張先旺

摘要：隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展、法治的實施和公民法律意識的不斷增強，我國對于行政公益訴訟制度的需求愈演愈烈。因為在當(dāng)今社會，公共利益受到損害的事件頻頻發(fā)生，公民也不再采取“事不關(guān)己高高掛起”的漠然態(tài)度，而是通過訴訟去積極的維護公共利益。因為公民逐漸意識到損害公益的行為雖然不會給自己帶來直接的損害，但是會在一定程度上間接的給自己和其他多數(shù)人造成巨大的損害。

在現(xiàn)實中，由于不法行為所導(dǎo)致的侵害公共利益的事件，總體上呈愈演愈烈之勢，不得不引起我們的關(guān)注。本文以行政公益訴訟制度的構(gòu)建為研討方向，以現(xiàn)實案例為引子，透過國內(nèi)外現(xiàn)行的理論以及現(xiàn)行理論和社會發(fā)展的脫節(jié)而引發(fā)的各類問題，就行政公益訴訟制度的確立進行探討研究。通過研究國外的行政公益訴訟制度，我們可以很好的認識到在立法思想方面、司法實踐方面怎樣才能更好的構(gòu)建符合中國國情的行政公益訴訟制度，域外構(gòu)建此項制度的實踐經(jīng)驗對我國來說是一筆寶貴的財富。對國內(nèi)現(xiàn)行訴訟制度的研究可以幫助我們更加深刻的看到訴訟的目的、價值，從而為構(gòu)建行政公益訴訟制度打下堅實的法理基礎(chǔ)。

然而，我國的《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，本文從行政公益訴訟的概念、特征、社會思想基礎(chǔ)、實踐基礎(chǔ)、法理基礎(chǔ)和價值等方面入手研究，對我國建立行政公益訴訟制度作了可行性分析，并對構(gòu)建中國特色的行政公益訴訟制度提出了幾點設(shè)想。

關(guān)鍵詞：公共利益；行政公益訴訟；制度構(gòu)建

一、現(xiàn)實理論與社會發(fā)展脫節(jié)所引起的困惑——以案例為引子

案例1：2000年，浙江省桐鄉(xiāng)市沈某獲悉桐鄉(xiāng)市云龍建材廠有偷逃稅款的行為，于是他便向當(dāng)?shù)氐膰惒块T舉報了云龍建材廠，但是，過了三四個月仍未見到稅務(wù)機關(guān)對云龍建材廠偷稅行為進行查處。沈某于是起訴桐鄉(xiāng)市國稅部門行政不作為。但最終桐鄉(xiāng)市人民法院以“桐鄉(xiāng)市國稅部門是否進行稽查行為未對原告權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響”為由駁回了沈某的起訴。

案例2：2001年，南京市于紫金山上建造觀景臺，對此，東南大學(xué)教師施建輝、顧大松先生認為此觀景臺“破壞了其相互搜自然景觀帶來的精神上的愉悅”，于是將南京市規(guī)劃局告上法庭，但最終法院認為施建輝、顧大松不具有公益訴訟主體資格而未予受理。

從以上案例我們有喜有憂，令人欣喜之處是，人們在發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的違法行為或不作為侵害公共利益時不再是“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，而是采取了訴訟的實際行動進行維權(quán)，這表明我過公民的維權(quán)意識極大的提高，同時在一定程度上反映了我國法治的進步以及法治社會所起到的良好的作用。令人堪憂的是，這幾個案例都是以原告不具有法定的公益訴訟主體資格為由而敗訴。其實，很顯然以上案例說明在公益訴訟實踐中都遭到了法律的空白，然而他們卻又在這空白之中進行著法律實踐。誠然，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟”，也就是說原告起訴職能以和自己的權(quán)利或法律上的利益有直接的關(guān)系為由進行起訴。但是如果是行政部門的違法行為或者不作為的行為侵害了社會的公共利益，因為所侵害的公共利益和私人沒有什么直接的利益關(guān)系，所以私人就被無情的排除在外了。法院這種一味的以不具有公共利益訴訟主體資格為由而駁回原告起訴實質(zhì)上是忽略了社會公共利益的存在，這種做法勢必打擊了公民參與國家管理的積極性，也使得公民對于權(quán)力的救濟之門越來越窄。

二、行政公益訴訟概述

（一）概念

目前關(guān)于行政公益訴訟只限于理論上的探討，我國的《行政訴訟法》里暫無對行政公益訴訟制度的規(guī)定。目前，我國學(xué)者對此的概念認識也不盡相同，大體上都是圍繞行政公益訴訟的訴訟主體、行政公益訴訟客體和訴訟目的而進行界定的。不同之處大都是集中在行政公益訴訟主體上，主要的爭議就是訴訟的原告是否具有資格。

有的學(xué)者認為，行政公益訴訟是指行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律容許無直接利害關(guān)系的人為維護公共利益二項法院提起行政訴訟的制度。[1]有的學(xué)者認為，行政公益訴訟是“指公民為維護公益，就與自己權(quán)利以及法律上利益無直接利害關(guān)系的事項，對行政機關(guān)及其工作人員的違法作為或不作為所提起的訴訟”[2]有的學(xué)者認為，“行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律容許無直接利害關(guān)系人為維護公共利益向法院提起行政訴訟，追究行政主體法律責(zé)任的訴訟活動”。[3]行政公益訴訟的主體資格要不斷放寬是社會現(xiàn)實的需要，更是達到訴訟目的的需要。通過以上案例我們就可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在遠隔資格的限制成為我國行政訴訟制度發(fā)展的瓶頸，因此，我們必須對主體資格進行突破。

（二）行政公益訴訟的特征

行政公益訴訟制度是對傳統(tǒng)理論、傳統(tǒng)的訴訟法律體系理念的更新和突破的一種新型的訴訟方式，所以和以往傳統(tǒng)的行政侵權(quán)救濟訴訟方式相比，具有以下特征：

1、行政訴訟的目的具有公益性

行政訴訟的對象的公益性是行政訴訟制度的重要特征，因為所被訴訟的行為并沒有直接侵害到原告私人的利益，被起訴的行為是侵害了或危及到國家利益或社會利益。但單純的個人利益受到侵害時，受害人只需要通過傳統(tǒng)的訴訟制度即可維護個人利益，而在行政訴訟的場合，原告起訴行政違法性或者不作為行為并不是由于自己的個人利益受到侵害或脅迫，而是由于希望通過公益訴訟去維護社會公共利益。

2、行政訴訟原告無須一定和本案有直接利害關(guān)系

行政訴訟主體的廣泛性是行政訴訟的一個重要特征，行政公益訴訟其實正是訴訟主體不斷拓寬，公民提起行政訴訟的渠道愈來愈寬的產(chǎn)物，而且“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”[4]。這是因為行政訴訟主體可以是直接受到違法行為侵害的個人和社會組織，同樣可以是沒有直接受到違法行政行為侵害的任何的組織和個人甚至可以是檢察機關(guān)，因為公共利益受到侵害時，所有的受到公共權(quán)益關(guān)懷的每個主體都會受到不法行為的間接侵害。所以，只寄希望于直接利害關(guān)系人去監(jiān)督行政行為是遠遠不夠的，為了有效的維護公共利益，必須減少行政訴訟起訴資格的限制，以便于更多的公民運用司法來監(jiān)督行政行為、維護公共利益。

3、行政公益損害的預(yù)防性

行政公益訴訟成立既可以是因為違法行政行為侵害已經(jīng)造成損害，也可以是損害還沒有發(fā)生，但是可能會發(fā)生?？梢哉f，行政訴訟的前瞻性是它的又一特征。值得注意的是，行政訴訟的結(jié)果往往是國家、公用事業(yè)行為的重大改變或調(diào)整，甚至是有些法律法規(guī)、行政規(guī)章做出修改。因此，行政公益執(zhí)法具有很高的社會前瞻性。

（三）行政公益訴訟的分類

把行政公益訴訟從不同的角度進行分類有助于我們對其有更好的認識：

根據(jù)原告的身份的不同，行政公益訴訟可以分為民眾訴訟和行政訴訟。按有關(guān)學(xué)者的定義，前者是指當(dāng)行政主體的違法行為侵害了公共利益時，法律允許無直接利害人為維護公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度，[5]后者則是指由檢察機關(guān)作為原告從而為維護公共利益的行政訴訟制度，從而實現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。

根據(jù)行政行為表現(xiàn)形式的不同，行政行為分為對行政作為和行政不作為的公益訴訟。針對行政作為所提起的公益訴訟，是指行政主體積極的實施了對公共利益造成損害的行政行為，常發(fā)生于政法采購、行政規(guī)劃、行政許可等情況下。

三、行政公益訴訟制度產(chǎn)生的依據(jù)

（一）行政公益訴訟的法理依據(jù)

1、公民訴訟權(quán)原理

訴訟權(quán)是指當(dāng)公民認為合法的權(quán)益受到侵害時或者和他人產(chǎn)生爭議時，享有的提起訴訟、有權(quán)要求國家司法機關(guān)給以保護和救濟的權(quán)利，也就是司法保護請求權(quán)。公民的訴訟權(quán)主要表現(xiàn)為各種類型的訴訟中的上訴權(quán)、起訴權(quán)、應(yīng)訴權(quán)等?？傊?，只要是屬于要求參加司法救濟程序急性裁判的權(quán)利都屬于公民訴訟全的范疇。[6]那行政公益訴訟和公民訴訟權(quán)到底有什么關(guān)系呢？

公民訴訟權(quán)的確立是一個比較漫長的演進過程，從自然法觀念到現(xiàn)代意義上的訴訟權(quán)，公民享有訴訟權(quán)早已是個不爭的事實。近代意義上的訴訟權(quán)是人權(quán)的一部分，也是對人權(quán)的一種法制保障。

當(dāng)今社會工業(yè)化、市場化進度飛快，導(dǎo)致的環(huán)境問題、消費者權(quán)益受到侵害問題、國有資產(chǎn)急劇流失問題逐漸增多。許多國家為了更好的切實維護國家利益、社會利益從而放寬了訴訟條件，建立起了行政公益訴訟制度，從而使得原告不單單是基于自己的權(quán)益受到不法侵害而起訴，設(shè)置公益訴訟案件案中原告可以是和侵害后果沒有直接利害關(guān)系的任何組織或個人。

似乎這種制度和傳統(tǒng)原告資格適合的行政訴訟理念產(chǎn)生了矛盾。對此，我們應(yīng)該從公民訴訟權(quán)理論本身去理解：

首先，在當(dāng)代，公民個人的利益和國家利益、社會利益是一致的，它們之間關(guān)系可以說是整體和部分的關(guān)系，相互獨立且相互依存。侵害國家利益的行為必將侵害到公民的利益。所以，用公民個人的利益沒有收到直接侵害為由否決公民應(yīng)當(dāng)具有的維護公益訴訟權(quán)的說法是狹隘的。

再次，根據(jù)法律所具有的公開性、穩(wěn)定性等特點，司法的救濟成為保障所有權(quán)利的重要途徑，在當(dāng)今的法治社會中，只要某種利益存在救濟的必須，就應(yīng)當(dāng)賦予公民司法保護請求權(quán)，而萬萬不應(yīng)該因為表面上、形式上的問題將公民拒之司法大門之外。

2、訴的利益擴大化理論

在當(dāng)今法治社會，沒有訴訟權(quán)就沒有利益是訴訟的一項基本原則。隨著社會發(fā)展，新型的糾紛案件，例如環(huán)境糾紛、消費糾紛等出現(xiàn)，這些糾紛所涉及的實現(xiàn)是無法納入到現(xiàn)行的法律法規(guī)的框架之中的，所以按照傳統(tǒng)的觀點是不可能會承認公益訴訟具有訴的利益。但現(xiàn)實中又的確需要解決這些糾紛，這就要求我們必須重新審視以前我們對訴的利益的認識。事實上，當(dāng)今社會的發(fā)展、進步早已提醒我們，公民個人的權(quán)利、利益范圍在不斷的擴大，所以訴的利益的范圍也自然出現(xiàn)了逐步擴大的趨勢。設(shè)立行政公益訴訟是訴的利益擴大化的必然結(jié)果，也同樣是擴大利用訴訟途徑來解決糾紛范圍的必然結(jié)果。

3、訴訟制度對利益的分配有著調(diào)整的能動作用

利益決定訴訟制度的確立、發(fā)展和運行，然而訴訟制度也影響著利益的發(fā)展方向和分配方式，調(diào)整利益的分配格局，兩者之間是一種能動的關(guān)系。也正是受著利益的驅(qū)動，利益主體都希望通過社會、國家公認的途徑去獲得自己的利益，從而司法的公正性、強制性也使得利益主體能夠在必要時選擇訴訟的方式來維護自己的利益，這也表明了訴訟制度是社會合力的一種產(chǎn)物。在當(dāng)今利益主體逐漸多元化下，適當(dāng)?shù)睦娌罹嗄軌虼龠M社會的進步，然而過度的利益分化則會對經(jīng)濟發(fā)展和社會進步產(chǎn)生消極的影響。同時，法律對于利益的調(diào)整不能只偏向于個人利益，當(dāng)然更不能走向極端只去維護社會公共利益。我們要在兩者之間找到一個平衡點。

（二）行政公益訴訟的思想和社會現(xiàn)實依據(jù)

1、行政公益訴訟的思想基礎(chǔ)

當(dāng)今法律的價值觀逐漸從權(quán)利本位向公益本位的方向發(fā)展，行政公益訴訟是隨著新的憲政觀念和新的行政思想內(nèi)涵的發(fā)展而發(fā)展的。在傳統(tǒng)本位的價值觀下，國家的作用就是規(guī)范個人、組織的權(quán)利并且保障其權(quán)利不受不法侵害，即最低限度的保障和維護社會個人的生存。從中，我們可以看出國家的能力是有限的，從而應(yīng)當(dāng)通過分權(quán)的形式來實現(xiàn)彼此的制衡，由于行政行為和人們的日常生活聯(lián)系最為密切，所以這就要求加大對行政行為的制約。

2、行政公益訴訟的社會基礎(chǔ)

行政行為和社會公益之間產(chǎn)生新的互動關(guān)系，即在當(dāng)今新的經(jīng)濟形勢下使得社會利益集團產(chǎn)生了對于整體權(quán)利保護的新要求，市場經(jīng)濟的快速發(fā)展不可避免的給社會很多負面的問題，但是這些問題不可能依靠市場個人自行解決，和公眾生存相關(guān)的利害問題也不能單單依靠個體去解決，這就要求國家、行政機關(guān)這個公共組織來對新的社會進行維護和協(xié)調(diào)各種利益。因此，行政行為逐漸的滲透到社會的各個角落、各個層面，這也就必定在一定程度上對公民權(quán)產(chǎn)生了影響。既然行政行為越來越對公民的利益產(chǎn)生影響，那么公民為了維護行政行為良好的進行也變的至關(guān)重要，無論是為了維護公共利益還是個人利益，公民對于政府的行政非法行為或不作為，又都權(quán)利獲得司法救濟的合法形式。

四、我國構(gòu)建行政公益訴訟的可行性分析

（一）我國構(gòu)建行政公益訴訟制度具有憲法依據(jù)

我國《憲法》第四十一條以第一款規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……”據(jù)此可以看出，公民擁有對侵犯公共利益行為的申訴權(quán)、控告和檢舉權(quán)已得到憲法的強有力的保障。而且，憲法這款規(guī)定并沒有提到公民對國家機關(guān)或國家工作人員行使批評權(quán)、建議權(quán)、起訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)時的必須條件是公民直接受到國家機關(guān)或國家工作人員不法行為的侵害。根據(jù)根本的規(guī)定，我國公民有這項權(quán)利去對侵害公益的行為進行起訴、檢舉、控告。因此，行政公益訴訟制度的構(gòu)建絕非無根之木，而它擁有憲法的依據(jù)。

（二）我國司法審判經(jīng)驗的不斷積累和司法隊伍素質(zhì)的不斷提高為行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供了殷實的基礎(chǔ)

經(jīng)過司法長期發(fā)展，經(jīng)過對各類大大小小的行政案件的審理，我國各級法院已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的審判經(jīng)驗，并且隨著我國《法官法》的逐步實施、統(tǒng)一司法考試制度的實行，我國的司法職業(yè)隊伍的素質(zhì)得到了巨大的提高。目前各級法院都在進行司法改革，這使得各地法官、執(zhí)法工作人員不斷向職業(yè)化、精英化發(fā)展，同時，法院不斷吸納高學(xué)歷的法律專業(yè)的畢業(yè)生，這必然會推動法院內(nèi)部職業(yè)法律家群的形成[7]。

（三）行政訴訟的司法解釋為行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供了強大的依據(jù)

2000年3月10日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，使得我國行政訴訟制度得到了很大的發(fā)展，這也使得我國的行政訴訟制度和西方一些發(fā)達國家的行政訴訟制度差距大大縮小。

首先，行政訴訟司法解釋放棄了對具體行政行為內(nèi)涵的確切定義，而且將行政訴訟的受案范圍落腳于“行政行為上”，在某些層面上為抽象的行政行為進入司法干預(yù)的范圍提供了可能。此項司法解釋避開了對于具體行政行為的解釋，即從“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院的受案范圍”可以看出司法解釋將受案范圍放置于“行政行為”上。

再次，司法解釋保證了行政訴訟受案范圍的廣闊性、開放性，這就為行政公益訴訟的實踐創(chuàng)造了有利條件。我國行政訴訟法所涉及行政訴訟受案范圍的條文有：第二條、第十一條、第十二條，第二條是概括式規(guī)定，第十一條是肯定性的列舉而第十二條是否定性列舉。在司法解釋上，我國往往采用列舉式的方法，也就是說司法解釋把重點積聚在第十一條和第十二條上，從而使得第二條對行政訴訟受案范圍起基本標(biāo)準作用的條文懸空。

結(jié)語

行政公益訴訟制度不同于傳統(tǒng)的行政訴訟制度，它是一種新型的訴訟制度，有著自己鮮明的特點，當(dāng)然它的確立也存在著現(xiàn)實的一些障礙，我們應(yīng)該明確對于行政公益訴訟制度的構(gòu)建絕非一朝一夕的事情，而是一個漸進的過程，需要我們更加深入的探究，而且需要積累更多更成熟的行政訴訟經(jīng)驗。路漫漫其修遠兮，需要我們經(jīng)過長期的探索，我們堅信通過我們的努力和付出，我國的行政公益訴訟制度的構(gòu)建一定會碩果累累。

參考文獻：

[1]葉明蓉，《我國行政公益訴訟的保障分析及現(xiàn)實選擇》，載《律師世界》2003年第12期

[2]馬懷德，《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第151頁

[3]顏運秋，《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第56頁

[4]伯納德.施瓦茨著，徐炳譯，《行政法》，群眾出版社1986年版，第419頁

[5]鄭春燕《論民眾訴訟》，載《法學(xué)》2001年第4期

[6]左衛(wèi)民、朱桐輝《公民訴訟權(quán)：憲法與司法保障研究》，載《法學(xué)》2001年第4期

[7]鄭春燕，《論民眾訴訟》，在《法學(xué)》2001年第4期