周玉婷

摘要：新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大部署的建設(shè)中國特色社會(huì)主義的重大戰(zhàn)略之一，開發(fā)性金融因其在制度建設(shè)、信用建設(shè)和緩解財(cái)政壓力等方面獨(dú)具優(yōu)勢，在支持城鎮(zhèn)化方面進(jìn)行了一系列有益的實(shí)踐和探索。本文在闡述開發(fā)性金融獨(dú)具融資優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析了開發(fā)性金融在破解我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資難題的獨(dú)特優(yōu)勢和作用。

關(guān)鍵詞：開發(fā)性金融；新型城鎮(zhèn)化；金融體制

一、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的現(xiàn)狀與問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，對(duì)公共項(xiàng)目的需求也越來越大，僅僅依靠稅收形成的財(cái)力顯然無法滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的巨大資金需求，財(cái)政集中供給公共項(xiàng)目建設(shè)資金的弊端也逐漸凸現(xiàn)出來。

（一）財(cái)政資金力不從心

由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的公共產(chǎn)品領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，給財(cái)政造成沉重的負(fù)擔(dān)，使財(cái)政支出捉襟見肘，這既限制了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，使這個(gè)新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)難以發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)作用，又限制了公共事業(yè)的發(fā)展，難以滿足社會(huì)公眾日益增長的公共產(chǎn)品需求。

（二）財(cái)政資金與民爭利

由于對(duì)公共項(xiàng)目沒有進(jìn)行合理的劃分，政府對(duì)公共項(xiàng)目總是表現(xiàn)得過于熱心，造成在許多盈利性的項(xiàng)目中也有政府直接參與投資和經(jīng)營，擠占該由市場發(fā)揮作用的部分空間。政府包辦太多，超出政府的管理能力和財(cái)政能力，尤其是后者，會(huì)造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積聚、擴(kuò)散，滯延我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（三）財(cái)政資金效率低下

財(cái)政資金投入的實(shí)施主體往往是國有的或國有控股的行業(yè)公司，即便是實(shí)行招標(biāo)制，非公有企業(yè)也難以中標(biāo)。一是公共項(xiàng)目領(lǐng)域大多為長期壟斷，市場未培育出國內(nèi)有實(shí)力的建設(shè)公共項(xiàng)目的非國有隊(duì)伍；二是制度限制其他非國有包括外資的進(jìn)入。由于政府投入、政府采購中的腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使得公共項(xiàng)目建設(shè)投資實(shí)效大大縮水。

（四）舉債經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加大

目前，我國大部分的公共項(xiàng)目建設(shè)都是依靠舉債來進(jìn)行，由于公共項(xiàng)目投資巨大，私企實(shí)力很難達(dá)到，因此就出現(xiàn)了政府為其貸款擔(dān)保的情況，這既不符合擔(dān)保法的規(guī)定，不利于規(guī)范政府行為，同時(shí)也加大了政府的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行資本金制，但國內(nèi)企業(yè)資本金門檻低，只有20-30%。由此可知，這些公共項(xiàng)目一旦建設(shè)就深陷70%以上的高負(fù)債率，先天不足，風(fēng)險(xiǎn)在所難免。

二、開發(fā)性金融在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的優(yōu)勢與條件分析

（一）開發(fā)性金融具有獨(dú)特的融資優(yōu)勢與市場建設(shè)優(yōu)勢

開發(fā)性金融介入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是周期上的匹配性，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)資金來源于金融債券，期限較長，與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資期限匹配較好；二是信用建設(shè)上的優(yōu)越性，雖然公共項(xiàng)目建設(shè)貸款需要通過政府間接償還，但作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)而言，這一償還機(jī)制恰恰為促進(jìn)政府信用建設(shè)，彌補(bǔ)體制缺損、制度缺損提供了極好的契機(jī)。以“遼寧棚改”為例， 2005年3月，國開行發(fā)放首筆30億元貸款，給遼寧棚戶區(qū)改造注入了啟動(dòng)資金。從實(shí)施情況來看，到2006年底，遼寧5萬平米以上城市集中連片棚改提前一年結(jié)束，同時(shí)盤活了城市土地資源，提升了城市功能和形象。

（二）引入開發(fā)性金融應(yīng)具備的條件分析

1、進(jìn)行項(xiàng)目選擇

項(xiàng)目選擇需立足社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約和制度缺損的國情特點(diǎn)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求和宏觀調(diào)控政策目標(biāo)，樹立開發(fā)性金融理念，推進(jìn)組織增信、建設(shè)市場，建立長期穩(wěn)定的資金來源，引導(dǎo)社會(huì)資金投向，以緩解和消除經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和制度建設(shè)的資金瓶頸，實(shí)現(xiàn)政府的政策和目標(biāo)。

2、進(jìn)行必要的法制建設(shè)

目前我國的開發(fā)性金融尚處于發(fā)展的初期，其相關(guān)的法律制度建設(shè)很不完善，開發(fā)性金融要破解我國城建融資難題，在我國公共項(xiàng)目投融資體制中有效運(yùn)行，必須加強(qiáng)相關(guān)方面的法律制度建設(shè)，積極探索為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門的立法。

3、給予一定的政策扶持

國家政策強(qiáng)有力的支持，是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)營的基礎(chǔ)。政府應(yīng)對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)從政策上給予必要的支持和規(guī)范：一是進(jìn)一步給予財(cái)政方面的支持。從國際上看，日本政策投資銀行（ DBJ ）的資本充足率為11%、韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB） 的資本充足率 為1759%；二是明確在創(chuàng)新方面的優(yōu)先探索權(quán)；三是明確在金融監(jiān)管和財(cái)務(wù)監(jiān)管方面的特殊需要和特殊安排。

三、開發(fā)性金融在解決我國公共項(xiàng)目融資中存在的幾個(gè)問題

（一） 財(cái)政與開發(fā)性金融在配置和調(diào)節(jié)社會(huì)資源的過程中溝通協(xié)調(diào)不夠

目前財(cái)政與開發(fā)性金融在投資中存在著決策分散、協(xié)調(diào)不夠等問題。具體表現(xiàn)在政府資金使用的效果不佳、資源配置效率差、經(jīng)濟(jì)泡沫和重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重、“撒胡椒粉”式地實(shí)施平均主義投資、向已經(jīng)扭虧無望的國有企業(yè)仍一味地發(fā)放貸款“扶貧幫困”等問題，這些問題的存在充分反映了財(cái)政與開發(fā)性金融在配置和調(diào)節(jié)社會(huì)資源的過程中沒用形成良性互動(dòng)的局面。

（二）開發(fā)性金融融資渠道沒有足夠的保障

從目前我國固定資產(chǎn)和資本金管理制度的角度出發(fā)，足夠的財(cái)政撥補(bǔ)資金是開發(fā)性金融發(fā)展的首要條件，但由于我國處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，政府財(cái)力十分有限，不可能通過無節(jié)制的注資或補(bǔ)貼形式向開發(fā)性金融提供資金支持。因此，在財(cái)政資金緊張的情況下，如何拓寬開發(fā)性金融融資渠道是個(gè)亟待解決的問題。

（三）開發(fā)性金融法律制度建設(shè)和監(jiān)管主體長期缺位

開發(fā)性金融在我國尚處于發(fā)展的初期階段，其相關(guān)的法律制度極不完善，作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)唯一出資人的財(cái)政部，也沒有完全建立起對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制來促使其開展投融資活動(dòng)。因此，明確財(cái)政作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)出資人的管理職責(zé)也是個(gè)不容忽視的問題。

另外，開發(fā)性金融自身還存在著經(jīng)營模式比較單一、多元化程度不高和開放程度不夠等急需完善的問題。

四、對(duì)策建議

（一）構(gòu)建財(cái)政和開發(fā)性金融的互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制

從長期投資增長考慮，我國有必要現(xiàn)實(shí)地考慮引入開發(fā)性金融投融資方式來為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)，這無疑將在一定程度上緩解財(cái)政直接投資新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的壓力。根據(jù)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)長期監(jiān)管主體缺位等問題，有必要在財(cái)政與開發(fā)性金融之間建立起一種規(guī)范制約的管理模式：即通過立法，明確在賦予開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)較大的業(yè)務(wù)經(jīng)營自主權(quán)的同時(shí)，財(cái)政部要完全建立起對(duì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制來促使其開展投融資活動(dòng)，也即明確財(cái)政作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)出資人的管理職責(zé)。

（二）形成財(cái)政和開發(fā)性金融的依賴支持環(huán)境

目前我國開發(fā)性金融還處于成長期，開發(fā)性金融融資渠道范圍窄且沒有足夠保障，在開發(fā)性金融融資數(shù)額和渠道出現(xiàn)困難時(shí)，財(cái)政應(yīng)該在國家全局利益和預(yù)算約束下為開發(fā)性金融繼續(xù)適當(dāng)提供后續(xù)資金和政策支持，幫助開發(fā)性金融渡過難關(guān)，形成暢通的融通渠道。根據(jù)國外開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政除了向國家開發(fā)銀行撥付資本金外，還注重增加資本準(zhǔn)備，我國也應(yīng)借鑒此經(jīng)驗(yàn)逐漸形成增加資本準(zhǔn)備的融資渠道。

（三）確定開發(fā)性金融的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，開發(fā)性金融可以借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)用國外成功的實(shí)踐，與各地方、各城市進(jìn)行廣泛、深入的合作，共同推動(dòng)規(guī)劃先行工作。通過聘請(qǐng)國內(nèi)外專家和機(jī)構(gòu)共同研究規(guī)劃，確定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本功能和人口承受能力等，發(fā)揮城市的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、區(qū)域優(yōu)勢，整合核心競爭力。在具體工作中，推動(dòng)各地做好科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，分步實(shí)施，融資推動(dòng)，大力推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化提質(zhì)、加速，打造生態(tài)、文明、現(xiàn)代的城市環(huán)境。

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