戴云峰　吳玲

[摘 要]農民專業(yè)合作社是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革后實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、有效促進農民就業(yè)增收的重要途徑。文章在借鑒發(fā)達國家政府支持合作社發(fā)展成功經(jīng)驗的基礎上，針對農民專業(yè)合作社發(fā)展實踐中存在的問題，概括了政府在推動農民專業(yè)合作社發(fā)展中的職能作用，提出了現(xiàn)階段地方政府支持農民專業(yè)合作社發(fā)展的建議。

[關鍵詞]農民專業(yè)合作社；政府職能；發(fā)展途徑

[中圖分類號]F321.4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）06 — 0066 — 02

目前，農民專業(yè)合作社在我國的發(fā)展已初具規(guī)模，并呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢頭，在組織農戶開展專業(yè)化、標準化生產(chǎn)，規(guī)模化、品牌化經(jīng)營，引領農民發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、參與市場競爭、推進基層民主管理、促進農村社會和諧等方面發(fā)揮了重要的組織載體作用，但在其組織系統(tǒng)內部及外部發(fā)展環(huán)境上仍存在許多問題，如不加以規(guī)范管理和支持引導，將影響其可持續(xù)發(fā)展。對于尚處在初級發(fā)展階段的農民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，來自政府的支持與幫助十分關鍵。地方政府應進一步強化引導示范、規(guī)范管理和健全市場環(huán)境等職能，為農民專業(yè)合作社的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

一、政府在農民專業(yè)合作社發(fā)展中的職能作用

1.政府的職責

國際合作社聯(lián)盟對合作社做出了這樣的定義：合作社是人們自愿聯(lián)合、通過共同所有和民主控制的組織，來滿足社員經(jīng)濟、社會和文化方面的共同需求和渴望的自治組織。鑒于合作社具有經(jīng)濟與社會雙重屬性，國際合作社聯(lián)盟倡導各國政府與合作社建立伙伴關系，在稅收、反壟斷政策和信貸方面給予合作社優(yōu)惠 。根據(jù)我國《農民專業(yè)合作社法》，政府對合作社的職能被明確界定為：“對農民專業(yè)合作社的建設和發(fā)展給予指導、扶持和服務”，并在第七章中以一整章的篇幅規(guī)定了對農民專業(yè)合作社的原則性扶持政策。

2.政府的作用。

理論上講，政府在推動合作組織發(fā)展中的作用主要有三個方面：一是維護合作事業(yè)的本質，不容被破壞和歪曲；二是增強合作社的服務能力，為社員與社會謀求福利；三是推行合作制度，促進合作經(jīng)濟組織參與經(jīng)濟、社會、文化等建設。在國際合作運動中，各國政府一般從財稅、金融到教育培訓，以及其它公共物品領域制定相關政策支持合作社發(fā)展。通行做法主要包括：政府為合作社提供法律保護，按照合作制原則，制定和執(zhí)行合作社法，并采取步驟防止合作社官方化；支持建立一個自立、強大的合作社工作部門，作為政府和合作社之間對話的渠道；幫助合作社發(fā)展和建立各項合作基金，優(yōu)先為合作社提供政策性信貸和政策性保險；支持合作社的教育和培訓，培養(yǎng)專業(yè)化管理人才，在各類學校和一般教育課程中加入合作社的內容；宣傳和倡導合作社價值和精神，對于為合作社發(fā)展做出貢獻的人授予適當榮譽和必要的獎勵。

在發(fā)展實踐中，合作社發(fā)展主要形成了自主聯(lián)合型、社會改造型和政府推動型三種模式，不同國家政府對合作社的影響主要體現(xiàn)在支持與控制、以及支持與控制的程度不同，并在不同發(fā)展時期有所調整。從發(fā)展的趨勢看，政府支持但不控制合作社是發(fā)展的主流。在同一國家，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段也可以選擇適合的合作社發(fā)展模式。

3.我國農民專業(yè)合作社發(fā)展模式及存在的問題

截至2012年年底，全國已登記農民合作社突破60萬家，廣泛分布在種植、畜牧、農機、漁業(yè)、林業(yè)、民間傳統(tǒng)手工編織等各個產(chǎn)業(yè)，入社農戶4600多萬戶，約占農戶總數(shù)的18.6%。農民專業(yè)合作社的健康發(fā)展對提高農民進入市場的組織化程度、促進農產(chǎn)品流通、推動農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、降低農民生產(chǎn)經(jīng)營成本、促進農業(yè)增效和農民增收方面已經(jīng)起到了積極的推動作用，但仍存在一些影響和制約其健康發(fā)展的問題：一是缺乏系統(tǒng)的合作社支持政策體系。目前除各級政府財政扶持資金有一定體現(xiàn)外，其他方面的具體扶持政策、配套法規(guī)還不完善，合作社存在著資金緊缺、貸款難、公共服務缺位、技術供給不足等問題，特別是信貸、稅收問題，已成為制約合作社發(fā)展壯大的瓶頸。政府已有的對于農民專業(yè)合作組織的扶持資金絕大多數(shù)以示范項目為主，普惠制的支持偏少，絕大部分合作社缺乏發(fā)展后勁。二是合作社自我發(fā)展能力不足。合作社社員普遍思想觀念落后、合作意識淡薄、知識水平低下，加之有的合作社內部管理不規(guī)范，民主管理與監(jiān)督機制不健全，在實際運行中存在內部人控制問題、產(chǎn)權殘缺等問題，成員內部缺乏有效的利益聯(lián)結機制和約束機制，不能很好地維護成員利益。大部分合作社還處于合作的初級階段，只能實行訂單式購銷服務，缺乏更為廣泛、深入的聯(lián)合與合作，無法形成規(guī)?；?、品牌化的生產(chǎn)和運作，對農村經(jīng)濟發(fā)展的整體牽動作用還不夠突出。三是一些地方政府對農民專業(yè)合作組織的組織指導不規(guī)范。在扶持資金投向上重“硬件建設”、輕“軟件建設”， 對于社員的合作理念培養(yǎng)、合作社的內部民主管理制度建設的“軟件投資”普遍較為薄弱。政府對合作社的支持手段比較簡單化，大部分采取直接撥款補助的方法，導致政府的很多資金支持缺乏效率。在組織引導上，存在著重數(shù)量、輕質量，重組建、輕運行的問題，在推動合作社的發(fā)展過程存在中硬性定指標、下任務的現(xiàn)象。各職能部門間尚未建立起聯(lián)動有效的工作機制，職能部門間協(xié)調性差，影響和限制了合作社的發(fā)展壯大。四是管理、營銷、技術等專業(yè)人才匱乏。目前，大多數(shù)合作社管理層人員綜合素質不高，缺乏專業(yè)知識、創(chuàng)新意識與管理經(jīng)營能力，缺少合作組織的知識和經(jīng)驗，而政府在此方面缺乏為農民專業(yè)合作社引進人才的相關政策，人才問題成為合作社發(fā)展的重要制約因素。要解決這些問題，必須加強政府推動，依靠政府財政、稅收、金融及產(chǎn)業(yè)傾斜政策對農民專業(yè)合作社發(fā)展大力扶持。

二、發(fā)達國家政府支持農業(yè)合作社發(fā)展的政策借鑒

在合作組織的發(fā)展過程中，一些歐美發(fā)達國家不同程度地采取支持政策，為合作社的健康有序發(fā)展提供了良好的法制環(huán)境、政策環(huán)境，總結借鑒國外先進經(jīng)驗，對促進我國農民專業(yè)合作社的發(fā)展具有很好的借鑒作用。

1.為合作社發(fā)展提供法律保障。從美國農業(yè)合作社180多年的發(fā)展歷程看，美國政府不斷的頒布有關法律支持農業(yè)合作的發(fā)展。1916年的聯(lián)邦稅法、1921年稅法、1922年的《卡帕—沃爾斯坦德法》、1926年的合作社銷售法、1929年的農業(yè)合作社銷售法案、1933年的信貸法、1954年的國內稅收法規(guī)和1990年的合作稅則，都對合作社享有的稅收優(yōu)惠以及政府對合作社的指導、服務等做出了明確規(guī)定，為合作社和社員維護其正當權益提供了強有力的法律武器。

2.為合作社的發(fā)展提供資金補貼。從國外的經(jīng)驗看，作為承擔一定社會公益事業(yè)的合作經(jīng)濟組織，各國政府對其發(fā)展都給予了一定的財政支持。德國政府對農村合作經(jīng)濟組織的財政補貼占到全部財政補貼額的12%，并規(guī)定，對新成立的農業(yè)合作社5年內可享受創(chuàng)業(yè)資助，包括人工費用、辦公設備和咨詢費，最初資助比例為60%，然后逐年減少。

3.對合作社給予金融支持。世界各國幾乎都通過立法允許合作社興辦合作社銀行、信用合作社和保險合作社等金融事業(yè)。例如美國政府幫助建立了農業(yè)信貸合作社體系，向農場主與合作經(jīng)濟組織提供信貸支持。而日本農協(xié)實際上是以金融為主的合作組織。在意大利，一般企業(yè)必須向國家銀行繳存相當于資本總額30%的儲備金，而合作社可以免繳。

4.加強農業(yè)技術推廣體系建設。日本是世界上農業(yè)現(xiàn)代化程度最高的國家之一，在構筑農業(yè)技術推廣體系過程中，日本制定和頒布了一系列法律法規(guī)制度，有力地推進了產(chǎn)業(yè)組織、政府、大學、研發(fā)機構、推廣機構有機結合的推廣體制和科技研發(fā)、推廣普及、經(jīng)營管理、市場營銷、加工各環(huán)節(jié)有機結合的立體化支農格局，形成了既相互獨立有密切合作的官民兩大農業(yè)推廣體系。

三、地方政府扶持農民專業(yè)合作社發(fā)展的對策建議

1.進一步加大政策支持力度?！掇r民專業(yè)合作社法》規(guī)定了在農業(yè)建設項目實施以及財政、金融、稅收等方面對農民專業(yè)合作社的優(yōu)惠和支持。這些規(guī)定都是原則性的，地方政府要盡快出臺和細化具有操作性的支持合作社發(fā)展的稅收、土地、金融、人才等優(yōu)惠措施。在縣級以上財政部門設立扶持農民專業(yè)合作社的專項資金，支持農民專業(yè)合作社開展信息、培訓、農產(chǎn)品質量標準與認證、農業(yè)生產(chǎn)基礎設施建設、市場營銷和技術推廣等活動，引導農民專業(yè)合作社的發(fā)展。要把農民專業(yè)合作社當作政府政策實施的重要工具，對國家涉農項目，要優(yōu)先委托各類有條件的農民專業(yè)合作社加以實施。有條件的省、市應盡快根據(jù)本地實際，及時制定出臺有關地方性法規(guī)及相應的支持措施，保障農民合作社的健康發(fā)展。

2.加強合作社規(guī)范化建設。在合作社發(fā)展初期，由企業(yè)、村干部、能人等牽頭成立合作社是必要的，但從長遠發(fā)展看，如果不進行規(guī)范，有可能異化。因此，要按照“民辦、民管、民受益”的指導原則，重點抓住民主決策程序、財產(chǎn)關系和分配關系幾個關鍵環(huán)節(jié)，大力加強合作社規(guī)范化建設。要指導其建立和完善合作社代表大會、理事會和監(jiān)事會制度，財務管理和會計桉算制度，統(tǒng)計報表制度、檔案管理、利益分配和積累制度等，形成科學民主的決策機制、臺理的利益分配機制、完善的內部監(jiān)督機制、規(guī)范的企業(yè)化經(jīng)營機制。特別是要指導其制定有效的經(jīng)營戰(zhàn)略，推動其標準化生產(chǎn)、品牌化經(jīng)營，從而提高市場競爭力。要規(guī)范政府對農民專業(yè)合作組織的具體組織指導行為，建立完善的考核評估體系，切實做到扶持而不干預、引導而不強迫、參與而不包辦、服務而不放松監(jiān)管。

3.積極營造寬松的金融環(huán)境。要加快各類農村產(chǎn)權登記、評估、交易和流轉平臺建設，完善農村金融產(chǎn)品創(chuàng)新配套機制。要以政府為主體，建立針對農民專業(yè)合作社的融資擔保公司，建立貸款風險補償基金，支持金融機構擴大對農民專業(yè)合作社的信貸投放。加快建立融資擔保基金和貸款風險轉移、分擔、補償機制。要探索建立適合農民專業(yè)合作社經(jīng)濟主體特點的信用評價方法體系，并實現(xiàn)在金融機構和政府相關部門間的信息共享。建立授信、利率定價、貸款投放等長效機制，加強對農民專業(yè)合作社金融服務的風險防控。要有序發(fā)展農村資金互助組織，通過提供啟動資金、設立風險儲備金和財政貼息等多種方式，引導農民專業(yè)合作社規(guī)范開展信用合作。

4.強化宣傳教育培訓。大力開展宣傳和培訓教育活動。通過各種形式，在基層干部和農民中普及合作組織的基本知識，大力宣傳成功典型，以改變廣大農民群眾對合作組織的模糊認識和錯誤觀念，不斷增強其合作意識。要加快制定合作社人才培訓計劃，加大培訓力度。要設立專項資金，用于合作社知識和人才方面的培訓，重點培訓合作社管理人員。要比照“村官”政策，鼓勵大學生到農民專業(yè)合作社實踐鍛煉，或通過參與、創(chuàng)辦農民專業(yè)合作社在農村創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。要支持和鼓勵大學開辦合作社課程，培養(yǎng)合作社專門人才，為合作社發(fā)展提供不竭的人才動力。要進一步提升農業(yè)技術推廣能力，大力發(fā)展農業(yè)社會化服務組織。

5.推動專業(yè)合作社的協(xié)作與聯(lián)合。要大力培育一批規(guī)模大、實力強、輻射面廣、帶動力強的農業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，使其充分利用本地資源優(yōu)勢，圍繞主導產(chǎn)業(yè)進行項目建設，形成龍頭企業(yè)與農戶、生產(chǎn)基地、合作社之間緊密聯(lián)系的一體化格局。要大力支持和引導合作社通過兼并、重組，通過合作或聯(lián)合由“小、散、弱”向“大、緊、強”發(fā)展，實現(xiàn)規(guī)模與品牌的升級。一些共性較強的農民專業(yè)臺作組織可突破地區(qū)、部門局限，在聯(lián)合基礎上成立各類產(chǎn)品專業(yè)合作聯(lián)合組織，使服務向縱深發(fā)展，不斷提高產(chǎn)品的技術含量和增值能力，逐步建立鄉(xiāng)、縣、省乃至全國聯(lián)社，發(fā)揮其在加強行業(yè)自律、開展信息交流和聯(lián)合經(jīng)營等方面的重要作用。

〔責任編輯：郭梅東〕