[摘 要]“群眾身邊的腐敗”，雖然和黨政高官的腐敗有很大區(qū)別，但這種行為不僅直接侵害群眾個(gè)人利益，破壞社會公平、影響社會公正，還使得公民與政府的關(guān)系疏遠(yuǎn)甚至惡化，人為的設(shè)置政府認(rèn)同障礙，最終造成政府權(quán)威的合法性危機(jī)。找到“群眾身邊的腐敗”的原因并進(jìn)而提出應(yīng)對策略就成了當(dāng)前一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。本文試著就這些問題提出了一些解答，希望對此類研究有所助益。

[關(guān)鍵詞]“群眾身邊的腐敗”；基層公務(wù)員；制度設(shè)計(jì)

[中圖分類號]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）09 — 0017 — 02

近年來，腐敗在向高層發(fā)展的同時(shí)，呈現(xiàn)出“落勢化”傾向，即腐敗現(xiàn)象從較高的職位向下落，向基層滲透。許多腐敗現(xiàn)象的主體可能僅僅是科級干部甚至是普通人員。他們的級別雖然低，但是由于和群眾的生活密切相關(guān)，在貪腐方面給群眾造成的危害絕對不小。“群眾身邊的腐敗”問題，直接侵害到群眾個(gè)人利益，影響十分惡劣。黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要“始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢，堅(jiān)決查處大案要案，著力解決發(fā)生在“群眾身邊的腐敗”問題。許多人將之形象地比喻為，反腐既要打“老虎”也要打“蒼蠅”。那么，如何定義““群眾身邊的腐敗””，遏制此類腐敗的關(guān)鍵何在？

一、“群眾身邊的腐敗”的特征和危害

“群眾身邊的腐敗”指的是下層腐敗，主要是指低層次的基層公務(wù)員①的腐敗行為，是以腐敗問題與人民群眾關(guān)系的程度高低作為劃分標(biāo)準(zhǔn)的?！叭罕娚磉叺母瘮　辈⒉皇呛突鶎痈瘮澋忍柕?，但在大多數(shù)情況下指的是基層腐敗。這種腐敗的主體一般都直面群眾，所涉領(lǐng)域一般都事關(guān)民生，；二是方式多種多樣，易發(fā)多發(fā)，防治更加困難；三是后果不易顯現(xiàn)，其隱蔽性和欺騙性很強(qiáng)，短時(shí)間內(nèi)難以暴露而免于受到黨紀(jì)國法的制裁。這一群體的腐敗行為，雖然和那些黨政高官的腐敗是有很大區(qū)別，但其造成的危害卻不容忽視。

（一）破壞了社會公序，影響基層穩(wěn)定?，F(xiàn)實(shí)生活中，在諸如征地拆遷、住房保障、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，職務(wù)較低者利用公職權(quán)力獲得利益的機(jī)會常常多于職務(wù)較高者，這是因?yàn)樵谠S多情況下，前者的權(quán)力與它的對象也就是稀有資源的聯(lián)系比后者更為直接。這些領(lǐng)域的腐敗行為直接涉及基層百姓利益，民眾對此深惡痛絕，成為目前社會矛盾激化、群體事件不斷發(fā)生的一個(gè)重要誘因。

（二）破壞社會公平、影響社會公正。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社會公共事務(wù)的發(fā)展日新月異，相應(yīng)的，行政事務(wù)也涉及到更多的利益主體，需要基層公務(wù)員協(xié)調(diào)的問題和矛盾越來越多?；鶎庸珓?wù)員在很多情況下無法獲得上層決策者與法律支持維護(hù)自身各種利益，在監(jiān)督不力或者監(jiān)督缺位的情況下，他們就不會以國家和政府機(jī)關(guān)的最大利益來考量，雖然他們權(quán)力小、地位低，處于權(quán)力末端，但是他們想方設(shè)法日積月累進(jìn)行貪污，幾十次甚至上百次地貪腐。這些勢必影響社會公平與公正，惡化基層干群關(guān)系和黨群關(guān)系?！?〕

（三）影響政府權(quán)威。制度設(shè)計(jì)中，基層公務(wù)員是政府與民間接觸的中介。老百姓對于一個(gè)政權(quán)的感受，不是在中央領(lǐng)導(dǎo)，而是在老百姓能夠看得見能夠接觸得著的基層官員、公務(wù)員，如果他們發(fā)生貪腐行為，必然就會使公民對政府產(chǎn)生失望情緒，造成公民與政府的關(guān)系疏遠(yuǎn)甚至惡化，進(jìn)而為政府推行政策，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)人為的設(shè)置認(rèn)同障礙，最終將會出現(xiàn)政府權(quán)威的合法性危機(jī)。一旦這種情況出現(xiàn)，將會對和諧社會的建設(shè)，對新時(shí)期黨的執(zhí)政理念的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生巨大的沖擊。

二、“群眾身邊的腐敗”出現(xiàn)的原因

（一）政治素養(yǎng)較低，法律意識淡薄。目前沒有任何數(shù)據(jù)表明貪或不貪與有沒有文化和學(xué)識有直接的關(guān)系，真正使這些基層公務(wù)員走上貪婪之路的，是他們對民眾、對法律缺乏基本的敬仰畏懼之心。這些“蟻貪”們未能明確公務(wù)員與普通公民之間只有社會分工不同沒有高低貴賤之分，地位高下之別；也未能明確，所有社會成員在法律人格上的平等是公平待人，對上不卑，對下不亢。

（二）利益誘惑。當(dāng)前，我國公務(wù)員領(lǐng)域的分配制度實(shí)行的是一種倒金字塔型，職務(wù)越高，分配就越高，收入就越高。而相對基層公務(wù)員來說，更是待遇低，有的地方應(yīng)該享受的福利也未能得到落實(shí)，這使得不少的人思想變得消極，“吃虧”“補(bǔ)償”的心理最終取代了全心全意為人民服務(wù)的理念?；鶎庸珓?wù)員開始犯罪時(shí)或許是心存顧慮的，但很多人錯誤認(rèn)為自己也就是受點(diǎn)小賄，貪點(diǎn)小財(cái)而已，不會出事的。在這種失衡和僥幸心理的促使下，一些人向國家和集體伸出了罪惡的黑手。當(dāng)通過不正當(dāng)?shù)氖侄稳ミ_(dá)到目的時(shí)就必然會產(chǎn)生腐敗。

（三）用人機(jī)制尚欠完善。當(dāng)前在很多地方、很多部門，“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”與“德才兼?zhèn)?，更加注重工作能力”的用人?biāo)準(zhǔn)未能得到很好的貫徹。在諸多““群眾身邊的腐敗””案例中，腐敗的主體通常都很年輕，很多都是科一級的干部。這和近些年來部分部門的用人思路發(fā)生異化有很大關(guān)系。很多部門由于受到“干部年輕化”形而上學(xué)思想的影響，“使得平庸者上”、“帶病提拔”、“帶病在崗”的現(xiàn)象屢見不鮮。這些人入職后貪腐的可能性遠(yuǎn)高于其他群體。

（四）重視程度和打擊制裁程度不夠。在當(dāng)前多領(lǐng)域各層次腐敗頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)下，有關(guān)部門往往只能把關(guān)注的焦點(diǎn)集中于大案要案，把監(jiān)控的重點(diǎn)對象也集中在一些職位比較高的人身上，特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和熱點(diǎn)經(jīng)濟(jì)管理部門的“一把手”身上。針對這些高級領(lǐng)導(dǎo)干部的公共權(quán)力監(jiān)督，已經(jīng)基本有了一套日漸完善的法律規(guī)章制度，這種情況客觀上輕視了對一些級別不高、職位不突出的基層公務(wù)員的腐敗行為的監(jiān)管和打擊，降低了他們腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。

三、“群眾身邊的腐敗”的應(yīng)對措施

政治廉潔意味著公共權(quán)力規(guī)范、公正和健康運(yùn)作，公共權(quán)力服從和服務(wù)于公共利益，而不是個(gè)人謀取私利的工具。具體到基層反腐層面，一方面要做到讓基層公務(wù)員不想貪，這需要基層公務(wù)員提高其政治素養(yǎng)和法制意識，在其內(nèi)心深處建立一道牢固的拒腐防變的精神屏障，另一方面也是更重要的一點(diǎn)，讓其不敢貪，這需要建立起有效的權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，從源頭上防止權(quán)力腐敗。那么，通過怎樣的制度改革才能做到這一點(diǎn)？這需要從內(nèi)外兩方面入手。

（一）公權(quán)力內(nèi)部制度設(shè)計(jì)。

1.進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，大力減少內(nèi)部多元主義。目前，我國不僅黨、政、人大、政協(xié)等等都設(shè)立了反腐敗機(jī)構(gòu)，主要組織和機(jī)構(gòu)都有自己的反腐敗機(jī)構(gòu)。這種局面使得內(nèi)部反腐力量過于分散，不夠集中。這方面，可以參照近年來大部制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)直屬最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的反腐敗大部，整合目前各個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部依據(jù)反腐需要設(shè)立不同的反腐敗部門。按照慣例，一旦中央一級設(shè)立這一部門，各地方黨政、司法機(jī)關(guān)會建立同性質(zhì)部門相對接，這有助于整合當(dāng)前并不得力的反腐力量和資源，最大程度做到精準(zhǔn)打擊。加強(qiáng)對一些級別不高、職位不突出的基層公務(wù)員的腐敗行為的監(jiān)管和打擊，維護(hù)群眾合法權(quán)益。

2.避免左手反右手?；鶎臃锤瘮〔荒苁恰白笫帧狈础坝沂帧?。基層反腐敗不力往往是因?yàn)椤白笫帧狈础坝沂帧敝?。反腐敗機(jī)構(gòu)要錯位設(shè)置，“下管一級”。也就是說，反腐敗的權(quán)力不能由同一級官員來行使。在基層，很多時(shí)候，“法不外乎人情”，其中有太多的人際往來和利益糾葛。同時(shí)，反腐敗機(jī)構(gòu)的工作人員的收入來源等等，都要和同一級政府割離，保證他們不受同一級政府的影響。

3.給清廉一個(gè)機(jī)會。在基層，并不是每一個(gè)官員都想腐敗，但如果身處一個(gè)全面腐敗的環(huán)境，“清廉”就成為一個(gè)人的巨大負(fù)資產(chǎn)。如何給清廉一個(gè)機(jī)會？一要通過引入財(cái)產(chǎn)公示，健全人事錄用機(jī)制。在任命公務(wù)員的時(shí)候，如果其不愿意公開財(cái)產(chǎn)，那么就不被任用。這至少可以避免“帶病上崗”的局面。同時(shí)，打通基層公務(wù)員的晉升通道，讓他們進(jìn)的來，上的去。二是在任職期間，沿用收入申報(bào)制度和年終考核制度，這里特別需要提出的是，要使得這兩項(xiàng)制度起實(shí)際作用，一定不能遺漏公示環(huán)節(jié)。三是任滿離職時(shí)，應(yīng)多聽取群眾的反映， 向群眾公示公務(wù)員們?nèi)温毱陂g全面真實(shí)的信息，接受群眾質(zhì)疑，同時(shí)，審計(jì)部門及時(shí)的跟進(jìn)。

4.健全保障機(jī)制。解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題要從解決基層的一些實(shí)際問題入手，從根本上遏制腐敗。要逐步改善基層干部待遇，建立基層工作人員崗位津貼，提高基層干部收入生活水平。對基層工作的優(yōu)秀干部要大膽使用，讓他們看到前途。對長期工作在基層一線的干部，要從政治待遇上給予傾斜，建立職級晉升制度，以此提高基層干部工作積極性，也才能讓基層能留得住人才。

5.健全完善懲戒機(jī)制。懲戒雖然是一種事后行為，適用對象是已構(gòu)成犯罪的腐敗分子。表面上看對預(yù)防腐敗沒有直接關(guān)系，但它可以對廣大基層公務(wù)員和其他公民產(chǎn)生心理效應(yīng)，給已經(jīng)腐敗的、正在腐敗的人以警戒效應(yīng)，使之懸崖勒馬。另一方面，可以教育和鼓舞人民，使人民相信法律，從而自覺敢于同腐敗分子做斗爭，來維護(hù)自己的權(quán)益。

（二）在減少內(nèi)部多元主義的同時(shí)要增加外部多元主義，即引入社會力量參與基層反腐。但外部力量反腐敗也必須體現(xiàn)為制度行為。從現(xiàn)實(shí)中實(shí)際運(yùn)行的效果看，有以下幾種方式值得探討。

1.完善立法，暢通群眾監(jiān)督渠道。加強(qiáng)群眾監(jiān)督要以知情為前提，以公開為手段，以法制為保障，因此，在立法過程中，應(yīng)處理好法律條文的系統(tǒng)性、完備性和可操作性，對涉及到公民合法權(quán)益的條款，盡量要做到明確和具體，加強(qiáng)執(zhí)法力度，及時(shí)對當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)肅處理，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以充分發(fā)揮法律法規(guī)的約束力和震懾力；加大行政法律法規(guī)的宣傳力度，提高公民對依法行政的民主監(jiān)督意識和法律參與意識，鼓勵群眾對基層公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)保障憲法賦予公民的批評建議權(quán)和申訴控告檢舉權(quán)，真正把人們?nèi)罕妼鶎庸珓?wù)員的監(jiān)督制度化、經(jīng)?；?，最大限度的限制他們對公權(quán)力的濫用，防止侵犯老百姓權(quán)利的“尋租”行為的發(fā)生。〔3〕

2.要有效利用媒體的力量，尤其是新媒體的力量。媒體至少能夠?yàn)檎魏托姓暮谙洳僮魍度胍恍╆柟?。媒體不僅僅可以揭露腐敗，更可以產(chǎn)生強(qiáng)大的社會壓力。腐敗能夠大行其道，能夠招搖過市，主要是因?yàn)闆]有陽光。當(dāng)前的媒體尤其是新媒體，已經(jīng)開始在揭露腐敗方面扮演一個(gè)積極的角色。但這方面需要提高其制度化的水平，而不能一直停留在偶然和自發(fā)的水平。如果沒有有效的制度的支撐，社會自發(fā)反腐敗所要承擔(dān)的高成本和風(fēng)險(xiǎn)，會使得反腐敗不可持續(xù)。

總之，反腐敗是一項(xiàng)綜合政治工程。要找到重大的突破口，制度設(shè)計(jì)最為重要。如果單純依靠傳統(tǒng)運(yùn)動式的反腐敗運(yùn)動，繼續(xù)依靠超越法治的非常規(guī)手段，民眾報(bào)以厚望的反腐敗運(yùn)動也可能會導(dǎo)致更多的腐敗。要遏制腐敗，一整套可以導(dǎo)致清廉行為的制度與法制才是根本。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 喬德福.現(xiàn)階段預(yù)防村官腐敗機(jī)制創(chuàng)新探微〔J〕.

理論與改革，2009，（01）.

〔2〕 吳荔.公共權(quán)力與政府權(quán)力辨析〔J〕. 湖北行政學(xué)學(xué)報(bào)，2006，（06） .

〔3〕 甘培強(qiáng).和諧社會建設(shè)中基層公務(wù)員的定位與作〔J〕. 行政與法，2007，（01） .