戚曉雪

[摘 要]城市排水系統(tǒng)作為市政公用設(shè)施的重要組成部分，承擔(dān)著保障城市 生產(chǎn)生活的重要職責(zé)，近期頻頻爆發(fā)的城市內(nèi)澇致人死亡事故為現(xiàn)行城市排水系統(tǒng)管理工作敲響了警鐘。在整體型治理的視角下對市政公共設(shè)施、特別是城市排水系統(tǒng)管理現(xiàn)狀加以反思，繼而整合管理資源及部職能，使城市排水系統(tǒng)切實(shí)為保障市民生產(chǎn)生活發(fā)揮應(yīng)有的作用。

[關(guān)鍵詞]城市排水系統(tǒng)；市政管理；治理

[中圖分類號]00 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）08 — 0041 — 02

一、問題的提出

2012年7月21日，北京市遭遇特大暴雨災(zāi)害，事后統(tǒng)計(jì)共有25人因各類溺水事故致死，此事一經(jīng)報(bào)道，舉國嘩然。2013年3月22日長沙暴雨導(dǎo)致女孩楊某落入無蓋下水道并最終死亡，事件經(jīng)由微博傳播，在全社會造成了廣泛影響。面對形形色色的城市溺亡事故，除了氣象災(zāi)害等不可抗力因素，人們不禁質(zhì)疑作為市政基礎(chǔ)設(shè)置之一的城市排水系統(tǒng)何以如此漏洞百出，原本應(yīng)該是為市民生產(chǎn)生活提供保障的城市排水系統(tǒng)何以成為了威脅市民生命安全的“隱形殺手”。事實(shí)上，每當(dāng)暴雨來臨時(shí)，我國絕大部分城市均處于一種“逢雨必澇，逢澇必災(zāi)”的狀態(tài)。城市內(nèi)澇不僅折射出當(dāng)前我國大部分城市市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)滯后且年久失修、遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市發(fā)展建設(shè)的現(xiàn)狀，其背后更蘊(yùn)涵著現(xiàn)行市政管理特別是排水系統(tǒng)管理工作中條塊分離、重建設(shè)輕養(yǎng)護(hù)的體制缺陷。因此，如何反思現(xiàn)有管理體制可能存在的缺陷，進(jìn)而統(tǒng)籌技術(shù)層面和管理層面，改善當(dāng)前城市排水系統(tǒng)“逢雨必澇”、甚至威脅市民生命安全的現(xiàn)狀，全面提升城市排水系統(tǒng)的服務(wù)功能，是擺在市政管理部門目前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

二、當(dāng)前城市排水系統(tǒng)的管理現(xiàn)狀

城市排水系統(tǒng)作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，承擔(dān)著處理和排除城市污水、雨水的重要職責(zé)。而在這其中，地下排水管網(wǎng)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)，以及對其所采取何種管理制度，對于能否最大限度地發(fā)揮城市排水系統(tǒng)的保障功能起著決定性的作用〔1〕。然而，通過對近期發(fā)生的各類城市內(nèi)澇、城市溺亡事故進(jìn)行梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)在當(dāng)前我國的城市排水系統(tǒng)管理中普遍存在著以下問題：

（一） 地下管網(wǎng)年久失修

從歷史的角度看，新中國成立之前，我國幾乎沒有現(xiàn)代化的城市排水系統(tǒng)，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)都采取的是傳統(tǒng)的明溝與暗渠相結(jié)合的排水方式。新中國成立后，當(dāng)時(shí)已經(jīng)較為成熟的蘇聯(lián)“地下管網(wǎng)式”的排水系統(tǒng)被引入我國〔2〕，而我們現(xiàn)今使用的城市排水系統(tǒng)大多都是在那個(gè)年代建成并投入使用的。幾十年來，盡管全國各地都曾對地下管網(wǎng)進(jìn)行過大大小小的維修，但這些維修只是在小范圍內(nèi)對現(xiàn)有管網(wǎng)的修補(bǔ)和改擴(kuò)建，并沒有從根本上對管網(wǎng)進(jìn)行重新的規(guī)劃設(shè)計(jì)。隨著城市規(guī)模不斷的膨脹，可想而知，在復(fù)雜而又特殊的地下環(huán)境中，這些排水管網(wǎng)經(jīng)過長年滿負(fù)荷的運(yùn)轉(zhuǎn)使用，其損耗和老化必然非常嚴(yán)重。除此之外，由于設(shè)計(jì)之初忽視了管道檢修等重要問題，我國的地下排水管網(wǎng)大多比較狹窄，有很多直徑僅一米左右，這使得一旦管網(wǎng)出現(xiàn)問題，只能采取人工作業(yè)的方式進(jìn)行維修，很難借助現(xiàn)代化的大型檢修設(shè)備，這也在客觀上為我國地下排水管網(wǎng)各類頑疾埋下了隱患。

（二）忽視“集雨排水”系統(tǒng)建設(shè)

從世界范圍內(nèi)來看，以東京、巴黎等發(fā)達(dá)國家城市因降雨量偏多，多采取了“廊道式”的地下排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案，其特點(diǎn)就在于管道埋藏較深，通常位于地下幾十米的位置〔3〕。我國在城市建設(shè)初期所選用的蘇聯(lián)“管網(wǎng)式”地下排水系統(tǒng)，它源于蘇聯(lián)這種終年降雨量較少的高寒地區(qū)，對收集排放雨水的能力要求相對較低，更看重于管道的排污能力〔4〕。然而，我國由于特殊的地理?xiàng)l件，南北降雨量差異巨大，特別是江南地區(qū)每年還要經(jīng)歷降雨非常集中的梅雨季節(jié)。顯然，單純強(qiáng)調(diào)“排污能力”的地下管網(wǎng)很難應(yīng)對如此的氣候條件。加之近年來我國夏秋季節(jié)連日暴雨、特大暴雨等集中降雨天氣頻發(fā)，使得對于城市排水系統(tǒng)“集雨、排雨”功能的要求驟然上升，現(xiàn)有的排水系統(tǒng)由于缺乏有效的集雨設(shè)施，僅僅依靠在遍布路面的下水井、下水道以及部分泄洪渠道，一旦這些簡單的地表排雨設(shè)施出現(xiàn)淤塞或者飽和則雨水就完全無法排入地下管道，只能任其在地表不斷淤積、最終形成城市內(nèi)澇。

（三） 泄洪河道管理不善

城市泄洪河道承擔(dān)著為主河道分散洪水壓力、增強(qiáng)城市抗洪能力的職責(zé)，然而當(dāng)前我國絕大部分城市的泄洪河道均存在著嚴(yán)重的私搭亂建、河道淤塞、河床過高等問題。市政相關(guān)部門對泄洪河道的日常管理與監(jiān)察也僅僅是以突擊檢查、責(zé)令拆除違章建筑物為主要方式，缺乏長效的管理機(jī)制，泄洪河道沿岸居民早已習(xí)慣以“打游擊”的方式來應(yīng)付各類檢查；很多時(shí)候相關(guān)工作人員即便對這種臨時(shí)應(yīng)付檢查的做法心知肚明，但由于缺乏長效權(quán)威的治理機(jī)制，也只能是對此類行為睜一只眼閉一只眼。這些表面功夫使得疏通河道的工作看似時(shí)時(shí)在抓，然而在真正面對暴雨導(dǎo)致的城市內(nèi)澇時(shí)泄洪河道仍舊完全起不到應(yīng)有的作用。

（四） 保障設(shè)施管理混亂

遍布城市地表的下水井、下水道是排除雨水的主要保障設(shè)施，然而下水井蓋缺失、下水道周圍沒有明顯標(biāo)識物的現(xiàn)象在我國十分普遍，以致于在遭遇暴雨的關(guān)鍵時(shí)刻，這些保障設(shè)施反而成為了吞噬無辜市民生命的“隱形殺手”。另一方面，在我國絕大多數(shù)城市中，即便相關(guān)主管部門明確了解市內(nèi)下水井蓋缺失現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，但由于并沒有設(shè)立具有針對性的專門保障機(jī)制，因此其管理也只能停留在事后補(bǔ)救的層面，很難提前加以預(yù)防。與此同時(shí)，在城市內(nèi)部許多容易發(fā)生內(nèi)澇的低洼地帶，地下排水設(shè)施密布，然而地面上卻極少有明確的標(biāo)識物。這使得一旦地面出現(xiàn)積水，不了解地形的市民在經(jīng)過此處時(shí)缺乏必要的警惕性，特別是在水流湍急的情況下極有可能被雨水卷入地下排水系統(tǒng)，造成十分嚴(yán)重的后果。

（五） 長期以來市政設(shè)施重建設(shè)，輕養(yǎng)護(hù)

市政設(shè)施具有投資巨大、使用年限長的特點(diǎn)，特別是由于一些市政基礎(chǔ)設(shè)施往往也是關(guān)乎政府形象的“民心工程”，因此相關(guān)部門在資金籌措、施工建設(shè)等環(huán)節(jié)均投入了大量的財(cái)力物力及其他管理資源，千方百計(jì)的確保工程順利建設(shè)。然而一旦工程完工，在后續(xù)漫長的使用過程中，由于受益主體與管理主體相分離、以及后續(xù)養(yǎng)護(hù)資金不到位等等因素，使得市政設(shè)施、特別是像城市排水系統(tǒng)這樣牽扯范圍廣、維修難度大的關(guān)鍵設(shè)施長期以來得不到系統(tǒng)的檢修和養(yǎng)護(hù)，只能是哪一區(qū)域出現(xiàn)問題后“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，是在原有基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ)式的維修，而不是未雨綢繆式的提前檢修，更缺乏對地下排水管網(wǎng)日常的排查與養(yǎng)護(hù)。

（六） 主管部門多且彼此協(xié)調(diào)困難

在城市市政管理工作中，看似統(tǒng)一的市政工作系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)則按照專業(yè)職能被劃分成了支離破碎的諸多小塊。這其中固然有職能分工的因素，但更多的是一種政府部門分工過于細(xì)化、部門之間缺乏必要溝通所造成的“碎片化”的治理格局。以城市排水系統(tǒng)為例，作為重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施，它必然接受如市政工程管理處、市政工程委員會等職能機(jī)構(gòu)的直線領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)，由于排水系統(tǒng)施工建設(shè)、管理養(yǎng)護(hù)工作的專業(yè)性，其必然還要接受管道管理部門、水務(wù)部門的專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，這樣一來作為主管的直線領(lǐng)導(dǎo)部門與業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)部門間就可能存在政出多門的問題。另一方面，由于排水管道位于城市地下，且覆蓋區(qū)域十分廣闊，一旦地下管線出現(xiàn)問題，則必然要與地面道路、建筑等主管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)方能開挖維修，在這個(gè)協(xié)調(diào)過程中同樣存在各部門信息交流不暢、溝通效率不高以及部門利益糾紛等問題。

三、優(yōu)化實(shí)證公共設(shè)施管理的相關(guān)政策建議

城市排水系統(tǒng)作為市政公共設(shè)施的重要組成部分，其管理水平的高低與市民日常生活息息相關(guān)，針對當(dāng)前城市排水系統(tǒng)中存在的一系列問題，未來應(yīng)該從整體型治理的視角出發(fā)，從以下幾個(gè)方面著手加以改進(jìn)：

（一） 整合部門職能，改善條塊分離的現(xiàn)狀

在當(dāng)前的城市排水系統(tǒng)管理過程中，按照不同管理層級將業(yè)務(wù)層層分解向下的直線管理與按照不同管理職能將業(yè)務(wù)分解成塊的橫向管理同時(shí)存在，特別是在排水系統(tǒng)管理工作專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高而且牽扯部門眾多的背景下，條塊分離的管理方法容易導(dǎo)致政出多門、使基層工作人員面對多頭領(lǐng)導(dǎo)，最終影響工作的效率。未來應(yīng)該秉承整體型治理所提倡的“逆部門化”思想〔5〕，將實(shí)際工作中一些職能相近、專業(yè)類似的部門加以整合，在微觀層面建立一種部門協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的管理機(jī)制。以重慶市之前所進(jìn)行的“水務(wù)一體化”實(shí)踐為例，通過將主管排水的城建部門的相關(guān)職能與主管排污的環(huán)保部門的相關(guān)職能相整合，精簡機(jī)構(gòu)數(shù)量的同時(shí)簡化了業(yè)務(wù)流程，提高了應(yīng)對復(fù)雜管理工作的效率。

（二） 加強(qiáng)管理信息溝通，強(qiáng)化災(zāi)害預(yù)警

按照現(xiàn)行過分強(qiáng)調(diào)部門分工的管理體制，排水系統(tǒng)的相關(guān)管理信息通常只在部門內(nèi)部進(jìn)行流通與交流，而忽略了與其他業(yè)務(wù)相關(guān)部門之間的信息溝通。未來通過整合部門職能、設(shè)立綜合管理機(jī)構(gòu)，排水系統(tǒng)各類管理信息、尤其是暴雨等極端天氣的預(yù)警及應(yīng)對信息的交流匯總也必然更加便利。例如當(dāng)?shù)弥磳⒊霈F(xiàn)暴雨天氣時(shí)，易出現(xiàn)內(nèi)澇地區(qū)周邊的排水管網(wǎng)信息能夠及時(shí)地反饋回應(yīng)急管理中心，從而為了解實(shí)地情況、增派地面清理人員或疏通檢修人員提供決策依據(jù)。

（三） 加強(qiáng)管網(wǎng)養(yǎng)護(hù)，分階段徹底改造老舊排水管網(wǎng)

由于城市排水管網(wǎng)具有“牽一發(fā)而動全身”的特殊地位，不可能在一個(gè)集中的時(shí)間段內(nèi)對所有管網(wǎng)進(jìn)行改造，因此，為了改善現(xiàn)有管網(wǎng)的設(shè)計(jì)缺陷，未來應(yīng)該按照管網(wǎng)的損耗程度分階段地對老舊排水管網(wǎng)實(shí)行徹底的改造。改造工作包括在降雨量較為集中的地區(qū)，應(yīng)在疏浚原有排水管道的基礎(chǔ)上，拓寬部分容易發(fā)生內(nèi)澇的區(qū)域內(nèi)的排水管道，同時(shí)有條件的地區(qū)還可以建設(shè)輔助性的排水連接管道，以減緩低洼地區(qū)的排水壓力，減輕地表雨水的淤積；同時(shí)摒棄過去“只重排污、不重排雨”的設(shè)計(jì)理念，加強(qiáng)地面集雨設(shè)施的建設(shè)，設(shè)計(jì)更加寬闊的地下排雨管道，使之不僅能滿足暴雨天氣城市排水的需要，同時(shí)也為日后使用大型機(jī)械進(jìn)行檢修與養(yǎng)護(hù)做好準(zhǔn)備。

（四） 嚴(yán)格整治泄洪河道，建立長效機(jī)制

為了確保泄洪河道在城市遭遇暴雨的關(guān)鍵時(shí)刻能夠發(fā)揮為主河道分擔(dān)泄洪壓力的作用，應(yīng)改變現(xiàn)有“突擊檢查”式的治理模式，建立一個(gè)集河道疏浚、整治沿岸違章建筑職能于一體常設(shè)機(jī)構(gòu)，將泄洪河道的整治納入日常管理工作。同時(shí)，對于泄洪河道周邊私搭亂建、侵占河道的現(xiàn)象不應(yīng)再“睜一只眼，閉一只眼”，而應(yīng)切實(shí)落實(shí)關(guān)于泄洪河道周邊建筑物距離的具體規(guī)定，嚴(yán)格按照規(guī)定的要求予以執(zhí)行，對于屢教不改的住戶也應(yīng)予以相應(yīng)的處罰。只有在日常管理過程中嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事，才能確保泄洪河道在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

市政公共設(shè)施、特別是城市排水系統(tǒng)與每一個(gè)市民的生活息息相關(guān)，其管理水平直接影響著城市運(yùn)行效率的高低以及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，國務(wù)院更是已經(jīng)提出將城市排澇防水工作納入政府績效考核體系。在極端天氣日益增多的背景下，未來只有通過整合部門職能、加強(qiáng)部門協(xié)作與信息交流，徹底改造遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市發(fā)展的老舊管網(wǎng)，才能從根本上避免各類城市溺亡事故的頻頻出現(xiàn)，也才能真正使得城市排水系統(tǒng)發(fā)揮其保障城市生產(chǎn)生活的重要作用。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕王淑梅，等.對我國城市排水體制的探討〔J〕.中國給水排水，2007，（12）.

〔2〕楊文彥.中國城市排水標(biāo)準(zhǔn)低，系統(tǒng)如何改進(jìn)〔EB/OL〕.http：//society.people.com.cn/n/2012/1010/c1008-1921298 3.html.

〔3〕國外城市排水系統(tǒng)各有特點(diǎn)〔N〕.廣州日報(bào)，2011-06-22.

〔4〕趙麗娟，李旭峰，賈秀菊.淺析城市排水系統(tǒng)建設(shè)存在的問題及優(yōu)化改進(jìn)措施〔J〕.河北建筑工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（04）.

〔5〕費(fèi)月.整體性治理：一種新的治理機(jī)制〔J〕.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2010，（01）.〔責(zé)任編輯：杜 宇〕