黃健榮

任何一種意識(shí)形態(tài)在其生成之后，都不會(huì)隨著它所曾依附的居于支配地位的社會(huì)形態(tài)和政治體制的崩潰而風(fēng)流云散，而往往能夠獨(dú)立地長(zhǎng)期存在并在不同程度上產(chǎn)生影響，甚至是帶有很大韌性的難以清除的影響。這種深度滯后性不僅由于這些意識(shí)形態(tài)本身的強(qiáng)大慣性使然，更是因其能滿足那些既得利益者需求的潛在的強(qiáng)勁功用。在當(dāng)下中國(guó)，封建主義意識(shí)殘余的影響遠(yuǎn)未徹底冰消瓦解，即為一個(gè)突出的例證。濫觴于奴隸制時(shí)代的差等正義論，在封建社會(huì)仍然是維護(hù)社會(huì)等級(jí)制度和專制制度的主要理論基礎(chǔ)之一。今日之中國(guó)，與封建時(shí)代作別僅過(guò)百年，差等正義論的影響遠(yuǎn)未徹底清除。在社會(huì)公共生活中，特別是公共政策制定與執(zhí)行中祛除差等正義的幽靈，鏟除其得以生長(zhǎng)繁衍的土壤，對(duì)于優(yōu)化公共管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義極為重要。

一、差等正義論之源流及其基本理念

在封建時(shí)代，如同在奴隸制時(shí)代一樣，雖然統(tǒng)治者依然以軍事力量為基礎(chǔ)構(gòu)建和強(qiáng)化暴力統(tǒng)治機(jī)器，為迫使民眾服從而提供強(qiáng)勢(shì)保障，但這樣僅依靠暴力系統(tǒng)來(lái)維持其權(quán)力，不僅需要消耗大量資源，而且極具風(fēng)險(xiǎn)。換言之，僅依賴于赤裸裸的暴力難以構(gòu)筑維系長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)。因此，除了通過(guò)強(qiáng)制方式包括人身的壓迫與懲罰，實(shí)施對(duì)被壓迫者的經(jīng)濟(jì)榨取，統(tǒng)治者還需要對(duì)后者進(jìn)行精神上的奴役。這就是通過(guò)意識(shí)形態(tài)的灌輸教化為自己的統(tǒng)治辯護(hù)，以喚起被統(tǒng)治者對(duì)其統(tǒng)治權(quán)力合法性的尊崇。正如馬克斯·韋伯所指出，“一切經(jīng)驗(yàn)表明，沒有任何一種統(tǒng)治自愿地滿足于僅僅以物質(zhì)的動(dòng)機(jī)或者僅僅以情緒的動(dòng)機(jī)，或者僅僅以價(jià)值合乎合理的動(dòng)機(jī)，作為其繼續(xù)存在的機(jī)會(huì)。毋寧說(shuō)，任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對(duì)它的‘合法性’的信仰?！雹伲鄣拢蓠R克斯·韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》上卷，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1997年版，第239頁(yè)。差等正義論即是封建時(shí)代的統(tǒng)治者為神化、美化、固化與強(qiáng)化其統(tǒng)治，以增強(qiáng)其合法性的三種主要支撐理論之一。其他兩種理論分別是君權(quán)神授論與國(guó)家至上論或王權(quán)至上論。

差等正義論的核心理念是:人世間有等級(jí)之區(qū)分;人的等級(jí)區(qū)分與生俱來(lái)，不可改變;位居各等級(jí)的人皆各守其序、盡其責(zé)乃為正義。差等正義的理念和理論源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。在古希臘羅馬時(shí)代，人與人之間的不平等被視為理所當(dāng)然和合乎正義。恩格斯指出:“在希臘人和羅馬人那里，人們的不平等的作用比任何平等要大得多。如果認(rèn)為希臘人和野蠻人、自由民和奴隸、公民和被保護(hù)民、羅馬的公民和羅馬的臣民 (該詞是在廣義上使用的)，都可以要求平等的政治地位，那么這在古代人看來(lái)必定是發(fā)了瘋?！雹凇恶R克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第444-445頁(yè)。那個(gè)時(shí)代的思想家和政治學(xué)者對(duì)這一理念進(jìn)行了系統(tǒng)的闡發(fā)，建構(gòu)了把不平等統(tǒng)治辯護(hù)為合法合理的理論基礎(chǔ)。對(duì)差等正義思想最具權(quán)威性和系統(tǒng)性的闡釋，當(dāng)以柏拉圖和亞里士多德為代表。

柏拉圖從如下兩個(gè)維度論證人類等級(jí)劃分的合理性。其一，他認(rèn)為人們社會(huì)地位的不平等乃命中所注定，是上天所安排，有的天生是統(tǒng)治者，有的天生是被統(tǒng)治者。當(dāng)上天用黃金來(lái)鑄造人并使其具有智慧的天性時(shí)，這些人即是最可寶貴的統(tǒng)治者;當(dāng)上天用銀來(lái)鑄造人并使其具有勇敢的天性時(shí)，這些人就應(yīng)成為武士;當(dāng)上天用銅和鐵鑄造人并使其具有欲望的天性時(shí)，這些人就應(yīng)去做農(nóng)民以及技工等，他們是被統(tǒng)治者③參見［古希臘］柏拉圖《理想國(guó)》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書館1986年版，第128、158-173、133、58-128、134、154-157頁(yè)。。其二，柏拉圖借用靈魂的不同部分來(lái)證明嚴(yán)格區(qū)分等級(jí)的合理性。他認(rèn)為，人的靈魂由理性、激情和欲望三部分組成。在這三者中，理性最高，體現(xiàn)智慧的品德;激情次之，體現(xiàn)勇敢的品德;欲望最次，體現(xiàn)貪婪的品德。國(guó)家是擴(kuò)大了的個(gè)人。因而相應(yīng)而言，一個(gè)國(guó)家也有三個(gè)組成部分。哲學(xué)家最有智慧，代表著國(guó)家的理性;生產(chǎn)者則從事粗鄙的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，代表著欲望;軍人處于二者之間，代表著激情。一個(gè)國(guó)家就應(yīng)由哲學(xué)家領(lǐng)導(dǎo)著軍人，統(tǒng)治著生產(chǎn)者④參見［古希臘］柏拉圖《理想國(guó)》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書館1986年版，第128、158-173、133、58-128、134、154-157頁(yè)。。

柏拉圖指出，建立國(guó)家 (或城邦)的目的是為了“善”(即正義)⑤參見［古希臘］柏拉圖《理想國(guó)》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書館1986年版，第128、158-173、133、58-128、134、154-157頁(yè)。。而正義就是每個(gè)人根據(jù)上天賦予自己的自然特性，做好自己份內(nèi)的事。當(dāng)各人能這樣做時(shí)，國(guó)家就實(shí)現(xiàn)了正義。國(guó)家至少需要統(tǒng)治、保衛(wèi)、生產(chǎn)三種職能，才能使完善的共同生活成為可能。與三種職能相對(duì)應(yīng)，國(guó)家需要統(tǒng)治者 (哲學(xué)家)、護(hù)衛(wèi)者 (軍人)和生產(chǎn)者三種類型的人。他們?cè)诔前钌钪械牡匚缓妥饔貌煌虼擞袊?yán)格的等級(jí)之分⑥參見［古希臘］柏拉圖《理想國(guó)》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書館1986年版，第128、158-173、133、58-128、134、154-157頁(yè)。。只要這三個(gè)等級(jí)各司其職、各守其序、各盡其責(zé)、分工互助，國(guó)家的正義就能得到最好的保證⑦參見［古希臘］柏拉圖《理想國(guó)》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書館1986年版，第128、158-173、133、58-128、134、154-157頁(yè)。。

亞里士多德通過(guò)對(duì)人的本性之闡釋來(lái)論證奴隸制度以及政治等級(jí)制度的合理性。他認(rèn)為，主與奴、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的這種人的關(guān)系形式天然存在于世上⑧［古希臘］亞里士多德:《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1981年版，第10-14、14-16、16頁(yè)。。而決定這天然性的因素就是人的靈魂和身體。首先，人與人之間在理智方面存在著差異。當(dāng)人的身體受靈魂或理性統(tǒng)治時(shí)，這樣的人就擁有君主、主人或政治家的權(quán)威，自然而然成為統(tǒng)治者。而缺乏理性，僅有體力的人只能成為被統(tǒng)治者或奴隸。其次，人與人之間在身體方面也存在著先天性的差異。有些人有自由的天性，體質(zhì)俊美，適合于從事政治活動(dòng)，他們天然是主人。而另一些人沒有自由天性，缺乏理智，然而體質(zhì)健壯，適于勞役，他們天然是奴隸⑨［古希臘］亞里士多德:《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1981年版，第10-14、14-16、16頁(yè)。。不僅如此，亞里士多德還斷言，對(duì)于奴隸而言，他們接受主人的統(tǒng)治，既是有益的，而且也是正當(dāng)?shù)蘑猓酃畔ＥD］亞里士多德:《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1981年版，第10-14、14-16、16頁(yè)。。在亞里士多德看來(lái)，奴隸制和等級(jí)制既是社會(huì)分工的必然，也是維護(hù)城邦生活所必需。只有讓部分人從事粗鄙的體力勞動(dòng)，提供物質(zhì)生活資料，才能使自由人 (主人)有閑暇從事政治、軍事和文化活動(dòng)?？梢哉f(shuō)，古希臘社會(huì)流行的階級(jí)、等級(jí)、種族、性別歧視，在亞里士多德那里都得到了充分的體現(xiàn)。

進(jìn)入中世紀(jì)，神學(xué)思想家進(jìn)一步用基督教神學(xué)來(lái)為基于社會(huì)不平等的統(tǒng)治秩序辯護(hù)。奧古斯丁提出，由于人類的祖先亞當(dāng)和夏娃偷食上帝禁果，人生來(lái)便帶有“原罪”，原罪存在于人們的靈魂之中。人們不僅帶有原罪，而且一些人還在世上繼續(xù)犯罪，因此上帝才設(shè)置國(guó)王維持社會(huì)秩序和對(duì)罪犯進(jìn)行懲罰。罪是奴役之母，是使人服從于人的最初原因。奴隸制并沒有超越上帝的指導(dǎo)，而是依從上帝的最高指示，在上帝那里沒有不公正。他要求奴隸服從主人，并且要愉快地、善意地服從主人;家庭成員要絕對(duì)服從一家之長(zhǎng)，臣民要無(wú)條件地服從國(guó)王。如果所有被奴役的人都這么做，不公正就會(huì)消失，暴力和國(guó)家也將被廢除，剩下的就將是信奉上帝了①參見馬嘯原《西方政治思想史綱》，高等教育出版社1997年版，第108-109頁(yè)。。

阿奎那同奧古斯丁一樣，用“原罪說(shuō)”為奴役制度和等級(jí)制度辯護(hù)。他指出，整個(gè)社會(huì)都是上帝創(chuàng)造的，一切現(xiàn)存的事物都是由神安排的，天意要對(duì)一切事物貫徹一種秩序。這種秩序就是封建的奴役制度和等級(jí)制度。雖然上帝創(chuàng)造的人是自由的，但由于人犯下的罪，上帝便將人淪為奴隸，奴役制度是上帝對(duì)人之罪的懲罰。因此，它是合理的。他還將人類社會(huì)看作是上帝創(chuàng)造的等級(jí)有序的協(xié)和的統(tǒng)一體。其中，有的人生來(lái)比較有智慧，有的人生來(lái)肢體比較發(fā)達(dá)。這樣，有的人適于種田、做工，有的人適于管理國(guó)家，有的人適于作祭司。各種人關(guān)心的目標(biāo)不同，關(guān)心較低目標(biāo)的人應(yīng)該服從于關(guān)心較高目標(biāo)的人。這種情況猶如在一個(gè)人，靈魂是統(tǒng)治肉體的，而在靈魂本身之中，沖動(dòng)和情欲的部分，則又受制于理性。據(jù)此，阿奎那認(rèn)為，等級(jí)秩序是神圣不可侵犯的，誰(shuí)要是破壞這種秩序，便是違背上帝的旨意，要受到上帝的懲罰②參見徐大同主編《西方政治思想史》，天津教育出版社2005年版，第102-103頁(yè)。。

在封建時(shí)代的中國(guó)，差等正義的思想也趨向進(jìn)一步發(fā)展和強(qiáng)化。例如，肇始于西漢武帝時(shí)期的以三綱五常為核心的封建倫常與形成于魏晉時(shí)期的以正名分為中心的名教思想，更是從建構(gòu)封建倫理規(guī)范與封建禮教的維度，把源于奴隸制時(shí)代的差等正義論發(fā)展到登峰造極的地步。這樣的體現(xiàn)封建人倫等級(jí)序列與主從尊卑關(guān)系的原則，被奉為統(tǒng)治者的治世圭臬，不僅行于廟堂之高，播于江湖之遠(yuǎn)，而且滲入作為社會(huì)細(xì)胞的家庭之中，為維護(hù)和加強(qiáng)封建等級(jí)制度與專制制度起了極為重要的作用。其對(duì)中國(guó)社會(huì)的荼毒之深、桎梏之強(qiáng)、為害之烈，遠(yuǎn)超出今人所能想象的程度。例如，依據(jù)君臣名分的規(guī)定，君主對(duì)臣屬有生殺予奪的權(quán)力。君要臣死，臣不得不死。而這樣依據(jù)君主個(gè)人意志，直接從肉體上消滅臣屬的殘忍方式卻被堂而皇之地稱為賜死，被賜死者仍要對(duì)君主叩謝天恩，這是何等的殘虐荒誕!在現(xiàn)實(shí)生活中，這種主從尊卑關(guān)系的原則也體現(xiàn)在父子、夫妻及其它社會(huì)關(guān)系上。因此，在某種意義上可以說(shuō)，一部中國(guó)封建社會(huì)史就是一部血腥的基于差等正義的封建綱常名教精神奴役史和殺人史。

隨著時(shí)代的發(fā)展，差等正義論在理論上的荒謬性與實(shí)踐上的虛偽性日益被無(wú)情揭穿。資產(chǎn)階級(jí)革命之所以能在不同國(guó)家和地區(qū)以摧枯拉朽之勢(shì)推翻封建制度及其統(tǒng)治，其根本的原因正是在于其價(jià)值理念引領(lǐng)文明發(fā)展潮流的先進(jìn)性:以人權(quán)、人性、民主和法治的理念反對(duì)神權(quán)、神性、專制和人治，認(rèn)可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)社會(huì)財(cái)富和社會(huì)地位追求的平等空間及其結(jié)果。1776年破繭而出的美國(guó)《獨(dú)立宣言》，更是明確宣示如下不言而喻的真理:人人生而平等，造物者賦予他們?nèi)舾刹豢蓜儕Z的權(quán)利，其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。這些理念，為現(xiàn)代政治文明的成長(zhǎng)設(shè)定了蘊(yùn)含淋漓元?dú)獾牡咨?/p>

雖然，近代以來(lái)在思想啟蒙運(yùn)動(dòng)與資產(chǎn)階級(jí)革命的沖擊下，在前工業(yè)社會(huì)形成和發(fā)展的差等正義論已經(jīng)日漸式微，但差等正義的元素還會(huì)經(jīng)常在不同的語(yǔ)境中以不同的色調(diào)泛起，自覺或不自覺地表現(xiàn)出來(lái)。譬如，洛克的政治平等論掩蓋下的經(jīng)濟(jì)不平等，邊沁與密爾等人的功利主義思想中所體現(xiàn)的不平等觀念對(duì)個(gè)人權(quán)利和自由的侵犯。新自由主義思想中的差等正義亦有諸多反映，例如羅爾斯的差別原則背后所體現(xiàn)的不平等，主張持有正義論的諾齊克的機(jī)會(huì)平等論中的自由優(yōu)先的實(shí)質(zhì)差等，德沃金的資源平等論中的結(jié)果差等。此外，當(dāng)代社群主義思想中亦有差等正義的影子，如沃爾澤復(fù)合平等論中的不平等，麥金太爾美德正義論中的德性差等。這些，都需要引起人們的關(guān)注，并予以辨析針砭。

在漫長(zhǎng)的前工業(yè)社會(huì)中，差等正義論在很大程度上起到了統(tǒng)治者所冀求的精神鴉片的作用，因其有利于統(tǒng)治者愚化、鈍化和撫慰被壓迫者心靈，迫使他們順從命運(yùn)的安排，忍受命運(yùn)的主宰，從而安于現(xiàn)狀放棄抗?fàn)?。然而，盡管差等正義論有極大的悖謬性與欺騙性，其在產(chǎn)生上述作用的同時(shí)，也在客觀上有利于在特定歷史時(shí)期內(nèi)穩(wěn)定社會(huì)分工與社會(huì)秩序，從而有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、思想文化與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。這也是人們?cè)诳疾旌头此細(xì)v史時(shí)需要注意到的。

二、差等正義在當(dāng)下中國(guó)公共政策中的表現(xiàn)及其危害

差等正義論在前工業(yè)社會(huì)中得以產(chǎn)生且日益?zhèn)涫芡瞥?，是因?yàn)樗苡行Х?wù)于專制統(tǒng)治者，為其宣示權(quán)利與社會(huì)地位差異的合理性，為維護(hù)其所需要的等級(jí)秩序與特權(quán)利益提供理論支撐。這樣的理論或說(shuō)教以極端唯心的方式劃分人的稟賦能力的差別，并據(jù)此確定和固化社會(huì)尊卑等級(jí)，是阻滯社會(huì)發(fā)展的巨大障礙。其根本之危害，一是否定人類社會(huì)成員與生俱來(lái)的平等權(quán)利，愚化被壓迫者;二是封閉被壓迫者爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)自身幸福與價(jià)值的通道，奴化被壓迫者;三是束縛和壓抑被壓迫者在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的積極性與創(chuàng)造性，鎖閉和消解被壓迫者才智發(fā)展的空間。

一部人類文明的發(fā)展史揭示，“所有文明的標(biāo)志都是對(duì)人的尊嚴(yán)和自由賦予的尊重”①聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署:《2000年人類發(fā)展報(bào)告:人權(quán)與人類發(fā)展》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版，第1頁(yè)。。因而，所有文明進(jìn)步的標(biāo)志都體現(xiàn)為對(duì)人的尊嚴(yán)和權(quán)利的尊重的改善。人類社會(huì)自國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，政府管理模式先后出現(xiàn)了兩次重大嬗變，即從前工業(yè)時(shí)代以維護(hù)等級(jí)秩序與強(qiáng)化資源攫取為價(jià)值導(dǎo)向的統(tǒng)治行政，到工業(yè)社會(huì)以理性和效率為價(jià)值導(dǎo)向的管理行政，再到后工業(yè)時(shí)代以增進(jìn)共識(shí)與合法性為價(jià)值導(dǎo)向的服務(wù)行政。這兩次根本性的范式轉(zhuǎn)換所體現(xiàn)的人類社會(huì)管理思想和管理科學(xué)的進(jìn)步，是人類社會(huì)對(duì)人的價(jià)值、尊嚴(yán)和權(quán)利的認(rèn)識(shí)不斷深化的結(jié)果。

制定和執(zhí)行公共政策，是實(shí)現(xiàn)公共管理價(jià)值目標(biāo)的主要方式，也是公共管理運(yùn)行的核心路徑。由于中國(guó)封建社會(huì)長(zhǎng)期延續(xù)的歷史慣性，傳統(tǒng)文化意識(shí)與思維方式的路徑依賴，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的制約，在當(dāng)今中國(guó)公共政策的制定與執(zhí)行中，差等正義的殘余遠(yuǎn)未徹底清除，在一些政策領(lǐng)域甚至還有很大影響。公共政策中的差等正義，即背離公共管理和公共政策所必須依循的公共性、公正性與公平性的鐵律，在制定與執(zhí)行公共政策中，以決策者、執(zhí)行者的價(jià)值偏好為圭臬，對(duì)不同人群、階層或不同地區(qū)采用雙重標(biāo)準(zhǔn)或多重標(biāo)準(zhǔn)。這些現(xiàn)象，體現(xiàn)在公共政策的諸多領(lǐng)域中。

1.城鄉(xiāng)二元戶籍制所體現(xiàn)的政策差等正義。戶籍制是中國(guó)社會(huì)管理中長(zhǎng)期存在至今仍在施行的重要政策。中國(guó)的戶籍制起源于古代的賦稅制度和征兵制度。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各諸侯國(guó)就以“編戶”和“定籍”的方式征收田賦和征集兵員。秦國(guó)創(chuàng)立士農(nóng)工商體系，使等級(jí)與特權(quán)相結(jié)合的戶籍管理出現(xiàn)雛形。宋代中葉以“保甲法”管理戶籍，強(qiáng)化人口控制。明清時(shí)期的黃冊(cè)登記制度進(jìn)一步強(qiáng)化了不同人等的權(quán)利差異。1911年，處在風(fēng)雨飄搖之中的清政府所出臺(tái)的中國(guó)歷史上第一部《戶籍法》單行法規(guī)，隨著其王朝崩潰而付諸東流。民國(guó)時(shí)期曾正式頒布《戶籍法》，但由于種種原因未能有效實(shí)施②《人口研究》編輯部:《戶籍制度50年》，《人口研究》2008年第1期。。由上述戶籍制流變之概況可知，中國(guó)前工業(yè)社會(huì)以等級(jí)控制和權(quán)利差異為特征的戶籍制的發(fā)展趨勢(shì)，是以不斷地細(xì)化和強(qiáng)化為特征的。如果說(shuō)，在前工業(yè)時(shí)代，這樣的戶籍制還能在一定程度上適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)管理需要，那么在現(xiàn)代社會(huì)還延續(xù)甚至強(qiáng)化這樣的制度，其負(fù)面意義就必然日益凸顯。

戶籍登記制，就其本質(zhì)意義而言，不過(guò)是要提供公民的身份證明和便利行政管理的人口資料。若是僅僅體現(xiàn)這兩種功能，并無(wú)可多詬病之處。但是，1949年以來(lái)所確立的城鄉(xiāng)二元戶籍制卻是人為制造和固化了城鄉(xiāng)迥異的社會(huì)身份，制造和固化了社會(huì)等級(jí)差異。特別是1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，標(biāo)志著我國(guó)戶籍制從自由遷徙轉(zhuǎn)向遷移控制，并以法規(guī)形式限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)。至此，限制農(nóng)民進(jìn)城的二元戶籍制開始以立法形式正式確定下來(lái)①姚秀蘭:《論中國(guó)戶籍制度的演變與改革》，《法學(xué)》2004年第5期。。這樣的實(shí)質(zhì)上已成為世襲的二元戶籍制，在城市居民與農(nóng)民之間切割出一道難以逾越的鴻溝，使城鄉(xiāng)對(duì)立與城市對(duì)農(nóng)村的剝奪合法化，并不斷予以強(qiáng)化。

城鄉(xiāng)二元戶籍制對(duì)城市居民和鄉(xiāng)村居民在政治、經(jīng)濟(jì)和文化教育權(quán)利多方面實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，具有很強(qiáng)的地域歧視和身份歧視的色彩，是典型的差等正義。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)生活中各種體現(xiàn)差等正義的政策，大多可溯源于此。其所產(chǎn)生的嚴(yán)重負(fù)面作用，一是嚴(yán)重阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展;二是阻礙農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，阻礙城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程;三是制約勞動(dòng)力資源的合理配置和人才的使用與開發(fā);四是影響公民基本權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)②曹景椿:《加強(qiáng)戶籍制度改革，促進(jìn)人口遷移和城鎮(zhèn)化進(jìn)程》，《人口研究》2001年第5期。。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，要求各種資源包括城鄉(xiāng)勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、物資按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律有效地配置，形成能實(shí)現(xiàn)全國(guó)性流通和協(xié)調(diào)的大市場(chǎng);但二元制的戶籍管理制度，用行政手段把城鄉(xiāng)人口劃分為在經(jīng)濟(jì)權(quán)利、發(fā)展機(jī)會(huì)和社會(huì)地位各方面都很不平等的兩大社會(huì)群體，把居民特別是農(nóng)民固定在其居住地，使其難以自由流動(dòng)，嚴(yán)重地阻礙了城鄉(xiāng)一體化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展。此外，隨著工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展和農(nóng)業(yè)技術(shù)的提升，當(dāng)下中國(guó)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力已增至2億多人，占農(nóng)村人口的1/4，他們急需向第二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。而現(xiàn)行的戶籍管理制度長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)戶口遷移統(tǒng)死管嚴(yán)，成為阻礙人口合理流動(dòng)、遲滯工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的嚴(yán)重羈絆。改革開放以來(lái)逐漸形成的主要源于農(nóng)村的民工大軍，既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展使然，也是鄉(xiāng)村居民為其生存發(fā)展而不斷沖擊和抗?fàn)帒艏频慕Y(jié)果。然而，他們雖然在城市工作，卻仍受制于他們無(wú)法自主清除的身份歧視的烙印和枷鎖。他們的戶籍身份仍然是農(nóng)民，這使他們成為城鎮(zhèn)生活中的邊緣群體。由于身份的限制，農(nóng)民工往往從事那些勞動(dòng)強(qiáng)度大、技術(shù)含量低、收入不高類型的工作。此外，他們居住條件差，而且基本上未被納入城市社會(huì)保障體系，因而不能像城鎮(zhèn)職工那樣分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。人才的使用和開發(fā)以及勞動(dòng)力合理配置是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的最重要的因素?，F(xiàn)行戶籍管理制度的表現(xiàn)形式是嚴(yán)格控制人口自由遷移，實(shí)際上是阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的社會(huì)勞動(dòng)力的高效配置。所有這些，都是基于差等正義的二元戶籍政策所帶來(lái)的惡果。

二元制的戶籍制還直接導(dǎo)致了當(dāng)下中國(guó)城鄉(xiāng)居民生命價(jià)格差異的狀況。在諸如工傷事故、醫(yī)療事故尤其是交通事故等各種意外傷害的賠償標(biāo)準(zhǔn)上，當(dāng)下的普遍情況是城鄉(xiāng)人同命不同價(jià)，對(duì)受害人的賠償額差異數(shù)倍甚至數(shù)十倍。按理說(shuō)，生命同價(jià)。無(wú)論從人生而平等，必須平等尊重每一個(gè)個(gè)體生命的角度，還是從法律面前人人平等的視角看，賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)都不應(yīng)以城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口來(lái)區(qū)分，然而在現(xiàn)實(shí)生活中卻是“同命不同價(jià)”的狀況，這就表現(xiàn)出強(qiáng)烈的地域歧視和身份歧視。雖然，當(dāng)下各地關(guān)于在各種意外事故中對(duì)受害人的賠償數(shù)額的規(guī)定，在一定程度上受到該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入水平的影響，但主要的影響卻是源于戶籍制。即使現(xiàn)在各地的社會(huì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距難以在短時(shí)期內(nèi)消除;那么至少應(yīng)能做到，對(duì)在同一地區(qū)內(nèi)受到意外傷害者，不問其居住地所在，不問其身份而予以同等的賠償，而不是按照戶籍地來(lái)區(qū)分賠償標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)代社會(huì)，同為人類一員卻有不同的生命之價(jià)，這是對(duì)人類文明的嘲諷。

2.所有制歧視所體現(xiàn)的政策差等正義。長(zhǎng)期以來(lái)，執(zhí)政者受極左思想和教條主義思想影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活中國(guó)有與民有、公有與私有的本質(zhì)及其關(guān)系等諸多問題認(rèn)識(shí)不清。特別在改革開放前，更是一直把民有與私有視若洪水猛獸。改革開放后也還有不少人對(duì)之心存疑慮，對(duì)促進(jìn)多元所有制發(fā)展的改革之質(zhì)疑與論爭(zhēng)風(fēng)云時(shí)起;1997年以后，才在理論上逐漸突破對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的限制和非難。遲至2004年，保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的條款才含糊地寫入憲法修正案，但在實(shí)踐中一直存在諸多障礙。雖然中國(guó)的民企對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的貢獻(xiàn)早已超過(guò)2/3，時(shí)至今日，對(duì)民營(yíng)企業(yè)也沒有完全正確的認(rèn)識(shí)。這種理論認(rèn)識(shí)上的混沌和觀念上的偏差在實(shí)踐中的突出體現(xiàn)之一，就是迄今仍難以根本扭轉(zhuǎn)的所有制歧視。何謂所有制歧視?即偏執(zhí)地認(rèn)為只有公有制、國(guó)有制才是正統(tǒng)的、進(jìn)步的、合理的、符合官方意志的所有制形態(tài)，因此國(guó)家應(yīng)當(dāng)而且必須予以各種資源——包括制度、政策、財(cái)力、物力，對(duì)之全力支持;而民營(yíng)的、私營(yíng)的企業(yè)雖然自改革開放以來(lái)逐漸得到認(rèn)可，但總被認(rèn)為是庶出，似乎不是那么正統(tǒng)，不是那么可靠，不是那么符合官方意識(shí)形態(tài)，因而在很多方面都不能得到與國(guó)有企業(yè)同等的政策待遇，遭受明顯的甚至嚴(yán)重的歧視。這是又一種典型的施行雙重標(biāo)準(zhǔn)的政策差等正義。

就本質(zhì)而言，無(wú)論國(guó)有公有或是私有，都是人民所有?，F(xiàn)今，人們已經(jīng)意識(shí)到非公有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中不可或缺的重要組成部分，鮮有敢于對(duì)此持公開反對(duì)意見者。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，非公有制經(jīng)濟(jì)的存續(xù)發(fā)展卻仍然遭遇各種程度不同的“所有制歧視”。雖然經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)進(jìn)行了三十多年，但所有制歧視依舊突出，“國(guó)企為體、私企為用”的體制沒有改變。在相當(dāng)大程度上，民營(yíng)私企甚至被現(xiàn)行體制視為異己力量。早已有論者指出，由所有制歧視所導(dǎo)致的差等正義體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策歧視、融資政策歧視、稅收政策歧視與市場(chǎng)準(zhǔn)入政策歧視等諸多方面①參見李錚《非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的“所有制歧視”及其糾正》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2004年第12期。。

在當(dāng)下，這些問題依然比較突出。

第一，是產(chǎn)權(quán)保護(hù)歧視。產(chǎn)權(quán)保護(hù)源于對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的正確認(rèn)識(shí)。社會(huì)成員都致力于實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用最大化，這是理性經(jīng)濟(jì)人理論所明確指出的人的本質(zhì)特征之一。這種價(jià)值追求包含精神與物質(zhì)層面。只要未逾越法律與道德的基準(zhǔn)線，這種追求就應(yīng)當(dāng)被視為正能量，是千百年來(lái)人類社會(huì)發(fā)展的不竭動(dòng)力。體現(xiàn)在物質(zhì)層面的個(gè)人效用，即是財(cái)產(chǎn)的累積增值。因此，確認(rèn)和保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)制是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。早在13世紀(jì)中期，意大利經(jīng)院哲學(xué)家托馬斯·阿奎那就曾經(jīng)明確指出，保護(hù)私有制是政府的三大重要職能之一②［意］托馬斯·阿奎那:《阿奎那政治著作選》，馬清槐譯，商務(wù)印書館1963年版，第7頁(yè)。。遺憾的是，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)執(zhí)政者對(duì)這一根本性的重要理念的認(rèn)識(shí)一直嚴(yán)重滯后。認(rèn)識(shí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要意義在于:“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)安排確定了每個(gè)人相對(duì)于物的行為規(guī)范，每個(gè)人都必須遵守他與其他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這種關(guān)系的成本。”③［德］E.G.菲呂博騰、［南］S.配杰威齊:《產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)理論:近期文獻(xiàn)的一個(gè)綜述》，轉(zhuǎn)引自［美］R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書店1994年版，第232頁(yè)。在當(dāng)下中國(guó)，非公有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中已占到很大比重，保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，對(duì)保障非公有制經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。但是，現(xiàn)行法律制度突出對(duì)公有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)則嚴(yán)重不足。產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域法律框架的不完善已經(jīng)成為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要體制性障礙之一。

第二，是融資政策歧視。融資問題是解決企業(yè)生存和發(fā)展的關(guān)鍵問題，而融資難又是目前非公有制企業(yè)存在的通病。中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的金融發(fā)展集中表現(xiàn)出兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的特征，其一是作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)力的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在金融信貸方面面臨種種歧視，另一特征是金融發(fā)展被抑制。這不僅表現(xiàn)在官方利率長(zhǎng)期遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)利率，而且表現(xiàn)在國(guó)有銀行的壟斷地位和門檻準(zhǔn)入方面④劉瑞明:《金融壓抑、所有制歧視與增長(zhǎng)拖累——國(guó)有企業(yè)效率損失再考察》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2011年1月，第10卷第2期，第604頁(yè)。。一項(xiàng)相關(guān)研究揭示，雖然非國(guó)有部門對(duì)中國(guó)GDP的貢獻(xiàn)超過(guò)了70%，但它在過(guò)去十幾年里獲得的銀行正式貸款卻不到20%，其余的80% 以上都流向了國(guó)有部門⑤盧峰、姚洋:《金融壓抑下的法治、金融發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。轉(zhuǎn)引自劉瑞明《金融壓抑、所有制歧視與增長(zhǎng)拖累——國(guó)有企業(yè)效率損失再考察》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2011年1月，第10卷第2期，第604頁(yè)。。這樣明顯違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)象在過(guò)去的幾十年里一直被維持，而且至今仍無(wú)明顯改善。不難想象，其所導(dǎo)致的效率損失是何等嚴(yán)重。中國(guó)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)中，99% 是中小企業(yè)，其中77% 面臨資金短缺問題。目前中國(guó)除短期信貸以外，其它融資渠道對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的開放度都很有限。在申請(qǐng)貸款時(shí)，非公有制企業(yè)普遍受到所有制歧視和規(guī)模歧視。在法律上也禁止非公有制企業(yè)通過(guò)相互借款、發(fā)行債券等方式自行籌集資金。非公有制企業(yè)的融資需求和融資供給之間形成了很大缺口。這樣的融資政策歧視對(duì)非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了巨大的障礙，其結(jié)果是嚴(yán)重地阻滯了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得應(yīng)有的速度。

第三，是稅收政策歧視。目前的稅收制度中的一些規(guī)定已不符合非公有制企業(yè)發(fā)展的實(shí)際，存在稅率過(guò)高、稅負(fù)過(guò)重、重復(fù)征稅等弊端。其主要問題，一是新企業(yè)所得稅法加重小規(guī)模私營(yíng)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。二是在稅收實(shí)踐中存在一個(gè)不公平的稅收環(huán)境，在納稅方面以及在各種稅收優(yōu)惠政策中，私營(yíng)企業(yè)還是受到所有制歧視，而且稅負(fù)偏重，在同其他所有制企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中明顯處于劣勢(shì)地位。三是常常遭遇雙重征稅的尷尬境地。雖然企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅是選擇不同的納稅人和征稅對(duì)象課征，但在某些情況下，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅卻以同一對(duì)象征稅，因而發(fā)生重疊交叉，出現(xiàn)重疊征稅。四是承擔(dān)的“非稅收入”負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他企業(yè)。我國(guó)的非稅收入規(guī)模在絕對(duì)數(shù)上呈逐年上升趨勢(shì)，加之政府行為的不規(guī)范，使私營(yíng)企業(yè)成為眾多亂收費(fèi)的承擔(dān)者。從廣義稅負(fù)的角度看，其稅負(fù)就高于其他企業(yè)。五是納稅服務(wù)上未能享受到與其他企業(yè)同等的待遇。與公有制企業(yè)相比，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)私營(yíng)企業(yè)服務(wù)不到位，使私營(yíng)企業(yè)經(jīng)常發(fā)生一些本可避免的稅收成本①周小林、張芬:《私營(yíng)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)分析與優(yōu)化》，2011年1月3日，國(guó)家稅務(wù)總局黨校、國(guó)家稅務(wù)干部學(xué)院網(wǎng)站，http://www.tax-edu.net/ch/news/News_View-2.asp?NewsID=9877，2012年6月27日下載。。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府有19個(gè)部門可以各自依據(jù)本部門的法規(guī)和文件，向非公有制經(jīng)濟(jì)中的服務(wù)業(yè)收取69項(xiàng)費(fèi)用?，F(xiàn)行稅收政策中也有一些減免稅優(yōu)惠政策，但不都是為非公有制企業(yè)制定的，而且優(yōu)惠政策比較零散，有一定局限性，征管上也有很大的隨意性②李錚:《非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的‘所有制歧視’及其糾正》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2004年第12期。。這樣的稅收政策凸顯出很強(qiáng)的所有制歧視，對(duì)于本來(lái)就困境重重的非公有制企業(yè)的發(fā)展不啻雪上加霜。

第四，是市場(chǎng)準(zhǔn)入政策歧視。非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然面臨市場(chǎng)準(zhǔn)入的障礙。在將近三十個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，存在著不同程度的“限進(jìn)”情況。特別在基礎(chǔ)設(shè)施、大型制造業(yè)、金融保險(xiǎn)、通訊、科教文衛(wèi)等社會(huì)服務(wù)業(yè)以及國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易領(lǐng)域的投資進(jìn)入很少，呈現(xiàn)嚴(yán)重的投資結(jié)構(gòu)不均衡的狀況。即使在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，非公有制經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)的進(jìn)入上也受到來(lái)自不同部門和地方的行政力量的干預(yù)，經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷相互結(jié)合。有些行業(yè)允許國(guó)有企業(yè)和外資企業(yè)進(jìn)入，但卻限制和禁止非公有制企業(yè)的進(jìn)入，抬高了市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，使非公所有制企業(yè)無(wú)法與公有制企業(yè)、外資企業(yè)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。糾正所有制歧視，消除體制性障礙，有利于非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，更有利于促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型時(shí)期不斷優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)較快發(fā)展。

近年來(lái)，政府對(duì)所有制問題的認(rèn)識(shí)有了一些明顯的改善。譬如有關(guān)方面先后出臺(tái)一系列包括信貸和稅收優(yōu)惠等方面的政策，鼓勵(lì)和扶持中小、小微企業(yè)發(fā)展。2012年5月，國(guó)資委發(fā)布14條意見，鼓勵(lì)民間投資參與國(guó)企改制重組?！蛾P(guān)于國(guó)有企業(yè)改制重組中積極引入民間投資的指導(dǎo)意見》確認(rèn)，民間投資主體可以用貨幣出資，也可用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等法律、行政法規(guī)允許的方式出資;可以通過(guò)出資入股、收購(gòu)股權(quán)、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債、融資租賃等多種形式參與國(guó)有企業(yè)改制重組。客觀而言，這些改變是對(duì)所有制問題認(rèn)識(shí)有所提升的表現(xiàn)，但這些政策在實(shí)踐中究竟能得到何種程度的貫徹，其效度如何，檢驗(yàn)尚需時(shí)日。

3.官民權(quán)利反差所體現(xiàn)的政策差等正義。相較于體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民權(quán)利上的差等正義，當(dāng)下中國(guó)官民權(quán)利的反差并不遜色，其所彰顯的差等正義帶來(lái)了日益嚴(yán)重的負(fù)面影響。官民權(quán)利的差別主要體現(xiàn)在政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利這三個(gè)層面。

在政治權(quán)利方面，官員群體由于在不同范圍和層級(jí)中掌控著對(duì)包括公權(quán)力在內(nèi)的各種資源的動(dòng)員力、整合力和配置力，因而整體處于突出的強(qiáng)勢(shì)地位。官員能夠運(yùn)用各種公共資源包括官場(chǎng)人脈，提升和強(qiáng)化自己的能量，而權(quán)力體系中的中高層官員的資源整合力更是難以估量。官員的強(qiáng)勢(shì)權(quán)利體現(xiàn)在方方面面。例如，在作為本應(yīng)監(jiān)督制衡政府權(quán)力的集立法、監(jiān)督和民意三權(quán)于一身的各級(jí)人大中，政府官員與國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)者占人大代表人數(shù)的70%以上，使官僚階層得以牢牢地掌控這一權(quán)力。這樣的代表構(gòu)成方式使成為代表的官員同時(shí)扮演立法與執(zhí)法、監(jiān)督與被監(jiān)督的雙重角色，其法理悖謬性十分突出。與此形成極大反差的是，普通民眾處于弱勢(shì)地位，難以與政府官員實(shí)現(xiàn)平等對(duì)話和平等博弈，更遑論平等合作、共享公權(quán)力。又如，法律規(guī)定的信訪權(quán)力實(shí)際上難以行使，民眾上訪行為在所謂“一票否決”的政績(jī)考量標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)下，被許多地方政府千方百計(jì)攔堵追截;公民言論自由的空間還受到許多制約，公民民主選舉權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)尚待時(shí)日等，都是明證。

在經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面，官員群體較之普通民眾的優(yōu)勢(shì)不言而喻。官員不僅收入豐厚，而且官員的職務(wù)消費(fèi)資源寬松，靡費(fèi)公帑難以監(jiān)督節(jié)制。早在2004年，全國(guó)“三公消費(fèi)”(公車消費(fèi)、公款吃喝、公費(fèi)出國(guó))總額就已高達(dá)9000億元以上，相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)家財(cái)政收入的30%。近些年來(lái)，這個(gè)數(shù)字更攀升到每年萬(wàn)億元以上。其中，一年公款吃喝開銷就達(dá)3000億元。2009年，他國(guó)行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出的比重普遍低于10%，多在5%以下，而我國(guó)則高達(dá)18.6%①《李金華談三公消費(fèi)改革:緊一緊一年節(jié)省幾千億元》，和訊新聞，http://news.hexun.com/2012-03-07/139026122.html，來(lái)源:《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2012年3月7日，2012年5月3日下載。。前國(guó)家審計(jì)署署長(zhǎng)，全國(guó)政協(xié)副主席李金華在2012年人大會(huì)議上尖銳指出，政府鋪張浪費(fèi)問題在某種程度上比腐敗更嚴(yán)重。他說(shuō)，政府部門能緊一緊、省一省，作風(fēng)方面稍微改進(jìn)一下，一年省幾千億元不成問題②《李金華談三公消費(fèi)改革:緊一緊一年節(jié)省幾千億元》，和訊新聞，http://news.hexun.com/2012-03-07/139026122.html，來(lái)源:《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2012年3月7日，2012年5月3日下載。。這種體現(xiàn)在形式和實(shí)質(zhì)上的經(jīng)濟(jì)權(quán)利使官員的社會(huì)地位更刷上了多層亮色。

在社會(huì)權(quán)利方面，由于政治和經(jīng)濟(jì)上的既得權(quán)益，政府官員的社會(huì)地位節(jié)節(jié)攀升。早在2002年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“當(dāng)代中國(guó)人民內(nèi)部矛盾研究”課題組對(duì)我國(guó)31個(gè)省市、自治區(qū)的城市居民進(jìn)行問卷調(diào)查時(shí)就已發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查者在判斷誰(shuí)是改革開放以來(lái)受益最多的群體時(shí)，其中有59.2%的被調(diào)查者認(rèn)為，黨政干部是改革開放以來(lái)受益最多的群體，排名第一③李培林等:《社會(huì)沖突與階層意識(shí):當(dāng)代中國(guó)社會(huì)矛盾問題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第202頁(yè)。。人們不得不承認(rèn)這樣一個(gè)基本的事實(shí)，政府、政府官員群體即使不是改革的最大受益者，也是改革中一個(gè)極其重要的受益者。這樣的現(xiàn)實(shí)再次證明，權(quán)力是一種可以帶來(lái)利益的權(quán)利，不僅具有很強(qiáng)的滲透性和擴(kuò)張性，而且總是傾向于為掌握權(quán)力的人及其所屬集團(tuán)謀取利益最大化。現(xiàn)今，對(duì)政府官員社會(huì)地位的評(píng)價(jià)更遠(yuǎn)甚于10年前，已處于1949年以來(lái)的最高峰。官本位思想非但沒有淡化，反而更具影響力。官員的醫(yī)療保障條件遠(yuǎn)優(yōu)于企業(yè)職工，更優(yōu)于普通民眾，這已是人們的常識(shí)。此外，從就業(yè)空間與回旋余地看，平民下崗意味著失業(yè)，官員下崗則可分流。官民社會(huì)權(quán)利的顯著反差使公眾對(duì)官員的社會(huì)地位更為艷羨。近十年來(lái)，愈來(lái)愈多的大學(xué)生把報(bào)考公務(wù)員作為擇業(yè)首選，考公務(wù)員無(wú)可爭(zhēng)議地成了當(dāng)今中國(guó)第一大考，這就充分說(shuō)明了政府官員待遇對(duì)就業(yè)者的強(qiáng)大吸引力。換個(gè)角度看，民眾社會(huì)權(quán)利的羸弱在地方政府施行的強(qiáng)制拆遷行為中表現(xiàn)得尤為突出，不少地方出現(xiàn)了受迫者以自焚、跳樓和上吊自殺的極端方式抗議暴力強(qiáng)拆的慘劇。普通民眾的基本社會(huì)權(quán)利，在不少政府官員眼里無(wú)足輕重。

官民權(quán)利的種種差異所帶來(lái)的多方面社會(huì)不公正，再加上一些政府部門、政府官員在公務(wù)活動(dòng)中的不當(dāng)行為特別是腐敗行為，引發(fā)了民眾對(duì)政府和政府官員的怨恨。如同“仇富”心理一樣，在相當(dāng)多的一部分民眾中，“仇官”心理在潛滋暗長(zhǎng)，這種情緒甚至發(fā)展到令人震驚的烈度。2006年11月27日，貴州興仁縣縣長(zhǎng)文建剛一家六口及保姆在家中被殺害，案發(fā)后網(wǎng)上幾乎一邊倒的輿論是為殺掉“貪官”而興奮，卻鮮有對(duì)遇害者表示同情。其原因，是傳言文某擁有豪宅和巨額存款。同年，北京的一位副局長(zhǎng)及其妻子在家中被殺害，其愛犬也不能幸免。網(wǎng)上甚至有評(píng)論說(shuō)，人死不足惜，只是可惜那條狗④劉如坤、劉利才:《“仇官”現(xiàn)象的當(dāng)代解讀》，《決策咨詢通訊》2007年第3期。。2010年4月30日，遼寧省興城市城建局副局長(zhǎng)劉賀鑫在單位上班時(shí)，被一對(duì)從事廣告經(jīng)營(yíng)的夫婦連捅七刀死于其辦公室。一項(xiàng)針對(duì)此事件以新聞跟帖為研究對(duì)象的調(diào)查結(jié)果顯示，在近8000條對(duì)此新聞的回帖中，對(duì)此事極表興奮和開心的有近4000條，而對(duì)死者表示憐憫和同情的不到80條;對(duì)于罪犯的行為，表明支持和擁護(hù)的近3000條，而認(rèn)為其有罪應(yīng)予譴責(zé)的不到20條①方付建、王國(guó)華:《涉官事件中的網(wǎng)民態(tài)度傾向研究》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期。!這表明，當(dāng)下社會(huì)的仇官心理已十分強(qiáng)烈。雖然其中有些人的心態(tài)表現(xiàn)出很強(qiáng)的非理性，但無(wú)論如何，這樣的“仇官”民情應(yīng)當(dāng)使執(zhí)政者感到震撼，并引起高度警覺。執(zhí)政者需要對(duì)制度和政策所造成的在官民權(quán)利上體現(xiàn)出的反差及其后果進(jìn)行深刻反思和反省。

官民權(quán)利的反差源于多重原因。在觀念方面，是根深蒂固的官本位作祟。這樣的封建意識(shí)的殘余在當(dāng)今中國(guó)還有很大市場(chǎng)，其流毒亟待肅清。在體制方面，是改革開放前形成的政治導(dǎo)向型政府管理模式所導(dǎo)致的政府中心、政府重心、政府優(yōu)先的公共事務(wù)管理體制占據(jù)主導(dǎo)地位，使得官員在各方面的權(quán)益都有突出的含金量。這樣的體制影響至今仍遠(yuǎn)未清除。在政策方面，政府主導(dǎo)制定的諸多政策實(shí)際上都向官員大幅度傾斜。此類情況眾所周知。這些問題的產(chǎn)生，正是從本質(zhì)上體現(xiàn)了政府本身作為一個(gè)利益群體的自利行為。對(duì)此，若不予以足夠剛性的有效制約使之得以改變，勢(shì)必加劇社會(huì)不公正，激化社會(huì)矛盾。

4.其他方面的不公正所體現(xiàn)的政策差等正義。偏離公平正義的公共政策，還在其他一些領(lǐng)域?qū)е铝穗p重標(biāo)準(zhǔn)或多重標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利歧視，對(duì)社會(huì)公共生活的運(yùn)行產(chǎn)生了阻滯或扭曲作用，不利于對(duì)公共資源的有效配置與社會(huì)和諧穩(wěn)定。譬如，教育權(quán)利的不公平。其中包括東西部的政策差異，城鄉(xiāng)之間的政策差異，以及高等教育不同考區(qū)的政策差異，由此導(dǎo)致日益嚴(yán)重的教育起點(diǎn)的非均衡性，教育機(jī)會(huì)的非均衡性，教育過(guò)程的非均衡性以及教育結(jié)果的非均衡性。此外，社會(huì)保障受益權(quán)特別是公共醫(yī)療衛(wèi)生待遇上的差別也十分突出。其在城鄉(xiāng)之間、東西部之間、公務(wù)員與普通民眾之間，高層官員與普通百姓之間的差異人所共知。再者，在稅收問題上高收入階層與工薪階層及低收入群體之間存在的權(quán)利不平等更是銳化了社會(huì)矛盾。如直接稅所占比重過(guò)低，間接稅所占比重過(guò)高;個(gè)人所得稅征納出現(xiàn)“貧富倒掛”。2010年之前的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，工資薪金收入占全民收入的35%，而其所納稅金卻占到國(guó)家全年個(gè)稅收入的50%以上，相比起其他形式的收入，工資薪金要多承受15%的稅收壓力②張雷:《官員稱我國(guó)65%個(gè)稅來(lái)自工薪階層，改革迫在眉睫》，《環(huán)球人物》2011年3月21日。轉(zhuǎn)引自李國(guó)平、房曉、葛興《稅收公平比減稅更重要》，《理論視野》2012年第2期。。由于差等正義對(duì)中國(guó)公共政策的影響以及其他方面的一些原因，中國(guó)社會(huì)急劇分化，貧富差距加大已成為十分突出的問題。根據(jù)世界銀行的報(bào)告，擁有百萬(wàn)美元以上金融資產(chǎn)的家庭數(shù)量?jī)H占中國(guó)家庭總量的1‰，而他們卻掌握了全國(guó)41.4%左右的財(cái)富。全球咨詢業(yè)巨頭波士頓咨詢公司 (BCG)發(fā)布的一組數(shù)據(jù)表明，在日本、澳大利亞等成熟市場(chǎng)國(guó)家，5%的家庭占有50%-60%的國(guó)民財(cái)富;美國(guó)是5%的家庭占有70%的國(guó)民財(cái)富，被視為發(fā)達(dá)國(guó)家中不平等的典型;而在中國(guó)，卻是0.4%的家庭占有70%的國(guó)民財(cái)富。中國(guó)的財(cái)富集中度超過(guò)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家③周瑞金:《發(fā)展起來(lái)以后的問題:國(guó)慶六十周年感言》，《炎黃春秋》2009年第12期。。囿于篇幅，這類問題此處存而不論。

三、遏止與治理公共政策差等正義之路徑與對(duì)策

如上所析，當(dāng)下中國(guó)公共政策所體現(xiàn)的差等正義現(xiàn)象情勢(shì)堪憂。這些現(xiàn)象成因復(fù)雜，涉及面廣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展運(yùn)行產(chǎn)生了許多不利的影響，在不少方面甚至危害甚烈。然而，對(duì)于這樣一個(gè)重大問題，較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，人們的關(guān)注和研究?jī)H限于零散地從權(quán)利不均的層面切入，卻未能從基于公共政策本源和體制根源揭露與剔除差等正義的視域來(lái)認(rèn)識(shí)問題和尋求破解之道，因而影響對(duì)此問題研究的深度和進(jìn)行根本性治理。從摒除差等正義的維度遏止和治理公共政策雙重標(biāo)準(zhǔn)和多重標(biāo)準(zhǔn)及其導(dǎo)致的權(quán)利不平等，需要從如下五個(gè)方面進(jìn)行努力。

1.必須轉(zhuǎn)變觀念，從政府指導(dǎo)思想上摒棄差等正義論余毒的影響。羅爾斯指出:“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值。一種理論，無(wú)論它是多么精致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正;同樣，某些法律或制度，不管它們?nèi)绾斡行屎蜅l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！雹伲勖溃菁s翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第3、60-67頁(yè)。推進(jìn)中國(guó)的政治文明建設(shè)和優(yōu)化公共管理，都必須從觀念上徹底清除差等正義余毒的影響。執(zhí)政黨和政府是公共政策制定和執(zhí)行的主導(dǎo)者，必須從根本上厘清和強(qiáng)化正義的理念。在這方面，羅爾斯所提出的“作為公平的正義”理論具有重要的借鑒意義。這一理論蘊(yùn)含兩個(gè)基本的正義原則，第一是平等自由的原則，第二是機(jī)會(huì)的公正平等原則與差別原則的結(jié)合。其關(guān)系是，第一原則優(yōu)于第二原則，而第二原則中的機(jī)會(huì)公正平等原則優(yōu)先于差別原則。關(guān)于差別原則，羅爾斯特別強(qiáng)調(diào)，只允許那種能給最少受惠者帶來(lái)補(bǔ)償利益的不平等分配②［美］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第3、60-67頁(yè)。。從這些理念及其邏輯關(guān)系可以看到，平等和公平是正義的起點(diǎn)和旨?xì)w。起點(diǎn)的平等、機(jī)會(huì)的平等、過(guò)程的平等與結(jié)果的平等皆為實(shí)現(xiàn)正義所必需。差等正義論與之格格不入。但是，平等絕不是平均。優(yōu)化公共管理要求執(zhí)政者包括公共政策制定者與執(zhí)行者必須切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，真正樹立公平的正義觀。惟其如此，才能真正走出制定與執(zhí)行公共政策的設(shè)置雙重標(biāo)準(zhǔn)與多重標(biāo)準(zhǔn)的泥沼。

2.必須改善政府決策，從優(yōu)化政府決策能力路徑遏止公共政策差等正義。政府決策能力是政府領(lǐng)導(dǎo)能力的核心要素，對(duì)能否正確制定和執(zhí)行公共政策至關(guān)重要。政府決策能力體現(xiàn)在其決策價(jià)值取向與民意和時(shí)代的吻合度、決策資源擁有量及配置效度、決策方式與決策機(jī)制建構(gòu)運(yùn)行之效度等方面。其中，決策價(jià)值取向具有特別重要的意義。半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)政府的決策價(jià)值取向在經(jīng)歷了從以政治為本到以經(jīng)濟(jì)為本的轉(zhuǎn)變后，正在趨向以人為本的嬗變。秉持以人為本的理念，實(shí)現(xiàn)中國(guó)政府決策價(jià)值取向的根本轉(zhuǎn)變，是中國(guó)深化改革的根本所在。從優(yōu)化政府決策能力路徑遏止公共政策差等正義，應(yīng)從如下方面發(fā)力:一是必須順勢(shì)而上，緊緊抓住以人為本與以公民為本這一核心。特別要破除政府決策中的政績(jī)導(dǎo)向、個(gè)人功業(yè)欲望導(dǎo)向、部門利益導(dǎo)向、地方利益導(dǎo)向和群體利益導(dǎo)向，抵御和遏止決策中的公權(quán)力異化。二是優(yōu)化政府決策能力各要素及其配置，其中尤其要以法律保障的措施提升政府的決策能見度、決策可監(jiān)控性與可問責(zé)性。三是建構(gòu)適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展所需的科學(xué)理性的決策方式和決策機(jī)制，從根本上提升政府決策的民主性與科學(xué)性。四是優(yōu)化中國(guó)決策資源配置效度，全面提升中國(guó)政府決策能力，以利于從源頭上遏止和治理公共政策之差等正義。

3.必須加強(qiáng)法治建設(shè)，從法治路徑防范和遏止公共政策差等正義。以公平的正義觀作為公共政策的價(jià)值取向、考量基準(zhǔn)和制定原則，必須以法治為保障。這包括三個(gè)方面的涵義:其一，通過(guò)立法途徑，清除公共管理和公共政策運(yùn)行體制中有可能導(dǎo)致差等正義的因素，包括觀念意識(shí)以及權(quán)力、財(cái)力、物力等資源的配置方式。其二，通過(guò)加強(qiáng)法治建設(shè)來(lái)防范和遏止政策制定和執(zhí)行中的差等正義。法治是憲政的基礎(chǔ)與核心。加強(qiáng)法治建設(shè)的主要目標(biāo)就是為了有效監(jiān)督、規(guī)范和約束政府行為。法治是對(duì)人治的否定;公共管理依循法治軌道運(yùn)行，要求公共政策過(guò)程公開和透明，保證政策運(yùn)行的充分能見度。推進(jìn)法治建設(shè)不僅要防范和遏止政府借用政策工具與民爭(zhēng)利、與社會(huì)爭(zhēng)利的不當(dāng)行為，更要防范和遏止政策制定者被“俘獲”而服務(wù)于特定利益群體。這兩種行為都勢(shì)必會(huì)擴(kuò)大和加劇公共政策差等正義。其三，通過(guò)加強(qiáng)法治建設(shè)來(lái)遏止公共政策差等正義，還指向以法治的力量制約并嚴(yán)懲蓄意制造和擴(kuò)大政策差別和權(quán)利差別者，以儆效尤。

4.必須強(qiáng)化政策監(jiān)督制約，從體制內(nèi)外的雙重維度阻擊公共政策差等正義。公權(quán)力是人類為了實(shí)現(xiàn)其共同利益而設(shè)置的社會(huì)建構(gòu)。權(quán)力所具有的強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、滲透性、可交換性、不對(duì)稱性與易腐性等特點(diǎn)，在公權(quán)力上表現(xiàn)得更為淋漓盡致。作為現(xiàn)代社會(huì)公權(quán)力的主要執(zhí)掌者以及公共政策的主要制定者與執(zhí)行者，政府具有易腐與異化的高危性。因此，任何時(shí)候?qū)φ谋O(jiān)督制約都不能稍有松懈疏忽。遏止和治理公共政策差等正義，必須強(qiáng)化對(duì)公共政策過(guò)程監(jiān)督制約，防范公共政策異化。必須從體制內(nèi)外兩重維度，包括運(yùn)用法律制約、媒體制約、社會(huì)制約和道義制約的力量，防范公共政策的制定與執(zhí)行偏離公共性、公正性和正義性，全方位遏止和治理導(dǎo)致包括政治歧視、所有制歧視、地域歧視、教育歧視、人權(quán)歧視、性別歧視、宗教歧視和文化歧視等各種體現(xiàn)差等正義的政策傾向與政策行為。

5.必須建設(shè)和完善政策救濟(jì)方式，從政策救濟(jì)路徑治理公共政策差等正義。對(duì)公共政策差等正義現(xiàn)象的分析表明，政策差等正義在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育等諸多領(lǐng)域都有突出表現(xiàn)，利益受損者范圍大、數(shù)量多。必須通過(guò)制定相應(yīng)政策逐步予以補(bǔ)償救濟(jì)。政府必須建構(gòu)有法律保障的公共政策溝通平臺(tái)，廣開言路，廣開溝通渠道，讓利益受損者得到充分的申訴。在此基礎(chǔ)上分輕重緩急，通過(guò)制定法規(guī)政策等不同方式，以集體或個(gè)體為對(duì)象，配置國(guó)家資源，予以有效救濟(jì)補(bǔ)償，以利于減輕或緩解受損者之困頓，撫慰受損者之心靈。2012年歲末，各省市陸續(xù)推出開放程度不同的異地高考方案，旨在進(jìn)一步解決外來(lái)務(wù)工子女的升學(xué)問題，讓非戶籍地考生享有與本地考生相同的升學(xué)考試資格，使外來(lái)務(wù)工子女能夠公平地享受父母務(wù)工所在地的國(guó)家教育資源。雖然，目前各地政策設(shè)定的門檻高低不一，對(duì)中職、高職與高考的覆蓋程度有異，開放的程度仍有待拓展以更好地實(shí)現(xiàn)公平，但這是一個(gè)擊破地域歧視與身份歧視政策的肇始，具有重要的歷史意義。這樣的作法，正是對(duì)公共政策差等正義的一種切實(shí)的救濟(jì)方式。從政策救濟(jì)路徑治理公共政策差等正義，是推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步的必然要求，也是維護(hù)和增強(qiáng)政府合法性的必然要求，因其有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義，化解社會(huì)矛盾，有利于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。堅(jiān)冰正在打破，航道正在開通。治理公共政策差等正義，我們需要付出更多的持續(xù)不懈的努力。