戴桂斌

摘要：總結(jié)村民自治、“兩票制”、“兩推一選”、“公推直選”等基層民主創(chuàng)新實踐的成就，可以為基層民主的拓展提供有效路徑。這條基本路徑就是上下層良性互動或上下聯(lián)動，即尊重基層群眾的首創(chuàng)精神、鼓勵基層干部的創(chuàng)新實踐，同時將基層創(chuàng)造的經(jīng)驗上升為國家的政策法規(guī)，使之制度化。

關(guān)鍵詞：基層民主；民主政治；上下聯(lián)動；村民自治；“兩票制”；“兩推一選”；“公推直選”

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2013）06-0018-04

基層民主建設(shè)是社會主義民主建設(shè)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。改革開放以來，我國基層民主建設(shè)取得了突出成就，成為我國社會主義民主政治建設(shè)的重點和亮點。發(fā)展社會主義民主政治，需要在新的歷史時期進(jìn)一步拓展基層民主。怎樣進(jìn)一步拓展基層民主呢？我們可以從彭真的講話中得到啟示。早在1987年，彭真委員長在全國人大常委會審議村民委員會組織法草案時的講話中，就明確提出了加快社會主義民主進(jìn)程的有效路徑——“上下結(jié)合”。按照彭真的講話精神，總結(jié)改革開放以來的基層民主創(chuàng)新實踐，我們可以將拓展基層民主的有效路徑概括為上下聯(lián)動或“上下結(jié)合”，即尊重基層群眾的首創(chuàng)精神、鼓勵基層干部的創(chuàng)新實踐。同時將基層創(chuàng)造的經(jīng)驗上升為國家的政策法規(guī)，使之制度化、法律化。

一、尊重基層群眾的首創(chuàng)精神

在我國，基層民主這一社會主義民主政治建設(shè)亮點的出現(xiàn)，既不是書本上理論的具體化，也不是照搬西方的實踐模式，而是我國基層群眾基于實踐的創(chuàng)造。改革開放后我國基層民主的一項偉大創(chuàng)造就是農(nóng)村村民自治，而首創(chuàng)村民自治這一符合我國國情的農(nóng)村基層民主形式的正是農(nóng)村村民。

20世紀(jì)70年代末期，以市場為導(dǎo)向的農(nóng)村改革，使政社合一、政經(jīng)合一的人民公社體制再也難以滿足農(nóng)民的需求了，于是以推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要標(biāo)志的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革破土而出。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，大大解放和提高了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、培育農(nóng)村自主性社會的同時，也使農(nóng)村社會出現(xiàn)了一些不可忽視的消極因素。其中最為突出的就是，昔日的生產(chǎn)隊和生產(chǎn)大隊等農(nóng)村基層組織日益陷于癱瘓，調(diào)控力隨之下降，農(nóng)村社會幾呈無序化狀態(tài)。公共秩序、公共事務(wù)和公益事業(yè)無人組織、無人管理，嚴(yán)重威脅農(nóng)村社會秩序的封建迷信、摸牌賭博、打架斗毆、拉幫結(jié)派等沉渣泛起。這種“自由”而又無序的狀態(tài)，既是農(nóng)民無法忍受的。也為國家所擔(dān)憂。因此，一種能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制變動、重新組織農(nóng)民的新機(jī)制為人們所期待。①在這種背景下，農(nóng)民創(chuàng)造了一種新的管理形式——村民自治。

最早的村民自治組織誕生于廣西、貴州兩省區(qū)交界地區(qū)的廣西宜山三岔公社合寨大隊果地屯。早在1978年，果地屯的村民對日益惡化的社會治安和亂砍濫伐的狀況就憂心忡忡，并努力尋求擺脫困境的辦法。1979年底，老支書和幾位老黨員、民辦教師等人經(jīng)過認(rèn)真考慮，提出將村民組織起來，選舉村莊治安帶頭人，訂立村規(guī)民約，帶領(lǐng)村民自我約束。與果地屯相鄰的果作屯的行為則更為規(guī)范。1980年2月，村里召開選舉大會，全村85戶村民，一家一名代表以無記名方式選舉產(chǎn)生了自己的組織和負(fù)責(zé)人，村民把新產(chǎn)生的組織最終定名為“村民委員會”。村民委員會建立以后，召集村民共同制訂村規(guī)民約、管理章程，組織農(nóng)民修路建橋、植樹造林、維護(hù)治安，為村民提供了一個安定的生產(chǎn)、生活環(huán)境。

基層群眾不僅創(chuàng)造了村民自治這種基層民主組織形式。而且在基層民主實踐中還創(chuàng)造出“海選”、“兩票制”、“兩推一選”等民主選舉形式。

“海選”是指村民委員會的選舉不確定候選人而由村民直接提名候選人并差額選舉產(chǎn)生村委會成員的一種競爭性民主選舉形式。這一民主選舉形式發(fā)源于吉林省梨樹縣北老壕村。1986年12月。梨樹縣縣委縣政府在北老壕村開展加強(qiáng)基層組織的試點工作，多數(shù)村民要求實行民主投票選舉村干部，縣鄉(xiāng)黨委決定，尊重民意，采取不畫框子、不定調(diào)子、不提候選人的辦法，誰當(dāng)選村委會干部完全由村民投票決定。這種選舉辦法被當(dāng)?shù)厝罕姺Q之“海選”。這種富有創(chuàng)意的競爭性選舉方式隨后得到迅速推廣，成為農(nóng)村基層民主選舉的基本形式。

“兩票制”是指農(nóng)村黨組織負(fù)責(zé)人選舉分兩階段、投兩次票的民主選舉形式。農(nóng)村推行村民自治后，由全體村民直接選舉產(chǎn)生的村委會，在程序合法性上顯然要高于僅由農(nóng)村黨員選舉甚至是由上級黨委指派產(chǎn)生的村黨支部。面對村委會選舉的壓力，一些地方開始探索村民參與選舉村黨支部的改革，“兩票制”由此應(yīng)運而生?！皟善敝啤弊畛醍a(chǎn)生于山西省河曲縣。20世紀(jì)90年代初，河曲縣城關(guān)鎮(zhèn)岱獄殿村，由于村務(wù)不公開，管理混亂等原因，導(dǎo)致村民多次集體上訪，要求撤換該村黨支部書記，由全體村民選舉產(chǎn)生黨支部書記，否則就不服從其領(lǐng)導(dǎo)。但是，按照當(dāng)時的制度規(guī)定，村黨支部負(fù)責(zé)人只能由村全體黨員選舉產(chǎn)生。為此，城關(guān)鎮(zhèn)黨委決定采取變通辦法，由全體村民推選村支部書記人選，再由全體黨員選舉村支部書記。由此產(chǎn)生了“兩票制”，即村民信任票和黨員選舉票決定村黨支部書記。

與“兩票制”類似的還有“兩推一選”，即村黨支部成員由全體村民和全體黨員推薦，再由全體黨員選舉產(chǎn)生。這一制度發(fā)源于20世紀(jì)90年代末的湖北省隨州市。該市青堆村因村民負(fù)擔(dān)過重，干群關(guān)系緊張，致使村民多次集體上訪，要求撤換并由村民選舉村黨支部書記。當(dāng)?shù)攸h委商議后同意，由村民、黨員投推薦票或信任票，再由全體黨員選舉村黨組織負(fù)責(zé)人。這一做法得到了隨州市及湖北省的高度重視，并以“兩推一選”命名加以普遍推廣。

在民主決策和民主管理方面，針對農(nóng)村財務(wù)管理}昆亂和農(nóng)民對村財務(wù)管理不放心而導(dǎo)致干群關(guān)系緊張的情況，一些地方創(chuàng)立了“五牙子章”等民主理財制度，創(chuàng)新了村級民主管理方式，改善了干群關(guān)系，并有效遏制了基層腐敗。

“五牙子章”民主理財制度，產(chǎn)生于寧夏中寧縣石空鎮(zhèn)棗一村。2001年7月，棗一村把村民主理財小組審核圖章分成五瓣（其形似五顆牙齒，村民們稱之為“五牙子章”），由經(jīng)村民兩輪民主選舉產(chǎn)生的五人理財小組成員人手一塊。如果五人都同意某項開支，就把五瓣印章用橡皮筋綁在一起，合成一個印章后蓋在票據(jù)上，如果有一人對需要報銷的單據(jù)有質(zhì)疑并不蓋章的話，那就不能報銷，這就是著名的“五牙子章”民主理財制度?！拔逖雷诱隆敝贫鹊膶嵭?，改變了村級財務(wù)管理混亂、村干部胡支亂花的現(xiàn)象，實現(xiàn)了群眾明白、干部清白，被稱為“中國農(nóng)村民主理財?shù)男履Ｊ健薄?/p>

與“五牙子章”民主理財制度有異曲同工之效的還有廣東省陽東縣的經(jīng)辦人、村委會主任、理財小組三筆聯(lián)簽的理財制度，以及河北省邯鄲縣的將民主理財小組審核章一劈三瓣，分別由三名村民代表保管的理財制度。這些民主理財制度，后來被擴(kuò)展延伸到村級重大事項的決策、村級一事一議等各項管理事務(wù)中，創(chuàng)新了村級治理模式。

二、鼓勵基層干部的創(chuàng)新實踐

在基層民主創(chuàng)新實踐中，基層干部也起著重要作用，他們也是基層民主創(chuàng)新的重要主體。@基層干部長期生活工作在基層社會，熟悉基層狀況，能夠及時了解和把握基層群眾的利益、要求以及存在的問題，他們中蘊(yùn)藏著改革創(chuàng)新的巨大潛力。他們中的有識之士在基層民主實踐中作了一些改革創(chuàng)新，其中如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”等。是基層民主在基層政權(quán)領(lǐng)域的可貴探索。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選于1998年首先在四川省遂寧市步云鄉(xiāng)拉開序幕。1998年12月。遂寧市市中區(qū)區(qū)委出于對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民要求由自己直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的回應(yīng)，在該區(qū)步云鄉(xiāng)進(jìn)行了直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點。具體做法是：先由市中區(qū)區(qū)委發(fā)文公布選舉章程，再由步云鄉(xiāng)30名以上選民聯(lián)合推薦候選人，然后召開由村干部、村民代表、村小組干部、鄉(xiāng)人大主席團(tuán)成員、鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人共162人參加的選區(qū)聯(lián)席會議，在報名的15名候選人中確定2名，與組織提名的1名候選人一起作為正式候選人參加正式選舉。正式選舉時，全鄉(xiāng)有選舉權(quán)的村民均可參加，分設(shè)不同投票點和秘密劃票間。選舉結(jié)束后，獲勝者在鄉(xiāng)人大會上宣誓就職。

但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選這一基層民主創(chuàng)新并未能堅持下去和推廣開來。其重要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選與現(xiàn)行的法律相沖突。按照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，地方各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)由地方各級人民代表大會選舉產(chǎn)生。而在實際操作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長歷來是由上級提名并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大間接選舉產(chǎn)生的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選這一基層民主創(chuàng)新雖然沒有能夠堅持并推廣，但卻由此推動了另一基層民主形式——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”的誕生?！肮浦边x”出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代末，是在農(nóng)村基層群眾自治民主發(fā)展帶來的外部壓力下逐步生成的。隨著村委會和村黨支部直接選舉的逐步推開，一些地方開始探索試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選或變相直選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試行直選后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也遇到了村黨支部同樣的難題，由上級任命產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與由直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長相比，其政治合法性相對較低。受“兩票制”選舉村黨支部的啟發(fā)，一些地方在此基礎(chǔ)上發(fā)展出了“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。

所謂“公推直選”，就是在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，通過黨員個人自我推薦、黨員群眾聯(lián)名推薦、黨組織推薦這三個環(huán)節(jié)產(chǎn)生候選人，然后由全體黨員直接參與差額選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織負(fù)責(zé)人。這里的“公推”，解決的是候選人的初始提名問題，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的合法性，而“直選”解決的是選舉人的自由選擇問題，它更好地體現(xiàn)了選舉人的意志。1999年，四川省青神縣南城鄉(xiāng)試行“公推直選”方式產(chǎn)生鄉(xiāng)黨委，由此拉開了“公推直選”的序幕。隨后，湖北、江蘇、云南、吉林、重慶等省市也陸續(xù)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”的試點，并在此基礎(chǔ)上將“公推直選”產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員推薦為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人大領(lǐng)導(dǎo)的候選人。依法定程序進(jìn)行正式選舉。這在一定程度上實現(xiàn)了基層以黨內(nèi)民主引導(dǎo)和兼容人民民主。

改革創(chuàng)新是具有一定的風(fēng)險性的。生活在基層社會的基層干部深知，在基層社會進(jìn)行改革創(chuàng)新具有一定的風(fēng)險性，特別是那些涉及干部人事制度的改革創(chuàng)新風(fēng)險性更大。那么這些基層官員為什么還要甘冒風(fēng)險進(jìn)行改革創(chuàng)新呢？這些基層官員進(jìn)行政治改革的動力，總結(jié)起來主要可歸為三個方面：一是來自于中央精神的鼓舞。這是地方政治改革的政治保障。改革開放以來。黨和國家非常重視基層民主建設(shè)，鼓勵基層進(jìn)行創(chuàng)新實踐。1997年黨的十五大報告強(qiáng)調(diào)：“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐?！秉h中央關(guān)于擴(kuò)大基層民主的指示精神，成為基層干部進(jìn)行政治改革的重要動力來源。二是為了實現(xiàn)個人的政治抱負(fù)。這是基層干部政治改革的個性因素。推動基層政治改革本身是帶有一定政治風(fēng)險的。最早進(jìn)行基層政治改革實驗地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)，往往都有較強(qiáng)的改革創(chuàng)新意識，愿意承擔(dān)一定的政治風(fēng)險。三是來自于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的困境。這是影響地方政治改革的地區(qū)因素。進(jìn)行地方政治改革的官員，一般都是來自于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。對于這些經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的地方官員來說，通過推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展來獲得政績從而得到提升的機(jī)會是渺茫的，相反通過地方政改獲得政績從而得以升遷不失為一條雖冒有較大風(fēng)險卻值得一試的途徑。因此，許多地方官員選擇通過推動地方政治改革來改善地方公共治理績效。⑥

三、將基層的創(chuàng)新成果上升為政策法規(guī)

基層干部群眾是基層民主創(chuàng)新實踐的重要力量，黨和國家在基層民主發(fā)展中也發(fā)揮著重要作用，兩者協(xié)調(diào)互動相得益彰，共同推進(jìn)著基層民主建設(shè)。改革開放以來，基層民主的蓬勃發(fā)展，除了基層群眾、基層干部的創(chuàng)新實踐外，黨和國家的支持和推動也是非常重要的。中央上層鼓勵支持基層群眾、干部的改革創(chuàng)新，把基層的改革創(chuàng)新成果及時上升為國家政策法規(guī)，也是基層民主拓展的重要保證。誠如有的學(xué)者所指出的那樣，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的變化以及個體的日益獨立是中國基層民主發(fā)展的根本動力，但這并不能改變中國基層民主成長的邏輯起點來自國家建設(shè)對民主的需求這個事實。⑦基層民主不僅是基層社會發(fā)展的需要，而且是國家建設(shè)社會主義民主政治的需要。對來自基層的民主創(chuàng)新實踐，中央一般都會持歡迎態(tài)度，允許、支持基層大膽地試、大膽地闖。而且，基層的改革創(chuàng)新凡是能得到中央上層默許、肯定、推廣，甚至上升為國家的法律政策等制度層面的，就能健康發(fā)展，否則就可能半途而廢乃至夭折。

廣西宜山自發(fā)產(chǎn)生的村民委員會這一基層民主創(chuàng)舉出現(xiàn)后，除得到當(dāng)?shù)攸h委、政府的肯定和推動外，還迅速得到了中央上層的高度重視，中央派出專門調(diào)查組赴廣西考察，對廣西基層群眾的創(chuàng)舉給予支持。時任全國人大常委會副委員長的彭真對來自基層的民主創(chuàng)新實踐也給予了積極的評價和充分的肯定，他指出：“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理。我們的社會主義民主就還缺乏一個側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)?！盄正是在中央上層的積極推動下，1982年修訂的《憲法》明確規(guī)定了居民委員會和村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位。1983年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確要求在農(nóng)村建立由村民選舉產(chǎn)生的村委會，并對村委會的設(shè)立、職能、產(chǎn)生方式進(jìn)行了初步規(guī)定。1987年，在彭真委員長的主持下，全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》并頒布實施，從而使基層群眾創(chuàng)造的村民自治作為一項新型的群眾自治制度在法律上得以正式確立。1998年，九屆人大正式通過村委會組織法，并對包括“海選”在內(nèi)的村委會選舉程序進(jìn)行了明確的規(guī)范。

不僅是村民自治，“兩票制”、“兩推一選”等黨內(nèi)基層選舉創(chuàng)新實踐，也得到了中央的肯定，并且被上升到政策層面在全國加以推廣。2002年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，提出了“四個提倡”：“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員?！薄蜻@就把“兩票制”、“兩推一選”等基層民主創(chuàng)新實踐的成果上升為國家的政策。成為基層民主健康發(fā)展的制度保障。

“公推直選”創(chuàng)新實踐的成功，也得益于中央的充分肯定和支持。2004年，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，要“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍”。2007年黨的十七大報告明確肯定了包括“公推直選”在內(nèi)的基層創(chuàng)新實踐，提出要“推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍。探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式”。正是在中央的提倡和支持下，“公推直選”這一黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新實踐形式被廣泛運用于黨的各種基層組織的選舉之中，并出現(xiàn)了向新的領(lǐng)域、更高層次拓展的跡象。2008年貴州省貴陽市開創(chuàng)了公推直選區(qū)（縣）委書記的先例，2010年廣東省深圳市探索公推直選部分市黨代會代表和市政協(xié)委員，顯示出“公推直選”已開始向更高層級的地方黨委、黨代會及其他領(lǐng)域的選舉升級和擴(kuò)展?？梢灶A(yù)見，“公推直選”將成為引領(lǐng)中國民主發(fā)展進(jìn)程的發(fā)動機(jī)，形成以公推直選實現(xiàn)黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動人民民主。

四、結(jié)論：走上下聯(lián)動之路

基層民主是中國特色社會主義民主的重要組成部分。通過對村民自治、“兩票制”、“兩推一選”、“公推直選”等基層民主實踐的總結(jié)，可以看到，基層民主要創(chuàng)新拓展，其有效途徑就是上下聯(lián)動，同步推進(jìn)。

一是要尊重基層群眾的首創(chuàng)精神，放手讓人民群眾大膽創(chuàng)新實踐。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是歷史的主人，人民群眾中蘊(yùn)藏著巨大的智慧和力量。改革開放后，基層民主首先從社會最落后的農(nóng)村開始，這出乎許多人的預(yù)料。但事實上恰恰是文化水平最低、政治知識最少的農(nóng)民更懂得怎樣公平合理地選舉自己的當(dāng)家人，更懂得怎樣的制度能夠管住不負(fù)責(zé)任的權(quán)力代理人。其實原因很簡單，因為基層民主與基層群眾的利益息息相關(guān)，這種利益相關(guān)性正是基層群眾參與民主創(chuàng)新的不竭動力?；鶎尤罕娭苑e極參與基層民主創(chuàng)新，就是因為基層事務(wù)、基層治理直接關(guān)系到他們的切身利益。他們是基層民主創(chuàng)新的直接受益者。村民自治、“海選”、“兩票制”等基層民主形式的出現(xiàn)并取得成功，都與基層群眾的利益息息相關(guān)，都反映了群眾的意志，都有著基層群眾的直接參與。在利益分化的今天，基層群眾有理由維護(hù)自己的利益，而既能有效維護(hù)他們的利益，又能保持基層社會和諧穩(wěn)定的最有效方式就是基層民主。因此不要害怕群眾，更不能把他們當(dāng)群氓，要相信群眾，相信他們有智慧有能力把自己的事情辦好。

二是要增強(qiáng)基層干部改革創(chuàng)新的動力，激發(fā)他們的創(chuàng)新熱情。在基層民主創(chuàng)新實踐中，基層干部有著創(chuàng)新的積極性、主動性。他們也是基層民主改革創(chuàng)新的重要主體。基層民主要繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)展，必須激發(fā)他們改革創(chuàng)新的積極性、主動性，其中一個重要方面就是要改革基層干部的選拔機(jī)制。政治學(xué)上有條公理，即誰產(chǎn)生權(quán)力，權(quán)力就對誰負(fù)責(zé)。從基層民主創(chuàng)新實踐來看，一些地方的改革創(chuàng)新都與主政官員為民辦事、敢于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膫€性和素質(zhì)相關(guān)，他們一般都覺得主政一方就應(yīng)該有所作為。干出點成績來，于是就敢于突破、敢于創(chuàng)新。當(dāng)然這其中也有干出點成績給上級看的成分，因為他們的官帽握在上級領(lǐng)導(dǎo)的手中。因此，要激勵他們不斷創(chuàng)新，把基層干部個別人的創(chuàng)新行為變成基層干部的整體行為，就要逐步改變基層干部的授權(quán)方式，即逐步變上級領(lǐng)導(dǎo)選官為民選官，增強(qiáng)基層干部改革創(chuàng)新的動力。使有利于增進(jìn)基層群眾利益、符合社會發(fā)展方向的改革創(chuàng)新能夠持續(xù)下去，不因個別領(lǐng)導(dǎo)的好惡而改變甚至夭折。

三是要及時將基層改革創(chuàng)新的成果制度化，使之得以鞏固和擴(kuò)展。村民自治這一基層民主創(chuàng)新實踐之所以能夠堅持下來并在全國轟轟烈烈地開展起來，就是因為國家把個別地方基層民主創(chuàng)新實踐的成果用法律制度的形式確定了下來，使它不會因個別領(lǐng)導(dǎo)的好惡而興廢。反之，如果基層民主的創(chuàng)新實踐成果不能上升到法律制度層面，基層民主的創(chuàng)新實踐就不能持續(xù)甚至可能夭折，例如深圳大鵬鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的公推直選實踐就是如此。深圳大鵬鎮(zhèn)是全國最早實行公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的試驗地區(qū)之一，但當(dāng)全國學(xué)習(xí)推廣實踐這種做法時，公推直選在這里卻早已悄然消失了。原因在于沒有制度化，沒有把公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的實踐創(chuàng)新成果以黨和國家政治制度的形式固定下來，因此主要官員一變動，也就人走政息了。因此，黨和國家要適時地把基層民主的創(chuàng)新實踐成果法律化制度化，用法律制度作保障才能使改革創(chuàng)新的成果鞏固下來。從一定意義上講，基層民主要健康發(fā)展，不僅需要基層的創(chuàng)新實踐，更需要高層的引領(lǐng)和推進(jìn)，要把頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新有效結(jié)合起來。

總之，基層民主創(chuàng)新拓展要上下層良性互動，既要充分發(fā)揮基層群眾和干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性，又要把基層的創(chuàng)新成果及時總結(jié)提高。上升為國家的法律法規(guī)，使之制度化。