕地的行為屢屢發(fā)生，根據(jù)16 省(區(qū)、市)上報(bào)的材料，2000 年至2001年兩年共批準(zhǔn)用地327 萬(wàn)畝，有247 萬(wàn)畝建設(shè)用地是通過(guò)征地取得，占總用地的75%。其中，征用耕地171 萬(wàn)畝，占總用地的52%。［5］國(guó)家的基本耕地保護(hù)工作也是舉步為艱。

此外，基層干部政策意識(shí)超過(guò)法律意識(shí)，在土地政策執(zhí)行中有法不依是其侵蝕農(nóng)民權(quán)益的思想根源。有些地方政府為了政績(jī)工程和招商引資，以人為壓低對(duì)失地農(nóng)村土地的補(bǔ)償價(jià)格作為條件，吸引投資，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。有的地方政府爭(zhēng)上項(xiàng)目，但因財(cái)政無(wú)力進(jìn)行資金配套，就靠壓低給農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)，損害農(nóng)民利益來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

最后，農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善。憲法賦予公民的平等權(quán)掩蓋不了現(xiàn)實(shí)中城鄉(xiāng)二元制度安排的缺陷所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障服務(wù)的不平等。在城市社會(huì)保障體系基本建立的同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障卻存在著保障水平低、社會(huì)化程度低、政府扶持力度小、覆蓋范圍窄、法律制度缺失等諸多問(wèn)題。2011 年，國(guó)家新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)32643 萬(wàn)人，全年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入1070 億元;國(guó)家城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)539 萬(wàn)人，全年城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入40 億元。農(nóng)村居民享受的社會(huì)保障只相當(dāng)于城市居民的22.64%左右。［6］農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)難以維持生活，農(nóng)民失去土地而得到的土地補(bǔ)償過(guò)低，根本不足以維持自身生計(jì)。這就意味著在放棄土地最低保障之后的農(nóng)民將得不到切實(shí)的基本社會(huì)保障服務(wù)。

三、農(nóng)民土地權(quán)利保障的制度設(shè)計(jì)

毋庸置疑，土地制度改革對(duì)于農(nóng)民的增收無(wú)疑是具有巨大潛力的。但是在農(nóng)村土地制度改革路徑的選擇上卻存在著不同聲音。2009 年，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009 年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào):“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。堅(jiān)持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。”由此，農(nóng)地改革的聲音逐漸一致。黨的十八大報(bào)告明確提出，“著力促進(jìn)農(nóng)民增收，保持農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)。堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)?！鞭r(nóng)民是最主要的參與者，也是直接的利益關(guān)聯(lián)者，改革必須充分尊重農(nóng)民的創(chuàng)造和意見(jiàn)，不能將農(nóng)民排除在外，要以保障農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵害為前提。

(一)進(jìn)一步確立農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民的土地權(quán)益

在政治學(xué)中，財(cái)產(chǎn)權(quán)利被視為自我保全的自然權(quán)利的必然延伸與必然結(jié)果，并作為生命權(quán)的工具而成為人為自我保全而要求一切權(quán)利的基礎(chǔ)。約翰·洛克認(rèn)為，人作為自己生命的主人對(duì)一切能維持生命的事物享有權(quán)利，土地和一切低等動(dòng)物是給人們用來(lái)維持他們生存的。［7］正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南在其著作《財(cái)產(chǎn)與自由》一書(shū)中所堅(jiān)持的核心觀點(diǎn):“個(gè)人的或者若干人的財(cái)產(chǎn)適于作為自由——即完全獨(dú)立于政治的或者集體的決策過(guò)程——的保證?！保?］財(cái)產(chǎn)權(quán)可以被看作我們每個(gè)人逃避專(zhuān)橫勢(shì)力威脅的最后堡壘。

進(jìn)一步確立農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，不僅可以保障農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵害，而且為發(fā)展適當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了基礎(chǔ)。其一，要對(duì)集體所有土地的所有權(quán)進(jìn)一步界定清楚，做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將權(quán)屬落實(shí)到法定行使所有權(quán)的集體組織;其二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將長(zhǎng)期化。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，現(xiàn)有的土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，將賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是要依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利;其三，農(nóng)村土地承包權(quán)將商品化，允許買(mǎi)賣(mài)。通過(guò)開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書(shū)落實(shí)到農(nóng)戶(hù)。在這個(gè)原則下，實(shí)行土地承包權(quán)的重新調(diào)整，除公益型用地(鄉(xiāng)村道路、學(xué)校等公用設(shè)施)占地外，其他農(nóng)地根據(jù)承包權(quán)劃分給農(nóng)戶(hù)。目前，山東已經(jīng)明確承包地確權(quán)登記頒證時(shí)間表，三年內(nèi)基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證。

(二)進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)范土地的商業(yè)性交易與公益性征用行為

近年來(lái)，許多地方通過(guò)實(shí)行反租倒包、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣(mài)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、企業(yè)或大戶(hù)托管等形式，有效地盤(pán)活了土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了土地增值，也明顯加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2009 年，全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)1.5 億畝，超過(guò)全國(guó)承包耕地面積的12%，上海54.7%的農(nóng)村家庭承包土地實(shí)現(xiàn)了各種形式的流轉(zhuǎn)，浙江省土地流轉(zhuǎn)面積633.5 萬(wàn)畝，占總承包面積的32.0%。隨著農(nóng)村土地增值效益的逐步顯現(xiàn)，寸土必爭(zhēng)導(dǎo)致農(nóng)村土地多輪流轉(zhuǎn)以及積累的權(quán)屬矛盾亦逐步顯現(xiàn)甚至激化。［9］值得注意的是，在土地流轉(zhuǎn)和土地資本化過(guò)程中暴露出種種土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不順的問(wèn)題。黨的十八報(bào)告指出，我國(guó)收入分配改革要建立公共資源出讓收益全民共享機(jī)制。土地的公共資源性質(zhì)是沒(méi)有爭(zhēng)議的。這里的關(guān)鍵是要把增值歸公和增值歸政府區(qū)分開(kāi)來(lái)，防止歸公的土地收益變成地方政府，甚至變成地方政府的某些官員的體制外收入。［10］因此，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制迫在眉睫。

其一，但凡土地(或土地使用權(quán))轉(zhuǎn)讓?zhuān)仨氉屚恋氐氖茏尫脚c農(nóng)民在土地交易市場(chǎng)中談判或交易。國(guó)家對(duì)耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的交易行為予以限制約束，不給予進(jìn)入土地交易的自由;其二，制定土地(或土地使用權(quán))交易價(jià)格條例，規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門(mén)的征用行為。新的土地交易價(jià)格條例要保證土地開(kāi)發(fā)商參照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性?xún)r(jià)格獲得土地使用權(quán)。土地監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)認(rèn)證土地交易價(jià)格的評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。其三，在現(xiàn)有司法基礎(chǔ)上建立一個(gè)土地法庭。作為土地交易糾紛尤其是土地交易價(jià)格糾紛的最后裁決機(jī)構(gòu)。其四，對(duì)農(nóng)民(主要是發(fā)達(dá)地區(qū)、城郊、城中村等高價(jià)區(qū)位的農(nóng)民)獲得的過(guò)高賣(mài)地收益，可以開(kāi)征地價(jià)累進(jìn)稅，由國(guó)稅部門(mén)負(fù)責(zé)征收。

(三)進(jìn)一步加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，保障農(nóng)民公民權(quán)

解決好農(nóng)村就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題，不僅是化解城鄉(xiāng)矛盾，確保農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，同時(shí)，也為推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)解決了農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，對(duì)調(diào)整、穩(wěn)定農(nóng)民的消費(fèi)預(yù)期，啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用。因此，加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)與推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革是相互結(jié)合、相互作用的。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，盡快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度搭建一道防護(hù)網(wǎng)。

其一，擴(kuò)大最低生活保障制度的覆蓋面，為基本生活水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€(xiàn)的農(nóng)民提供保障金，幫助他們度過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度推行的過(guò)渡期。資金由地方政府、村民委員會(huì)集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)，各級(jí)政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，增加對(duì)最低生活保障資金的投入，確保最低保障制度的持續(xù)性和穩(wěn)定性;其二，建立廣泛的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以個(gè)人賬戶(hù)為主，不同年齡不同標(biāo)準(zhǔn)，既適應(yīng)一次性轉(zhuǎn)移所有的土地，也適用以土地入股分紅的農(nóng)民，同時(shí)還應(yīng)適應(yīng)農(nóng)民自由擇業(yè)的需要，為他們的養(yǎng)老免去后顧之憂(yōu);其三，切實(shí)推行農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度，按法定比例負(fù)擔(dān)農(nóng)民看病所支付的醫(yī)療費(fèi)，解決農(nóng)民看病貴、看病難的問(wèn)題。這三項(xiàng)是我國(guó)農(nóng)村最基本的社會(huì)保障制度，將逐漸弱化并將最終取代農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之后看病養(yǎng)老及最低生活水平都有保障。此外，應(yīng)加快農(nóng)村社會(huì)保障法制化建設(shè)，為農(nóng)村社會(huì)保障體系的健康發(fā)展提供法律支持。

當(dāng)前最緊迫的任務(wù)應(yīng)該是分步驟、分階段、因地制宜地建立全方位、多層次的社會(huì)保障體系。各地可以根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)新的法規(guī)，以促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的完善，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效推進(jìn)保駕護(hù)航。

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