王雅莉 劉洋

摘要：伴隨著我國城市化進程的加快，產(chǎn)生了一系列城市管理問題，呼喚著城市治理理論的創(chuàng)新。治理理論廣泛應用于城市治理領(lǐng)域，借鑒兩權(quán)分離理論、利益相關(guān)者理論、委托代理理論及超產(chǎn)權(quán)理論等發(fā)展比較成熟的公司治理理論，建立由股東大會、董事會、監(jiān)事會和執(zhí)行經(jīng)理組成的行之有效的城市治理結(jié)構(gòu)，可以實現(xiàn)由政府單一管理控制為主導的模式轉(zhuǎn)向城市治理的多中心模式，這也是我國城市治理未來發(fā)展的理論導向和實踐目標。

關(guān)鍵詞：城市管理；公司治理理論；城市治理結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）05-0023-08

一、中國城市管理對治理理論的呼喚

伴隨著快速的城市化進程，我國出現(xiàn)了大量的城市問題和城市管理問題。前者包括人口膨脹①、交通擁堵②、住房緊張③、環(huán)境污染、資源匱乏④、城市貧困⑤等問題，后者包括城市規(guī)劃、舊城改造、老房拆遷、街頭攤販、占道經(jīng)營、環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、防災防盜、消防安全、供水供電、綠地維護、綜合治理等城市管理活動中出現(xiàn)的諸多矛盾。這些問題招致城市居民及外來打工者、經(jīng)營者的不滿與怨氣，而一些城市政府對此感到束手無策。

可見，我國目前城市運行的現(xiàn)狀是：成績與問題共存，發(fā)展與阻滯并存。在城市的戶籍管理、建設(shè)管理、交通管理、市場管理、城市化管理、開發(fā)區(qū)管理、治安管理等方面，各級城市政府的管理方法各異，效果也千差萬別。例如，既有根據(jù)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚性共享要求進行城市基礎(chǔ)設(shè)施的全面建設(shè)，也有模仿西方城市景觀大搞“洋、精、尖”的城市水泥森林；既有兼顧汽車與人的通行要求根據(jù)科學的軸狀規(guī)劃布局城市道路，也有按照“城市圈”理解不斷地“攤大餅”造成圈形半封閉路線；既有適應城市勞動力自謀職業(yè)和農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移需要允許廣泛建設(shè)城市“專業(yè)市場”和進行一定的街攤經(jīng)營，也有為了統(tǒng)一管理和追求城市街道“靚麗”要求從事小商品零售活動的人們必須進入市政府管轄的“大棚”；既有對進城“農(nóng)民工”實行從居住、索薪到子女入托上學等一系列生存問題的人性化管理，也有廣泛實行和不斷地提高“買房入戶”、“投資入廠”、“借讀上學”等“城市租金”的；既有根據(jù)經(jīng)濟流、要素流的趨向、兼顧城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展實行科學的區(qū)域規(guī)劃形成城鄉(xiāng)互利的大、中、小城鎮(zhèn)體系，也有單純從“拿地”方便著眼大量征收城郊土地而形成諸多“城中村”的；既有按照城市自然歷史條件和發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)開發(fā)區(qū)招商引資形成城市廣泛的產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)集群，也有為開發(fā)區(qū)而開發(fā)區(qū)導致“曬太陽”土地和嚴重“污染區(qū)”的；既有整合多條系統(tǒng)建設(shè)統(tǒng)一的城市突發(fā)事件信息管理系統(tǒng)和處理系統(tǒng)以確保城市安全，也有著眼于“創(chuàng)收”實行交通、酒店、文化等方面的公安管理而罰款巨大的；既有按非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚性發(fā)展要求來不斷推進正常的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，也有把城郊農(nóng)戶大批地改為城市戶口而并不改換農(nóng)戶的生產(chǎn)性質(zhì)⑥，等等。種種好的和差的現(xiàn)象，不一一列舉。[1]

這些不同的現(xiàn)象，好的方面得益于各級城市政府各種職能機構(gòu)，如國土資源、城建規(guī)劃、工商行政、公共事業(yè)、交通環(huán)境、公安聯(lián)防等機構(gòu)所做的很大努力；而差的方面僅僅是有關(guān)職能機構(gòu)的努力程度不夠嗎？回答是否定的。我國城市管理中大量的群眾不滿意的情況和所存問題，仔細觀察來看，是由于舊有的一般行政管理方法措施不能適應市場化改革取向的快速城市化進程所造成的。舊的城市管理方法，往往規(guī)則僵化、機制單一、溝通匱乏、信息不對稱，面對市場經(jīng)濟中由多元利益、多元文化展現(xiàn)的城市社會經(jīng)濟發(fā)展的新要求能力疲弱，必須在現(xiàn)代管理理論指導下實現(xiàn)方法的革新。理論是航程的燈塔；理論缺乏或模糊，都會使目標不清、對策失誤，最終會導致行動失敗。可見，我國改革開放以來的城市化進程呼喚著城市管理技能的提高，而這一技能的提升要求也加快了現(xiàn)代城市管理理論的實踐性創(chuàng)新。

早在20世紀70年代末，主要西方國家以政府與市場、國家與社會的邊界調(diào)整，對國家的競爭力、政府的合法性關(guān)注，對公眾的回應能力等為主要內(nèi)容，展開了一場旨在實現(xiàn)“更少的政府，更多的管理”[2]為目標的公共管理運動。為什么會用治理來替代政府？治理是什么含義？它對于解決城市管理中出現(xiàn)的問題有何意義？

治理的英文詞匯是governance⑦，自1980年代始西方社會在城市區(qū)域與城市的公共事務管理中使用廣泛；1990年代以來，其內(nèi)涵隨著社會管理活動的復雜化而不斷趨于完善，頻繁被應用于其他領(lǐng)域?，F(xiàn)階段，人們對其概念公認的權(quán)威性解釋，來自于“全球治理委員會”（Commission On Global Governance） 1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，其界定為：governance是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。[3]可見，與英文的“政府”（government）一詞比較，它有四個顯著的不同特征：（1）governance是一個過程；（2）governance過程強調(diào)協(xié)調(diào)，而非控制；（3）governance強調(diào)公共部門和私人部門的共同參與；（4）governance是一種持續(xù)的互動。這些特點對于我國市場化改革取向的大規(guī)模和快速的城市化進程所引起的大量城市管理問題的有效解決有重要的開拓性意義。因為人們在針對官僚行政弊端和低效率所進行的把市場機制和民營化方式引入公共服務，在全球化和分權(quán)化趨勢的影響下認識到“政府、工商界和市民社會之間的合作正成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構(gòu)成要素”[4]，這都在客觀上要求一般性的行政管理必須進行徹底的變革。

這種變革要求政府的一般行政管理要走向政治治理，一般的公共經(jīng)濟管理要走向經(jīng)濟治理，一般的社會管理要走向社會治理。西方各國出現(xiàn)了由公共服務政策轉(zhuǎn)向促進和鼓勵地方經(jīng)濟的外向型政策，出現(xiàn)了如“企業(yè)型政府”等公共管理模式。其代表性觀點有：關(guān)注效率與績效；以市場化機制促進競爭；在付費基礎(chǔ)上對公共組織進行協(xié)調(diào)；節(jié)約成本；成為一種以目標產(chǎn)出、限期合同、經(jīng)濟利益至上和自主管理的風格。[5]然而，在這些治理中，通過何種組織框架和機制來全面落實governance所涉及的公共部門和私人部門之間的利益協(xié)調(diào)？相應地，應當如何保障這種利益協(xié)調(diào)的正式制度和非正式制度的建立？如何協(xié)調(diào)城市中的不同利益群體以采取一致行動？似乎我們很難在一般的治理理論中找到相應答案。本文認為，可以借鑒現(xiàn)代公司治理（corporate governance）理論來尋找這些答案。

二、城市治理對現(xiàn)代公司治理理論的借鑒

公司治理從本質(zhì)上說是一種制度性安排，包括法律、制度和文化的安排，幾方面共同作用決定了一家公司的目標、行為、乃至風險如何控制、收益如何分配等重大問題。[6]可以從狹義和廣義兩個角度來理解這個概念：狹義上僅指公司的股東與董事會及經(jīng)理層的關(guān)系；廣義上還包括公司與諸如員工、供應商、債權(quán)人等利益相關(guān)者的關(guān)系及法律、法規(guī)等。由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的股份制公司是現(xiàn)代企業(yè)制度的主要形式，因而不可避免地產(chǎn)生了“誰從公司決策和高層管理者行動中獲益”和“誰應該從公司決策和高層管理者行動中獲益”的問題。當兩個問題出現(xiàn)分歧時，公司的治理問題便應運而生。企業(yè)所有者為了實現(xiàn)利益最大化和規(guī)避風險的目的，通過在企業(yè)所有者與經(jīng)營者之間建立“委托——代理”關(guān)系來規(guī)范經(jīng)營者運作，形成了以“董事會”為核心、由“股東大會”、“監(jiān)事會”和“執(zhí)行經(jīng)理”共同組成的公司治理結(jié)構(gòu)。公司所有者“依法進行管理”是公司治理的實質(zhì)。從公司治理的涵義，可以導出公司治理理論的四方面內(nèi)容：兩權(quán)分離理論、委托代理理論、利益相關(guān)者理論和超產(chǎn)權(quán)理論。

（一）兩權(quán)分離理論：城市治理結(jié)構(gòu)框架建設(shè)的借鑒

股份公司強調(diào)所有權(quán)和控制經(jīng)營權(quán)分離的理論，即本文所探討的兩權(quán)分離理論。此理論在1932年由貝利和米恩斯提出，在其著作《現(xiàn)代公司與私有產(chǎn)權(quán)》中進行了具體和全面的論述，分析指出：現(xiàn)代股份公司由于產(chǎn)權(quán)的分散化和管理的專業(yè)化趨勢日趨明顯，使得公司的經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)出現(xiàn)了一定程度的分離；擁有豐富的專業(yè)管理知識和經(jīng)營信息的日常經(jīng)營者——即經(jīng)理，具有控制企業(yè)的實際權(quán)力，而作為掌控所有權(quán)的股東只享有利益分享和監(jiān)督權(quán)，事實上現(xiàn)代公司早已發(fā)生了“所有權(quán)與控制權(quán)的分離”。所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原因既取決于規(guī)模經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展的要求，也取決于分散的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；[7]兩權(quán)分離對于充分發(fā)揮企業(yè)集聚資本作用和規(guī)模經(jīng)濟作用，提高經(jīng)營效率，具有重大社會意義。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟下的城市具有相對獨立的社會經(jīng)濟發(fā)展功能，其中市政功能產(chǎn)生于市場下城市生存和發(fā)展的公共目標，即由城市中單個生產(chǎn)主體和生活主體所提出的共同需要——“城”的共用品建設(shè)⑧。就是說，商品和市場經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大，要求形成“城”的骨骼框架的城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市血液的供水和能源系統(tǒng)以及城市肉體的多項公共服務事業(yè)要得到迅速發(fā)展。[8]因而現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家的城市政府普遍在公共預算中安排了市政工程支出和市政服務經(jīng)費，并成立了市政總公司，負責燃水電路郵環(huán)衛(wèi)等各種城市共用品的供應。這種市政總公司，可以由市預算的出資設(shè)立國有控股的市政工程和市政服務公司，也可以由私人與城市政府簽訂合約，承攬獨立經(jīng)營權(quán)或與政府的合作經(jīng)營權(quán)。無論哪種形式，都可以參考公司治理模式，實行兩權(quán)分離。

我國城市管理模式，雖然在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)服務領(lǐng)域的生產(chǎn)單位即市政單位中，已經(jīng)實行了民營化和允許民資進入的改革，但是都只是在單個單位層面上的改革，即市政單位由事業(yè)單位性質(zhì)變成企業(yè)單位性質(zhì)，也有的采取了股份公司形式，從而使市政企業(yè)⑨ 在一定程度上呈現(xiàn)出兩權(quán)分離的狀態(tài)。但是，我國在城市整體管理層面上，長期缺乏完整的市政經(jīng)濟和市政管理概念與理念，把市政管理的許多功能分散到各個專業(yè)管理部門（所謂“條條”管理），結(jié)果是許多城市事務大家都管、大家又都不管。這種舊有的傳統(tǒng)部門管理模式與市場體制下快速的城市化進程產(chǎn)生了固有的沖突。為此，在城市整體管理層面上整合城市市政體系[9]，借鑒公司治理理論建立全新的城市治理結(jié)構(gòu)，十分必要。

目前我國部分城市建有“市政管理委員會”機構(gòu)，打破了原有的“條條”式市政管理機構(gòu)的設(shè)置。最早成立的北京市和上海市的市政管理委員會分別是為了應對2008年奧運和浦東開發(fā)需要整合城市資源而建立的。目前成立的“市政委”，其組織性質(zhì)還是一個地方政府的職能部門，沒有公司治理結(jié)構(gòu)框架中的架構(gòu)性質(zhì)。然而，從城市化進程的公共需要和私人需要的總體出發(fā)，實現(xiàn)城市各種資源的整合利用，可以將其作為創(chuàng)新城市治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。即從市政管理體系的整合作用出發(fā)，可以考慮把目前的“市政委”改造成為一個城市建設(shè)和服務的大集團，可以稱其為“市政集團總公司”，它負責全部城市共用品的建設(shè)、生產(chǎn)和供應任務；構(gòu)成這個“市政集團總公司”的各個市政單位要共同建立“城市董事會”，作為城市共用品建設(shè)、生產(chǎn)和供應的總指揮部，它是城市治理的核心及市民諸多利益的代表；相應地還要設(shè)立“市政總經(jīng)理”，負責城市共用品的建設(shè)、生產(chǎn)和供應的總的管理工作；最后，應由市政府和全體市民擔任“市政監(jiān)事會”的責任。四個方面的行為主體構(gòu)成了相對合理的城市治理結(jié)構(gòu)，其中，起牽頭作用的是城市董事會，它要定期或不定期地召集城市的公共經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、市民和政府等各有關(guān)方面的代表共同研究解決各種城市問題和探討城市發(fā)展的未來，從而實現(xiàn)城市治理的目標。

城市董事會在實行城市共用品建設(shè)、生產(chǎn)和供應的決策活動中，會經(jīng)常地與城市各種社會組織發(fā)生聯(lián)系，其中最重要的是和城市人民代表大會、地方國資委、國土資源（規(guī)劃）局等機構(gòu)發(fā)生聯(lián)系。城市人代會是城市民主政治的總機構(gòu)，代表全體市民關(guān)注城市的全面發(fā)展；城市董事會在城市共用品的發(fā)展決策上，要接受人代會的指導并與其經(jīng)常溝通協(xié)調(diào)；城市國資委是市屬企業(yè)中對國有資產(chǎn)進行管理的主體，對“市政集團總公司”中國有資產(chǎn)的運行實行同樣的管理，城市董事會在對所使用的國有資產(chǎn)進行決策時要接受城市國資委的指導并經(jīng)常與其溝通協(xié)調(diào)；而城市國土資源（規(guī)劃）局是城市全部自然資源的政府管理機構(gòu)，城市董事會在對城市土地等自然資源的利用進行決策時要接受國土局的規(guī)劃指導并經(jīng)常與其溝通協(xié)調(diào)。

從上述分析中，可以理解，雖然我國城市現(xiàn)行的人民代表大會制度和政府機構(gòu)，可以讓公眾參與城市的共同管理，但是很難在操作層面有效地協(xié)調(diào)私營部門和公共部門的關(guān)系使得城市公共資源和私有資源良性結(jié)合及運行。因此，建立兩權(quán)分離的城市治理結(jié)構(gòu)，能夠使城市管理更有效地把各種城市資源組合在一起，實現(xiàn)城市治理的目標。

（二）委托代理理論：城市治理實現(xiàn)機制建設(shè)的借鑒

公司治理理論中的委托代理理論所要解決的核心問題，是作為不掌握控制權(quán)的公司所有者如何通過機制的建立對擁有豐富專業(yè)知識和信息的高級管理人員進行制約和監(jiān)督，以保障高級職業(yè)經(jīng)理人可以以股東利益最大化為目標進行決策經(jīng)營、組織和生產(chǎn)，控制人事調(diào)動，處理勞資糾紛等?；谖写砝碚搶蓹?quán)分離的公司制度下的所有者和經(jīng)營者的特點概括為：二者由于產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟利益的不完全對等，導致其在公司經(jīng)營的過程中承擔的風險和獲得的收益大小也不盡一致。因而，委托代理理論思想的精髓即：股東為委托代理理論中所指的委托人，即公司的所有者；作為具有機會主義傾向的自利的代理人，即為經(jīng)營者，有著不同于公司所有者的更為直接的利益訴求。所以，實質(zhì)上公司治理結(jié)構(gòu)的核心問題就是化解和解決代理人的風險問題，即如何通過有效的利益制衡和機制構(gòu)建促使代理人履行義務。

城市治理結(jié)構(gòu)若按前述設(shè)計，相應地也存在著比公司中更為寬泛的委托代理關(guān)系。受托的市政總經(jīng)理不僅僅是市政經(jīng)濟活動的全面指揮和決策者，還是市政社會發(fā)展的管理者。因為，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其相應的公共事業(yè)服務的發(fā)展決策，不同于企業(yè)經(jīng)濟收益最大化的單一目標，它的目標是多元化的，包括經(jīng)濟、社會、政治等方面的目標。受托的市政總經(jīng)理要對這些多元化目標的實現(xiàn)做出承諾。由于城市是人口稠密的地區(qū)，市政經(jīng)濟與社會發(fā)展中的治理必須根據(jù)城市發(fā)展的多元化動力、分化的城市社會群體、城市信息和科技發(fā)展迅速的特點來進行，龐大的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性必然要求法律作為保障而非權(quán)力來調(diào)動市政相關(guān)部門的活力與積極性。因而構(gòu)建公開、公正、公平又具競爭力的法治結(jié)構(gòu)，是城市治理結(jié)構(gòu)的前提。故在建設(shè)兩權(quán)分離的城市治理結(jié)構(gòu)中應出臺“市政組織與管理法”等類的法律，作為委托代理責任的法律基礎(chǔ)。

在法治規(guī)范的基礎(chǔ)之上，要根據(jù)城市治理的特點建立具體的委托代理責任制度。城市治理的一個突出特點是要強調(diào)過程，即市政管理機構(gòu)協(xié)同私人利益集團和民間組織力求實現(xiàn)集體目標的過程。城市治理的主體由城市政府、市政企業(yè)、非營利組織和市民團體共同構(gòu)成，市政管理決策往往需要建立在以上不同層面主體的關(guān)系之上。這也就意味著以上來自于政府又不僅局限于政府的社會機構(gòu)和行為者，需要社會其他公眾和組織的參與及介入，以此進行協(xié)商與互動，最終通過市民對公共政策的支持與理解來實現(xiàn)預期目標?？梢?，城市治理強調(diào)過程的實現(xiàn)由經(jīng)濟、政治和社會價值體系來統(tǒng)一塑造和約束，其實質(zhì)是城市政府與公共部門、非營利組織和市民團體的互動與平衡。

在城市治理的這一過程中，市政管理機構(gòu)是城市治理的主體，解讀城市治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于對市政管理部門組織能力的深刻理解。因而委托代理責任制度的核心是要保證市政總經(jīng)理的組織能力，這也是最優(yōu)契約激勵代理人理論的具體運用。同時，根據(jù)委托代理理論的委托人和代理人長期關(guān)系模型、代理人市場聲譽模型、多項任務模型、“打破預算平衡”模型等理論的原理來設(shè)計有效的代理激勵機制，根據(jù)“棘輪效應”、逆向選擇、合作型等模型的原理來設(shè)置代理約束機制，就能夠建立起合理的城市治理結(jié)構(gòu)中的市政委托代理機制，使市政總經(jīng)理能夠更好地發(fā)揮其聰明才智和責任心，為提高城市管理的效率做出貢獻。

（三）利益相關(guān)者理論：城市治理效果機制建設(shè)的借鑒

公司運作的目的在于關(guān)注股東利潤最大化的同時，應兼顧其他利益相關(guān)者的利益，這成為利益相關(guān)者理論的核心思想。公司的利益相關(guān)者是指那些凡是可以與公司發(fā)生雙向影響或產(chǎn)生利益關(guān)系的自然人及法人機構(gòu)；從某種程度上講，保證企業(yè)各利益相關(guān)者獲得利潤最大化可以體現(xiàn)出現(xiàn)代公司作為新興經(jīng)濟組織的價值，當然這也是現(xiàn)代公司追逐的經(jīng)營目標。這一理論促使公司治理理論由單邊治理維度向多邊治理維度發(fā)展。

多邊治理理論是基于如下的認識而提出：公司不僅僅是一個由占有豐富生產(chǎn)要素的所有者為了各自目的聯(lián)合起來而組成的一種具有法人資格的契約聯(lián)合體，還與一個公司經(jīng)營權(quán)力與其他權(quán)力在股東、債權(quán)人等不同利益主體間的配置機制有關(guān)。這樣，公司法人治理結(jié)構(gòu)應當是利益相關(guān)者的共同治理。盡管現(xiàn)今理論界對公司利益相關(guān)者的具體范圍尚有不同認識，但是支持利益相關(guān)者的理論已達成了一定程度的共識。

這種利益相關(guān)者理論對于城市治理來說值得我們借鑒。城市治理所涉及的社會主體及其復雜程度遠遠超過企業(yè)，城市治理不僅與全市的每一個市民和機構(gòu)相關(guān)，也與城市中的外來人口和各種外來機構(gòu)緊密相關(guān)。城市治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)必須考慮更廣泛的利益相關(guān)者的利益，廣泛關(guān)注城市本地人和外來人的利益協(xié)調(diào)，市政公域主體與私域主體的利益協(xié)調(diào)，政府主體和市民主體的利益協(xié)調(diào)。而如何保證這些協(xié)調(diào)能夠順利進行，就成為城市治理效果實現(xiàn)的機制。如果說兩權(quán)分離、委托代理理論關(guān)注的是城市治理內(nèi)部建設(shè)機制的話，利益相關(guān)者理論所關(guān)注的就是城市治理外部機制的建設(shè)。即市民怎樣參加城市治理活動？各種城市共用品的戰(zhàn)略、政策和決策怎樣通過聽證會論證？各種人員如何享用城市共用品的收益和服務？這些也應當通過城市治理制度來加以規(guī)范。

（四）超產(chǎn)權(quán)理論：城市治理結(jié)構(gòu)競爭機制建設(shè)的借鑒

超產(chǎn)權(quán)理論產(chǎn)生于20世紀90年代以后，是在對產(chǎn)權(quán)理論的邏輯演繹和充分實證的基礎(chǔ)上，進一步確立和完善的。英國經(jīng)濟學家帕克和馬丁在進行了長期的推理和論證之后發(fā)現(xiàn)，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革、利潤的激勵只有在高度成熟和充分發(fā)展的市場競爭基礎(chǔ)上才可以更好地激勵經(jīng)營者增加努力和投入，并通過引入競爭動力，使得企業(yè)逐漸完善治理機制。因此，得出結(jié)論：企業(yè)效益的提高主要與市場結(jié)構(gòu)即市場競爭程度成正相關(guān)，產(chǎn)權(quán)改革并不一定能提高公司治理結(jié)構(gòu)的運行效率，而競爭機制的有效建立則成為保障公司治理結(jié)構(gòu)改善的根本。

超產(chǎn)權(quán)理論作為20世紀治理理論的新鮮血液，成為公司治理進一步成熟和發(fā)展的前提和根基。它在深入詮釋和論證了市場競爭概念的基礎(chǔ)上，充分研讀國有控股公司的治理經(jīng)驗，進而，為完善公司治理結(jié)構(gòu)提供了新的理念：要想逐步建立起有效的公司治理結(jié)構(gòu)，確保各治理主體的利益實現(xiàn)最大化，就要在成熟的競爭性市場體系下，鼓勵企業(yè)積極主動地參與市場競爭。

超產(chǎn)權(quán)理論為城市治理結(jié)構(gòu)競爭機制的建設(shè)提供了有效的借鑒，超產(chǎn)權(quán)理論提出的“競爭機制”和“產(chǎn)權(quán)機制”兩個因素的關(guān)系，決定著城市治理機制的改善。城市治理的實質(zhì)是由許多不同等級關(guān)系的個人和城市組織進行協(xié)商和合作以實現(xiàn)各主體的共同目標，在城市治理的過程中，體現(xiàn)出不同利益主體的行為選擇和主體利益追逐。從這個意義上講，建立有效的競爭制度規(guī)范和協(xié)調(diào)各主體，以保障城市治理的正常運行顯得尤為重要。通過產(chǎn)權(quán)制度的約束及激勵，以促進各城市治理主體在市場原則、公共利益和認同基礎(chǔ)上達成合作，成為城市治理實現(xiàn)善治目標的根本。而與此同時，保障產(chǎn)權(quán)機制全面發(fā)揮的根本前提是競爭機制的引入，作為治理主體的城市政府、市政企業(yè)、市民團體只有通過主動參與市場競爭，形成一套科學的激勵和約束機制，規(guī)范和制約各自的自利行為，合理引導外部性，才能不斷完善城市治理結(jié)構(gòu)。在城市治理中，超產(chǎn)權(quán)理論的有效應用對于構(gòu)建完善的城市治理結(jié)構(gòu)和競爭機制具有重要意義。

三、基于公司治理理論的城市治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

城市治理是城市利益相關(guān)者之間的互動機制，作為城市發(fā)展中的一種制度安排，它決定著城市主體間的利益分享及參與城市決策的能力。作為城市治理的各主體都有自己的目標函數(shù)，如企業(yè)的利潤最大化、市民的效用最大化?；谏鲜龉局卫砝碚搶Τ鞘兄卫矸治龅慕梃b，在城市治理面臨著社會的轉(zhuǎn)型、人口流動的加劇、利益差距的拉大、社會思潮的多樣化等挑戰(zhàn)下，原有的城市治理結(jié)構(gòu)將越來越失去其現(xiàn)實基礎(chǔ)，難以發(fā)揮有效作用，引發(fā)城市治理利益格局重組，引發(fā)城市治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新（如圖1）。

（一）城市治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的原則依據(jù)

未來我們根據(jù)城市經(jīng)濟及社會的發(fā)展情況，要求借鑒公司治理理論創(chuàng)新我國城市治理結(jié)構(gòu)。具體來說應遵循如下原則：

1. 按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，不斷完善法人治理結(jié)構(gòu)。針對現(xiàn)代化企業(yè)體制存在的核心問題，相應地需要依照決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)相互制衡、相對獨立的原則，逐步完善法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)領(lǐng)導體制的現(xiàn)代化改革。建立以董事會為中心的決策體制，推行董事會領(lǐng)導下的經(jīng)理負責制，以監(jiān)事會為輔的監(jiān)督管理機制。按照內(nèi)部規(guī)定的管理程序充分行使決策權(quán)和指揮權(quán)，各司其職，協(xié)調(diào)運作，不斷改進工作，規(guī)范管理，確保生產(chǎn)、經(jīng)營活動的高效、有序進行。

2. 建立公司戰(zhàn)略計劃制度。在明確公司戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上，通過對本企業(yè)現(xiàn)狀、生產(chǎn)工藝流程和外部環(huán)境的分析基礎(chǔ)上，確立企業(yè)的組織管理體系（定崗定編）和流程管理體系，最后建立健全企業(yè)各種規(guī)章制度、績效管理體系和激勵管理體系，從而全面保證企業(yè)高效生產(chǎn)和全面發(fā)展。

3. 清理職能，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，實現(xiàn)規(guī)范化管理。公司應本著科學、效能、實用的原則，對機構(gòu)設(shè)置不斷進行精簡調(diào)整。原有部門可以精簡壓縮，科學確定部門職權(quán)職責和工作流程，實現(xiàn)人力資源的合理配置，理順部門內(nèi)部、部門之間的工作關(guān)系，以推動公司整體工作的開展。[10]

（二）城市治理結(jié)構(gòu)的基本模式

公司治理結(jié)構(gòu)，即內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，又稱法人治理結(jié)構(gòu)，是根據(jù)權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)既相互獨立、權(quán)責明確、又相互制衡的原則來實現(xiàn)對公司的治理。治理結(jié)構(gòu)是由股東大會、董事會、監(jiān)事會和管理層組成的，主要作用在于協(xié)調(diào)公司內(nèi)部不同產(chǎn)權(quán)主體之間的經(jīng)濟利益矛盾，克服或減少代理成本。[11]因而，企業(yè)所有者“依法管理”成為企業(yè)治理的本質(zhì)特性，這也成為我們借鑒公司治理理論研究城市治理結(jié)構(gòu)的前提和基礎(chǔ)。城市治理是一種創(chuàng)新的城市管理理念和管理方式，是對傳統(tǒng)城市管理功能的拓展和模式創(chuàng)新。而城市治理結(jié)構(gòu)首先是一個結(jié)構(gòu)體系，這個體系中既包括正式組織又包括非正式組織，既有城市內(nèi)部的參與者又有城市外部的參與者。城市治理結(jié)構(gòu)要滿足城市政府、市民、企業(yè)組織、非政府組織等利益主體股權(quán)的保值、增值和各自利益的最大化：城市政府作為城市公共事務管理不可替代的組織者和指揮者，需要通過城市治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)公共利益的最大化；市民作為城市管理主體中的基礎(chǔ)細胞，他們的參與使城市管理機制從被動外推轉(zhuǎn)為內(nèi)生參與，需要通過城市治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)其效用最大化；企業(yè)組織作為配合政府為城市治理提供或生產(chǎn)公共服務和物品的組織，需要通過城市治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)收益最大化；非營利組織的參與可以克服政府包攬管理事務的傳統(tǒng)弊端從而提高城市管理的效率與效益，通過城市治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)社會利益最大化是其目標。

可見，各自代表城市利益主體的多元化治理結(jié)構(gòu)正日趨取代原來以政府為唯一主體的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)，從而逐步成為適應全球化經(jīng)濟和信息化社會的模式。根據(jù)現(xiàn)階段城市發(fā)展需求，要求引進第三部門等新的治理主體，建立由政府、市政企業(yè)、市民團體組成的多元化城市治理結(jié)構(gòu)。在多元化的城市治理結(jié)構(gòu)中，政府是城市治理的領(lǐng)導者和組織者，其基本職能是對城市公共事業(yè)進行管理，在治理結(jié)構(gòu)中起主導作用；市政企業(yè)（僅指營利性企業(yè)）在城市治理過程中，一方面提供公共物品和服務，另一方面是聯(lián)系市民與政府的紐帶，并在一定程度上代表市民的利益參與組織和決策；市民團體（包含社會中介等組織）是治理結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)，是城市治理重要的內(nèi)化力量；非營利組織是市場經(jīng)濟和社會分工發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物和標志，它在城市治理過程中具有表達和綜合社會組織和利益、群體利益和意見的作用，是提供和傳遞信息的重要媒介。

將城市治理結(jié)構(gòu)理解為一個包含城市政府、市政企業(yè)、非營利組織和市民的四維概念。對城市治理結(jié)構(gòu)的理解可以表達為下列關(guān)系：

U={A，R}={（Y，W，X，Z），R}或U=f（Y，W，X，Z）

式中，U—由城市政府-市政企業(yè)-非營利組織-市民四維結(jié)構(gòu)組成的城市治理結(jié)構(gòu)；

A—組成城市治理結(jié)構(gòu)的子系統(tǒng)的結(jié)合；

R—代表子系統(tǒng)間的各種關(guān)系；

Y—城市政府；

W—市政企業(yè)；

X—非營利組織；

Z—市民；

……

因此，城市治理結(jié)構(gòu)的任務，就是要求城市治理四維復合結(jié)構(gòu)的各個子系統(tǒng)都有正的增長（△Y>0；△W>0；△X>0；△Z>0），從而使得城市四維復合結(jié)構(gòu)的總功能得到強化，總量呈增加態(tài)勢（△U>0）。

通過學習西方發(fā)達國家城市治理的經(jīng)驗及從現(xiàn)代城市治理發(fā)展的需求角度出發(fā)，要求城市治理的各類利益主體都要充分發(fā)揮治理主體的作用，以真正實現(xiàn)多元利益相關(guān)體參與城市治理的效果。為此，應當構(gòu)建起以城市政府為主導，由營利企業(yè)及市民團體等多元主體參與的城市治理結(jié)構(gòu)。城市政府以委托、合同、授權(quán)等形式將城市政府的相應職能轉(zhuǎn)移給其他社會組織，而城市政府在這一過程中主要履行組織監(jiān)督職能；市政企業(yè)則不僅要承擔起其職責范圍內(nèi)的治理義務，同時還要參與到服務城市的市場和運作當中去；以市民團體為主的非營利組織，要通過溝通、組織、代表公民參與城市治理決策、實施及監(jiān)督的形式履行責任。并且將諸如全面質(zhì)量治理、成本/效益分析、居民導向、團隊建設(shè)、績效評估等企業(yè)治理理念和方法引入城市公共治理領(lǐng)域，并借鑒企業(yè)完善的經(jīng)營治理經(jīng)驗，以期對城市政府治理效率和效果的提高產(chǎn)生促進作用?；谏鲜鏊枷?，我們構(gòu)建的城市治理結(jié)構(gòu)基本模式包括：股東大會、監(jiān)事會、董事會及經(jīng)理層。（如圖2）從圖2中可看出，股東大會主要由城市人代會擔任，人代會授權(quán)給市政委（主要成員為城市政府：包括城建局、土地局、規(guī)劃局等與城市“城”功能密切相關(guān)的政府部門），并與由市政委代表的董事會形成委托-代理關(guān)系；股東大會投票選舉監(jiān)事，監(jiān)事會（主要由民主黨派、群團組織構(gòu)成）通過聽證會等形式監(jiān)督董事會和經(jīng)理人員；董事會聘任市政總經(jīng)理，再由市政總經(jīng)理任命市政分公司經(jīng)理，相互之間又構(gòu)成了委托-代理關(guān)系。監(jiān)事會也由股東大會選舉與授權(quán)產(chǎn)生，對董事會及經(jīng)理人員進行監(jiān)督，受股東大會委托，對股東大會及董事會定期匯報、實行責任制。

1. 城市董事會。建立城市董事會及城市董事會制度是我國城市治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的一個重要層面，也是完善城市治理運行體制的一個重要舉措，因為此制度是確保非政府治理主體，尤其是市政企業(yè)及黨群團組織、市民參與城市治理運行的制度保證。城市治理結(jié)構(gòu)歸根到底是要由這樣一種制度作為保障：強調(diào)包括城市政府在內(nèi)的各治理主體是一種合作協(xié)商關(guān)系，這一關(guān)系的確立需要由成熟有效的制度作為前提。通過對城市治理結(jié)構(gòu)的學習和研究發(fā)現(xiàn)，西方公共管理發(fā)展成熟的很多發(fā)達國家，都建立了黨群團組織、市政企業(yè)及市民等參與的城市董事會決策的制度，并取得了較為明顯的社會效益和經(jīng)濟效果。作為社會主義國家的代表，我國為保障城市治理取得較為民主和有利于城市各利益主體的治理效果，應該借鑒和學習西方國家的治理經(jīng)驗，充分發(fā)揮市民和企業(yè)的主體意識，確立城市董事會制度，創(chuàng)造更多有利條件讓非政府治理主體參與到城市治理結(jié)構(gòu)中來。

2. 城市治理總經(jīng)理。城市總經(jīng)理主要負責管理工作，并且經(jīng)理是由城市董事會任命的。對城市治理來說，按照劃分方式，我們可以將城市的管理人員（各級公務員）和治理人員（城市的各方面代表）的職責很明確地區(qū)分開來。[12]城市治理總經(jīng)理應由城市政府、非營利組織、企業(yè)、市民團體等各方利益代表組成，按照1∶1的成員比例參與到城市治理的日常事務及重大事務的處理中來，通過協(xié)商、聽證會及互動等方式，確立有利于城市治理整體利益最大化目標實現(xiàn)的公共政策。

3. 城市治理監(jiān)事會。引導和鼓勵非政府治理主體通過監(jiān)督機制參與對城市政府的監(jiān)督，構(gòu)建城市治理監(jiān)事會組織，是實現(xiàn)城市治理“監(jiān)督參與”的重要手段。由非政府治理主體（如社會組織及市民團體）參與進行的監(jiān)督具有公正性、徹底性和廣泛性的特點，因此，建立以非政府組織為主體的城市治理監(jiān)事會，主要由民主黨派及群團組織、市民構(gòu)成，通過聽證會等形式對股東大會、董事會行為進行監(jiān)督，以保證從決策前、決策中到?jīng)Q策后進行多維度立體式的監(jiān)督和控制，是保障我國城市治理結(jié)構(gòu)良性運行和發(fā)展的重要前提。

四、小結(jié)

城市治理結(jié)構(gòu)應從多元化角度理解，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)應該是一個由城市政府主導的，包含民主黨派、社會團體、市民、市政企業(yè)、非營利組織等共同構(gòu)成的“城市董事會”，構(gòu)建其目的不是為了更好地控制城市，而重在通過對城市治理中產(chǎn)生的矛盾和差異進行規(guī)制和協(xié)調(diào)，從而有效地緩解城市問題和城市矛盾，實現(xiàn)善治的目標。因此，城市治理結(jié)構(gòu)框架的設(shè)計成為城市治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國要推進城市化進程，促進城市治理水平的提高，就要借鑒公司治理的相關(guān)理論，如委托代理理論、兩權(quán)分離理論、利益相關(guān)者理論及超產(chǎn)權(quán)理論等，建立使各方主體利益最大化的城市治理結(jié)構(gòu)。城市治理是城市各利益相關(guān)者之間的互動機制，作為城市治理結(jié)構(gòu)的重要構(gòu)成主體都有其各自的目標函數(shù)，如政府的社會福利最大化、企業(yè)的利潤最大化、市民的效用最大化。如何充分利用城市中的有限資源以保障城市良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展，是當前城市治理面臨的首要問題，而現(xiàn)代城市政府管理模式的轉(zhuǎn)型，即以政府單一管理控制為主導的模式轉(zhuǎn)向城市治理的多中心模式，是未來城市治理發(fā)展的方向和目標。

注釋：

①據(jù)《北京市2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)情況》顯示，截至2010年，北京市常住人口已經(jīng)達到1 961.2萬人，十年來共增加604.3萬人。

②據(jù)新華社北京2010年5月26日電（新華社記者杜宇），自2000年以來，我國城市道路與公共交通投資累計超過2萬億元，但仍無法遏制城市交通擁堵的蔓延。2008年我國私人轎車占民用轎車比例高達80%。以私家車快速增長為核心的機動化發(fā)展趨勢，給應對城市交通擁堵帶來了極大的挑戰(zhàn)。

③中國經(jīng)濟時報柏晶偉采訪中共中央黨校研究室副主任周天勇：《中國住房供求緊張形勢將長期持續(xù)》，2005年8月4日。

④參見蔣洪強：《我們需要什么樣的城市化》，《中國環(huán)境報》，2010年12月30日。

⑤據(jù)中國統(tǒng)計年鑒統(tǒng)計資料，我國城鎮(zhèn)中得到國家定期定量救濟的低保人數(shù)由1999年的265.9萬人上升到2009年的2 345.6萬人，年均遞增21.89%，超過GDP增速1倍左右；年末領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)由1994年的196.5萬人上升到2009年的235.27萬人，增加了19.7%。

⑥為了提高戶籍城市化的水平，我國某些城市，例如甘肅省的某些城市把郊區(qū)農(nóng)民的戶口都改成城市戶口，但是，農(nóng)民依然到地里種菜，并沒有實現(xiàn)城市元素——非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換。

⑦我國理論界最早將其譯為“治理”出現(xiàn)在市政學中，用來研究如何有效解決城市和地方上的種種問題。

⑧“城”是城市中滿足城市居民生產(chǎn)和生活共同需要的城市基礎(chǔ)設(shè)施（硬件）和城市公共事業(yè)服務（軟件）總體系統(tǒng)及其功能的簡稱，主要表現(xiàn)為城市公共產(chǎn)品和公共服務；相對應的“市”，是城市中滿足居民和企業(yè)個體需要的市場競爭型產(chǎn)品運行的市場系統(tǒng)及其功能的簡稱，主要表現(xiàn)為城市私人產(chǎn)品和服務。

⑨市政企業(yè)指國家、城市政府或城市公共團體擁有全部或部分資本，為市民提供生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)設(shè)施、公用產(chǎn)品和公共服務的企（事）業(yè)單位。市政企業(yè)具有多種多樣的組織形態(tài)，我國目前可以大致劃分為三種類型：市政事業(yè)單位、國有獨資企業(yè)法人和股份公司。市政企業(yè)目標具有雙重性。從公共性來看，市政企業(yè)處于城市政府（國家或地方公共團體）公有和規(guī)制監(jiān)督之下，要服從和實現(xiàn)社會效益最大化的政府目標；從企業(yè)性來看，有努力提高企業(yè)內(nèi)部效率的義務，故又具有與私營企業(yè)相近似的性質(zhì)。

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責任編輯、校對：張 云

The Discussion of Urban Governance Structure Based on the Corporate Governance Theory

Wang Yali， Liu Yang

（College of Public Administration， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116023， China）

Abstract： Along with the accelerated process of city， China has made a lot of achievements. And the resulting problems of urban management have speeded up the need of city governance. Governance theory is widely used in the field of urban governance， draw lessons from the theory of separation of two rights， the stakeholder theory， the principal-agent theory， beyond-property right theory and more mature development of the theory of corporate governance. Established by the general meeting of shareholders， board of directors， board of supervisors and executive managers of the effective governance of the city， which can be achieved by single management control mode of government as the leading to the city governance center model， the future development of this is also our country city governance theory guidance and practice.

Key words： Urban management； Corporate governance theory； Urban governance structure