黃超

摘要：根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，政府信息公開可以分為主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開兩類。條例對(duì)公開的例外事項(xiàng)規(guī)定得過于原則和不確定，導(dǎo)致公眾在請(qǐng)求政府信息公開時(shí)頻頻遭遇“玻璃門”。因此，必須處理好公開與“例外”的關(guān)系，并提供有效的法律救濟(jì)。

關(guān)鍵詞：具體行政行為；政府信息公開；信息公開的“例外”

一、政府信息公開工作中的具體行政行為

政府信息公開是指政府機(jī)關(guān)將所掌握的與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的信息，以紙質(zhì)、膠卷、磁帶、磁盤以及其它電子存儲(chǔ)材料等載體主動(dòng)予以公開或者依申請(qǐng)予以提供的行為。政府信息公開活動(dòng)都屬于行政行為。但它們是否都屬于具體行政行為，研究其是否為具體行政行為有它特殊的意義：它不僅是是訴訟法律保護(hù)適法性的核心概念，具有開放訴訟法律保護(hù)的功能，而且有助于解決是否提供法律保護(hù)的問題。

我國(guó)“條例”對(duì)政府信息公開范圍的規(guī)定可分為主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開兩部分：主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開，首先并不是從政府信息的內(nèi)容上去界分，而是公開方式上的差別：主動(dòng)公開是行政機(jī)關(guān)將政府信息依據(jù)法定要求直接予以公開的方式。依申請(qǐng)公開是行政機(jī)關(guān)需要依據(jù)公民、法人或者其他組織申請(qǐng)，才予以公開的方式。

（一）主動(dòng)公開行為

條例第9-12條規(guī)定了主動(dòng)公開的政府信息范圍，明確政府應(yīng)主動(dòng)公開四類事項(xiàng)，并具體規(guī)定了各級(jí)政府及其工作部門應(yīng)重點(diǎn)公開的政府信息。但并沒有規(guī)定哪些政府信息應(yīng)當(dāng)向不特定相對(duì)人公開、哪些政府信息應(yīng)當(dāng)向特定相對(duì)人公開。從理論上說，有四種情形：第一，將公共信息向不特定相對(duì)人公開；第二，將公共信息向特定相對(duì)人公開；第三，將特定相對(duì)人的信息向不特定相對(duì)人公開；第四，將特定相對(duì)人的信息向特定相對(duì)人公開。

（二）依申請(qǐng)公開行為

依申請(qǐng)公開行為與其它依申請(qǐng)行政行為（又稱應(yīng)申請(qǐng)行政行為）一樣，構(gòu)成一個(gè)具體行政行為。[1]政府公開行為的標(biāo)的即政府信息，可以是法律事實(shí)也可以是法律行為，可以是抽象行政行為也可以是具體行政行為。但政府信息公開行為中的依申請(qǐng)公開行為，所針對(duì)的是申請(qǐng)人即特定相對(duì)人，只能是具體行政行為而不可能是抽象行政行為。需要通過“條例”來獲得行政復(fù)議和行政訴訟保障的具體行政行為，在政府信息公開行為中只有依申請(qǐng)公開政府信息的行為一種。

二、依申請(qǐng)公開政府信息的例外

就其實(shí)體法意義而言，具體行政行為是行政相對(duì)人行使其自由權(quán)的條件和保障。就其程序意義而言，具體行政行為是“通過程序的基本權(quán)利保護(hù)”這一要求的具體落實(shí)。從已經(jīng)發(fā)生的爭(zhēng)議來看，盡管政府信息公開也有有關(guān)程序性、形式性問題的爭(zhēng)議，但主要還是有關(guān)把握信息公開的例外問題的爭(zhēng)議。

（一）信息公開中的“例外”概況

眾多的政府信息公開規(guī)定和“條例”頒布實(shí)施后，當(dāng)公眾真正以此為依據(jù)去查詢政府信息時(shí)，卻頻頻遭遇“玻璃門”。例如，2005年董銘告上海市房管局拒絕信息公開一案，被告即以房產(chǎn)登記信息屬于個(gè)人隱私為由拒絕公開，但在案件審理中，卻又當(dāng)庭出示了部分申請(qǐng)公開的文件；在案件二審時(shí)，被告又突然聲稱所申請(qǐng)公開的“房地產(chǎn)權(quán)屬數(shù)據(jù)”根本不存在，致使對(duì)該信息是否應(yīng)予公開已無進(jìn)一步審查的必要。[2]

究其原因，首先，條例并未對(duì)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私予以界定，這就使行政機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中擁有很大的裁量權(quán)，可以輕易地將其不愿公開的信息歸入國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的大口袋而拒絕公開。其次，由于條例并未明確規(guī)定“以公開為原則，以不公開為例外”的原則。并且“條例”第14條第1款又規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《保密法》以及其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行審查。這就使公開的例外事項(xiàng)范圍在實(shí)際運(yùn)作中大大擴(kuò)張。最后，“條例”第13條又將“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”作為申請(qǐng)公開的前置條件，這與國(guó)外信息公開立法通常對(duì)申請(qǐng)者不作主體資格限制的做法不相一致，無形中也對(duì)信息公開范圍再次作了限制。[3]

（二）如何把握政府信息公開的例外

那么，如何在現(xiàn)實(shí)中把握好公開的“例外”規(guī)定呢？關(guān)鍵是要處理好以下三大關(guān)系：即信息公開與國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的關(guān)系，這也是落實(shí)信息公開制度最大的難點(diǎn)。判定“例外”的標(biāo)準(zhǔn)，一方面要以公共利益為主導(dǎo)進(jìn)行利益權(quán)衡，另一方面，對(duì)于可公開可不公開的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)盡可能公開，這也是世界各國(guó)政府信息公開的大趨勢(shì)。

1.正確處理信息公開與國(guó)家秘密的關(guān)系。

信息公開和國(guó)家秘密之間的關(guān)系是《條例》所涉及的最主要、最核心的關(guān)系。從本質(zhì)上講，政府信息公開與保密的價(jià)值并不沖突，二者都是為了維護(hù)國(guó)家安全與利益。國(guó)家秘密的界定應(yīng)嚴(yán)格按照現(xiàn)行保密法律法規(guī)規(guī)定的主體、權(quán)限和程序進(jìn)行。需要注意的是，即便是涉及國(guó)家秘密的信息，基于公共利益，也可以在經(jīng)過法定程序解密并刪除涉密內(nèi)容后予以公開，這正是條例“以公開為原則”精神的體現(xiàn)。

2.正確處理信息公開與商業(yè)秘密的關(guān)系。

政府信息公開與商業(yè)秘密的關(guān)系是《條例》涉及的第二類重要關(guān)系。依據(jù)我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律文件，商業(yè)秘密是具有秘密性、價(jià)值性和管理性特征的技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息。如何衡量公共利益與私人利益的大小是界定公開與否的難點(diǎn)，從《條例》的角度，公共利益應(yīng)當(dāng)是首先考慮的因素，私人利益只有在符合公共利益或大于公共利益時(shí)，才能得到保護(hù)；所以應(yīng)當(dāng)從有利于盡量擴(kuò)大公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)、促進(jìn)公共健康或環(huán)境保護(hù)的角度予以考量。比如，不能因?yàn)槲廴酒髽I(yè)的商業(yè)秘密權(quán)而拒絕向公眾公開其相關(guān)信息，否則，將可能導(dǎo)致公共健康和環(huán)境權(quán)益的損害。

3.正確處理信息公開與個(gè)人隱私的關(guān)系。

落實(shí)《條例》還要處理好政府信息公開與個(gè)人隱私的關(guān)系。隱私權(quán)是國(guó)際社會(huì)廣泛承認(rèn)與保護(hù)的公民基本權(quán)利，《條例》所涉及的隱私是指行政機(jī)關(guān)掌握的構(gòu)成個(gè)人隱私權(quán)的信息。目前，個(gè)人隱私權(quán)雖然還有待于法律的進(jìn)一步明確，但實(shí)踐中判定的標(biāo)準(zhǔn)依然是公共利益與私人利益之間的衡量，這與上述商業(yè)秘密公開與否的界定標(biāo)準(zhǔn)相類似。需要強(qiáng)調(diào)的是公務(wù)人員個(gè)人信息的公開問題，建議參照國(guó)際通行的做法，確立針對(duì)公務(wù)人員的“隱私權(quán)減損原則”，規(guī)定其與職責(zé)相關(guān)的個(gè)人信息不因隱私權(quán)而免于公開，因?yàn)樵谶@些信息中存在著公共利益，公眾有權(quán)、也有必要了解的相關(guān)信息，這也正是官員財(cái)產(chǎn)公示等相關(guān)制度存在的理由。

正如本文所討論的，需要通過“條例”來獲得行政復(fù)議和行政訴訟保障的具體行政行為，在政府信息公開行為中只有依申請(qǐng)公開政府信息的行為一種。眾多信息公開申請(qǐng)?jiān)谏暾?qǐng)事項(xiàng)不屬于信息公開范圍或信息不存在等借口前鎩羽而歸。這源于《政府信息公開條例》對(duì)公開的例外事項(xiàng)規(guī)定得過于原則和不確定，例外事項(xiàng)也因此被普遍認(rèn)為是信息公開制度的核心所在。故而，欲充分發(fā)揮信息公開制度的作用，體現(xiàn)政府在提供信息方面的服務(wù)功能，就必須在現(xiàn)實(shí)中把握好公開與“例外”的關(guān)系。而針對(duì)申請(qǐng)公開爭(zhēng)議不斷增長(zhǎng)的勢(shì)頭，我們必須走好行政和司法救濟(jì)途徑，才能更加有效保障公民的知情權(quán)。（作者單位：沙縣人民法院）

參考文獻(xiàn)

[1]葉必豐.應(yīng)申請(qǐng)行政行為判解[M].武漢大學(xué)出版社，2000：44.

[2]沈穎.信息公開第一案的陽(yáng)光效應(yīng)[N].南方周末，2004-9-2.

[3]章劍生.知情權(quán)及其保障——以<政府信息公開條例為例>[J].中國(guó)法學(xué)，2008（4）：26.