閔學(xué)勤

無(wú)論是由經(jīng)濟(jì)變革向社會(huì)變革轉(zhuǎn)型的中國(guó)政府，還是全球化、多元化紛爭(zhēng)格局中的世界各國(guó)政府，他們?cè)谔岣邍?guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和全球化運(yùn)動(dòng)方面的特定作用不容忽視，有關(guān)對(duì)政府質(zhì)量 (Quality of Government)的期許和研究也一直頗受關(guān)注。正如世界銀行發(fā)展報(bào)告中所言，“如果沒(méi)有有效的、高質(zhì)量的政府，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展幾乎是不可能的”〔1〕。而何為高質(zhì)量的政府，即政府質(zhì)量的評(píng)估并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。上世紀(jì)90年代，來(lái)自哈佛大學(xué)的波塔、史萊夫等四位教授在152個(gè)國(guó)家數(shù)據(jù)資料分析的基礎(chǔ)上，曾提出政府對(duì)社會(huì)治理的介入程度、政府部門(mén)的效能、公共產(chǎn)品的供給、政府規(guī)模的大小以及政治自由等五個(gè)因素構(gòu)成了政府質(zhì)量的評(píng)估指標(biāo)，并據(jù)此指標(biāo)分析認(rèn)為較貧窮、接近于赤道、使用法語(yǔ)或運(yùn)用社會(huì)主義的法律體系、或有較高比例天主教徒、伊斯蘭教徒的國(guó)家的政府質(zhì)量較低?！?〕顯然，從宏觀視角對(duì)各國(guó)的政府質(zhì)量評(píng)估建構(gòu)指標(biāo)體系，無(wú)法回避?chē)?guó)家與國(guó)家之間的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、法律和文化差異，而用一套整齊劃一的指標(biāo)來(lái)做各國(guó)政府的評(píng)估，其效度也受到質(zhì)疑。

放下國(guó)家視野，切入政府運(yùn)行體系的內(nèi)部進(jìn)行微觀度量，盡可能消解國(guó)家層面的、歷史積淀的、種族或宗教等短期不可趨同的因素影響，以期獲得政府質(zhì)量評(píng)估的微觀模型，這既可作為各國(guó)、各級(jí)政府通過(guò)改善內(nèi)部運(yùn)作模式、快速提升服務(wù)質(zhì)量的共同指針，也為政府質(zhì)量研究增加新的參照系。事實(shí)上，瑞典哥德堡大學(xué)政府質(zhì)量研究所①參見(jiàn)瑞典哥德堡大學(xué)政府質(zhì)量研究所官方網(wǎng)站:http://www.qog.pol.gu.se/.長(zhǎng)期跟蹤研究世界各國(guó)的政府質(zhì)量，其在2009年針對(duì)58個(gè)國(guó)家②參與調(diào)查的58個(gè)國(guó)家分別是阿爾巴尼亞、亞美尼亞、澳大利亞、奧地利、阿塞拜疆、俄羅斯、比利時(shí)、波斯尼亞、巴西、保加利亞、加拿大、中國(guó)、克羅地亞、塞浦路斯、捷克、丹麥、愛(ài)沙尼亞、芬蘭、法國(guó)、格魯吉亞、德國(guó)、希臘、匈牙利、冰島、印度、愛(ài)爾蘭、意大利、日本、哈薩克斯坦、韓國(guó)、吉爾吉斯斯坦、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、馬其頓、馬耳他、毛里求斯、墨西哥、荷蘭、新西蘭、尼日利亞、挪威、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯、塞爾維亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞、南非、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、烏克蘭、英國(guó)、美國(guó)、烏茲別克斯坦。528位學(xué)者所做的政府質(zhì)量問(wèn)卷調(diào)查，即針對(duì)政府質(zhì)量的微觀研究，擺脫了影響政府質(zhì)量的宏觀因素，包括國(guó)家的民主進(jìn)程、市場(chǎng)化程度及宗教等，立足政府內(nèi)部運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)、職員的管理模式以及提供服務(wù)中所蘊(yùn)含的理念等。本文籍此數(shù)據(jù)庫(kù)，希望通過(guò)SPSS18.0和AMOS18.0建構(gòu)政府質(zhì)量評(píng)估的微觀模型，當(dāng)然這樣的微觀模型與以往的政府質(zhì)量研究需保持某種程度的呼應(yīng)，既能關(guān)照政府質(zhì)量研究被普遍認(rèn)同的價(jià)值傾向和概念內(nèi)涵，又能契合現(xiàn)代政府的發(fā)展態(tài)勢(shì)，從微觀層面尋求政府質(zhì)量的評(píng)估路徑，同時(shí)也能探索發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家政府質(zhì)量形成的內(nèi)部差異，并為正在改革途中的中國(guó)各級(jí)政府提供借鑒路徑。

一、政府質(zhì)量的概念緣起及理論沿革

始于20世紀(jì)中后期西方行政改革中的仿企業(yè)化浪潮助推了政府質(zhì)量研究的興起，學(xué)者們最初考慮的是在政府機(jī)構(gòu)中如何施行全面質(zhì)量管理(TQM，Total Quality Management)，與企業(yè)不同的是，對(duì)政府而言，全面質(zhì)量管理的核心價(jià)值就是客戶(hù)導(dǎo)向，包括更注重顧客反饋、績(jī)效監(jiān)督、持續(xù)改革和公民參與〔3〕，并提出如果能確保這樣的核心價(jià)值能夠?qū)崿F(xiàn)，那么政府的績(jī)效就會(huì)提升〔4〕。與此理論相匹配的一系列概念，政府績(jī)效 (Government Performance)、政府效能 (Government Effectiveness)、政府執(zhí)行力 (Government Capability)以及政府質(zhì)量等陸續(xù)成為評(píng)估政府行為的重要視角。與政府質(zhì)量相比，其他概念體系更注重目標(biāo)導(dǎo)向，也即用以衡量政府利用公共權(quán)力完成政府職能規(guī)范的目標(biāo)與任務(wù)的程度，而忽略其達(dá)成目標(biāo)之前的系列改革舉措及評(píng)價(jià)指標(biāo)。而關(guān)于政府質(zhì)量的研討涉及政府的價(jià)值傾向，例如在差異化的合法性標(biāo)準(zhǔn)、民主化程度和公平體系之下，如何區(qū)分政府質(zhì)量的高下;同時(shí)政府質(zhì)量也關(guān)乎政府的公共管理模式，包括公共服務(wù)產(chǎn)品的供給、政府人力資源管理體系，以及政府管理創(chuàng)新等;當(dāng)然，政府質(zhì)量也直指政府的效率、效益、效果等綜合表現(xiàn)。政府質(zhì)量這一概念對(duì)政府服務(wù)和管理的全方位審視，也面臨全球各國(guó)、各級(jí)政府差異化背景的挑戰(zhàn)，因此對(duì)政府質(zhì)量評(píng)估體系的爭(zhēng)論也從未停止過(guò)。

爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一是政府的合法性與政府質(zhì)量的關(guān)系。通常在提到政府合法性時(shí)，一個(gè)合理、穩(wěn)定的民主機(jī)制似乎是關(guān)鍵所在，但最近幾年許多西方學(xué)者對(duì)此提出了質(zhì)疑，認(rèn)為政府合法性依賴(lài)于政府質(zhì)量，而不是單純的選舉制度。〔5〕也就是說(shuō)政府質(zhì)量并不取決于民主制度，恰恰相反，如果能確保政府質(zhì)量，政府的合法性就得到了確立和維護(hù)。這一論點(diǎn)的延伸解釋是，民主之所以沒(méi)有成為政府質(zhì)量的決定條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是其主因。瑞典哥德堡大學(xué)政治科學(xué)系的查倫等學(xué)者通過(guò)125個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)資料分析認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府質(zhì)量的重要背景，因?yàn)楫?dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)領(lǐng)導(dǎo)者有較強(qiáng)的動(dòng)力去提升政府質(zhì)量，而國(guó)家越窮，其領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)官僚政體的長(zhǎng)期改革缺少動(dòng)力?！?〕爭(zhēng)論的另一焦點(diǎn)是社會(huì)資本對(duì)政府質(zhì)量的影響，有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)資本的不同構(gòu)成形式對(duì)政府質(zhì)量有不同影響，例如社會(huì)信任、志愿者行動(dòng)和參與回應(yīng)等社會(huì)資本有利于政府質(zhì)量提升，而政府的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本對(duì)政府質(zhì)量沒(méi)有根本性影響?！?〕。中國(guó)學(xué)者馬得勇、王正緒等在分析了哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院提供的69個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)庫(kù)后認(rèn)為社會(huì)資本要對(duì)政府質(zhì)量產(chǎn)生影響，其前提是制度環(huán)境。〔8〕除此以外，西方政府質(zhì)量的諸多經(jīng)驗(yàn)研究表明，評(píng)估政府質(zhì)量的指標(biāo)還包括政府的意識(shí)形態(tài)以及公民的意識(shí)形態(tài)〔9〕、再分配機(jī)制所導(dǎo)致的收入平等體系〔10〕、貪污腐敗和法律角色〔11〕，以及政府質(zhì)量管理的創(chuàng)新等〔12〕。國(guó)內(nèi)學(xué)者相對(duì)偏好政府質(zhì)量的理論研究，例如尤建新、王家合等學(xué)者認(rèn)為建構(gòu)政府質(zhì)量管理體系是政府質(zhì)量管理的基礎(chǔ)性工作，它在目標(biāo)體系設(shè)定、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)立、責(zé)任制度建立、文化氛圍形成、反饋系統(tǒng)建立等方面都有具體要求，并形成一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)〔13〕;岳猛、顧航宇等學(xué)者認(rèn)為政府質(zhì)量主要是指政府能力，集中體現(xiàn)在三方面:從社會(huì)中汲取資源和運(yùn)用資源的能力;制定政策和實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的能力;維持社會(huì)發(fā)展秩序和提供政治調(diào)控的能力〔14〕。

上述中外學(xué)者對(duì)政府質(zhì)量的理論和經(jīng)驗(yàn)研究顯示，諸多政治、經(jīng)濟(jì)和文化類(lèi)的宏觀指標(biāo)卷入對(duì)政府質(zhì)量的評(píng)估，即便學(xué)者們均贊同政府質(zhì)量的輸出對(duì)社會(huì)幸福、公共健康和環(huán)境可持續(xù)等都有巨大作用，但如何評(píng)估政府質(zhì)量基本停留于國(guó)家層面的宏大敘事，亟待更為具體的、可操作的、有比較意義的微觀模型。

二、仿企業(yè)化管理下的政府質(zhì)量評(píng)估

由宏觀轉(zhuǎn)向微觀，政府質(zhì)量的評(píng)估意味著去國(guó)家化、去體制化、去種族差異和文化差異，回歸到政府內(nèi)部那些與政府質(zhì)量相關(guān)的所有環(huán)節(jié)。瑞典哥德堡大學(xué)政府質(zhì)量研究所2009年針對(duì)全球58個(gè)國(guó)家所做的政府質(zhì)量問(wèn)卷調(diào)查，正是引導(dǎo)了這樣的微觀走向，問(wèn)卷中用以反映政府質(zhì)量評(píng)估的21個(gè)量表題，涉及政府職員招募錄用的公平公正程度、政府內(nèi)部管理的績(jī)效獎(jiǎng)懲力度、政府對(duì)外合作公關(guān)的誠(chéng)信度、政府職員的服務(wù)態(tài)度和執(zhí)行度，以及政府對(duì)內(nèi)對(duì)外表現(xiàn)出來(lái)的人文關(guān)懷度等，這些指標(biāo)的考量不僅擺脫以往評(píng)估政府質(zhì)量時(shí)注重國(guó)家或社會(huì)創(chuàng)造的制度環(huán)境的慣習(xí)，轉(zhuǎn)向關(guān)注政府那些自身可以踐行的、能夠改革的、短時(shí)間內(nèi)也可操作的微觀指標(biāo)，而且這些指標(biāo)還有一個(gè)共同的傾向就是“仿企業(yè)化”。肇始于20世紀(jì)80年代西方行政改革的仿企業(yè)化思路，其主旨是以企業(yè)精神改革政府，具體表現(xiàn)在以公眾為本、為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、在具體公共事務(wù)執(zhí)行管理中引入市場(chǎng)機(jī)制，追求高效率、進(jìn)行成本收益分析，講究社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一等?！?5〕這些政府管理的仿企業(yè)化特征用于政府質(zhì)量評(píng)估，恰好應(yīng)對(duì)政府在對(duì)內(nèi)管理和對(duì)外提供服務(wù)時(shí)可能出現(xiàn)的高成本、低效率，以及公眾導(dǎo)向不足等現(xiàn)象，為政府質(zhì)量的提升提供了現(xiàn)實(shí)可尋的路徑。

以瑞典哥德堡大學(xué)2009年所做的全球528位學(xué)者的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，首先對(duì)21個(gè)微觀指標(biāo)通過(guò)SPSS18.0進(jìn)行信效度檢驗(yàn)后，將相關(guān)度偏低、或與整體分析一致性欠佳的指標(biāo)剔除，例如“政府是否依靠私人關(guān)系發(fā)放某些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可證”、“政府職員行事時(shí)是否考慮黨的意識(shí)形態(tài)”、“政府部門(mén)提供的服務(wù)與企業(yè)是否保持一定的競(jìng)爭(zhēng)性”、“公共服務(wù)的供給按需或者按稅收而定”等指標(biāo)，保留下來(lái)進(jìn)入到微觀模型建構(gòu)并通過(guò)檢驗(yàn)的12個(gè)指標(biāo)如表1，為便于分析，這12個(gè)指標(biāo)簡(jiǎn)稱(chēng)為“試才錄用”、“應(yīng)試選拔”、“年功序列”、 “永續(xù)工作”、 “公平執(zhí)政”、 “以勞定薪”、“失職問(wèn)責(zé)”、“高效服務(wù)”、“有令必行”、“樂(lè)于助人”、“依法辦事”、“男女平等”。根據(jù)問(wèn)卷及數(shù)據(jù)庫(kù)，這些指標(biāo)的賦值從“從未有過(guò)”的賦值“1”到“經(jīng)常為之”的賦值“7”，也即選項(xiàng)均為七等分法，并對(duì)12個(gè)指標(biāo)中原負(fù)向賦值的均通過(guò)數(shù)值轉(zhuǎn)換成正向賦值。數(shù)據(jù)分析時(shí)先通過(guò)SPSS18.0進(jìn)行探索性因子分析，KMO值為0.858(＞0.5)，Bartlett球形檢驗(yàn)也以P值小于0.001獲得通過(guò)，最終經(jīng)正交旋轉(zhuǎn)獲得方差貢獻(xiàn)率達(dá)62.03%的四個(gè)因子，分別命名為“公平參與感”、“高效執(zhí)行力”、“績(jī)效問(wèn)責(zé)制”、“人文關(guān)懷度”，因四個(gè)因子的相關(guān)系數(shù)均在0.75以上，意味著這四個(gè)因子仍可提取公因子，故通過(guò)AMOS18.0進(jìn)行了以二階因子分析為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)方程，獲得如下模型 (如圖1)，該模型由5個(gè)潛變量 (橢圓形)、12個(gè)觀察變量 (矩形)和16個(gè)殘差變量 (e1至e16)組成，單向箭頭上的數(shù)字均為標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)。因其總體模型的卡方值大于0.05，說(shuō)明預(yù)設(shè)模型與原數(shù)據(jù)庫(kù)匹配。

表1 政府質(zhì)量評(píng)估的微觀指標(biāo)一覽表

(一)微觀模型的總體解讀

從全球58個(gè)國(guó)家政府質(zhì)量評(píng)估的微觀模型來(lái)看，12個(gè)觀察指標(biāo)中， “試才錄用”、 “應(yīng)試選拔”、“公平執(zhí)政”對(duì)第一個(gè)因子“公平參與感”作了貢獻(xiàn);“高效服務(wù)”、“有令必行”、“依法辦事”對(duì)第二個(gè)因子“高效執(zhí)行力”作了貢獻(xiàn);“年功序列”、“以勞定薪”、“失職問(wèn)責(zé)”對(duì)第三個(gè)因子“績(jī)效問(wèn)責(zé)制”作了貢獻(xiàn);“樂(lè)于助人”、“男女平等”、“永續(xù)工作”對(duì)第四個(gè)因子“人文關(guān)懷度”作了貢獻(xiàn)，這四個(gè)因子最終共同對(duì)“政府質(zhì)量”作了貢獻(xiàn)。在全球58個(gè)國(guó)家不分發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)，不分是否是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也不考慮是否是民主體制的前提下，共同推演出政府質(zhì)量評(píng)估的微觀模型，一方面說(shuō)明政府質(zhì)量評(píng)估更大層面上依賴(lài)政府的內(nèi)部管理方式及文化，或者說(shuō)政府輸出公共服務(wù)時(shí)與現(xiàn)代企業(yè)的管理模式有多大程度的接軌，而不是由國(guó)家視野下的宏觀背景差異所決定;另一方面說(shuō)明模型萃取的四個(gè)主要因子“公平參與感”、“高效執(zhí)行力”、“績(jī)效問(wèn)責(zé)制”以及“人文關(guān)懷度”對(duì)各國(guó)、各級(jí)政府的質(zhì)量評(píng)估都有一定的共通性，且與最早由美國(guó)PZB研究小組提出的“企業(yè)服務(wù)質(zhì)量差距模型” (SERVQUAL)〔16〕有異曲同工之妙，該模型之后被廣泛應(yīng)用于服務(wù)型政府的評(píng)估。SERVQUAL模型中著名的五維度“有形性”、 “可靠性”、 “敏感性”、“可信性”、“移情性”與本次模型中的四因子均有不同程度的對(duì)應(yīng):1.對(duì)“公平參與感”貢獻(xiàn)最大的兩個(gè)觀察變量“試才錄用”和“公平執(zhí)政”(標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)分別為0.76和0.34)從職員輸入和管理輸出兩個(gè)層面測(cè)量公平感，并直接對(duì)“政府質(zhì)量”也有0.93的回歸影響，這意味著如果政府在人才的遴選上唯才是用、在參與社會(huì)治理時(shí)確保公平正義，提升政府對(duì)外公平參與形象的同時(shí)也提升了公眾對(duì)政府的信任度;2.“高效服務(wù)”、“有令必行”、“依法辦事”這三個(gè)觀察變量分別以0.86、0.60、0.64的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)對(duì)第二個(gè)因子“高效執(zhí)行力”構(gòu)成影響，并進(jìn)而對(duì)政府質(zhì)量構(gòu)成相當(dāng)高的直接影響 (0.99)，說(shuō)明政府如像企業(yè)一樣確保高效率及執(zhí)行力，公眾不僅會(huì)有明顯感知，且一旦有問(wèn)題、有需求要找政府，政府的即時(shí)回應(yīng)和解決問(wèn)題的能力就有保障，公眾會(huì)因此對(duì)政府增加信賴(lài)感，也即“有形性”、“可靠性”與“高效執(zhí)行力”均有明確對(duì)應(yīng);3.對(duì)“績(jī)效問(wèn)責(zé)制”有直接貢獻(xiàn)的三個(gè)觀察變量“年功序列”、“以勞定薪”、“失職問(wèn)責(zé)”(標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)分別為0.38、0.49、0.67)最終對(duì)“政府質(zhì)量”也有較強(qiáng)的影響力 (0.89)，其中影響最大的觀察變量“失職問(wèn)責(zé)”和影響較小的“年功序列”，恰好反應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)管理的關(guān)鍵要素在政府管理中的投射及變遷，后者延續(xù)大多數(shù)國(guó)家公務(wù)員的終身雇傭慣習(xí)，而前者通過(guò)有錯(cuò)必究錯(cuò)、失職即問(wèn)責(zé)的方式吸納了現(xiàn)代企業(yè)的管理方式，在一定程度上彌補(bǔ)了終身雇傭的缺陷，而“以勞定薪”也確保了績(jī)效在政府過(guò)程管理中的重要性，因此無(wú)論過(guò)程還是結(jié)果，“績(jī)效問(wèn)責(zé)制”的推行實(shí)施都有利于政府質(zhì)量的“可靠性”、“可信性”評(píng)估;4.“人文關(guān)懷度”因子在本次模型中不僅對(duì)政府質(zhì)量評(píng)估同樣有較大的貢獻(xiàn)(0.89)，而且與SERVQUAL模型中當(dāng)初“移情性”的設(shè)計(jì)理念—— “關(guān)心、照顧并為它的顧客提供個(gè)人化的關(guān)注”有相當(dāng)高的契合度，也符合現(xiàn)代企業(yè)管理中“以人為本”的發(fā)展趨勢(shì)。政府管理如何體現(xiàn)人文關(guān)懷?模型中的貢獻(xiàn)變量“樂(lè)于助人”、“男女平等”、“永續(xù)工作”，按照其標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)0.90、0.14、0.03的大小，非常明確地做出了回答，特別是“政府職員在工作中努力幫助當(dāng)事人”的理念最體現(xiàn)人文關(guān)懷，其次是無(wú)論對(duì)內(nèi)還是對(duì)外都需進(jìn)一步強(qiáng)化男性女性的平等地位，而在政府部門(mén)永續(xù)工作的理念雖已淡化，但仍反映了對(duì)政府職員的人文關(guān)懷。除了觀察變量對(duì)各因子的貢獻(xiàn)外，模型中16個(gè)殘差也是不可忽視的變量，特別是e13、e14、e15、e16對(duì)四個(gè)因子仍有不小的影響力，說(shuō)明模型仍有納入更多觀察變量的空間。

圖1 全球58個(gè)國(guó)家政府質(zhì)量評(píng)估的微觀模型

(二)政府質(zhì)量微觀評(píng)估的國(guó)家差異

來(lái)自58個(gè)國(guó)家的528位被訪(fǎng)者對(duì)所在國(guó)政府質(zhì)量評(píng)估方面的差異，在總模型上未表現(xiàn)出統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，但在四個(gè)關(guān)鍵性因子的得分上，發(fā)達(dá)國(guó)家與欠發(fā)達(dá)國(guó)家之間還是存在明顯的差異。按照聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署規(guī)定的“人類(lèi)發(fā)展指數(shù)”不低于0.9的發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，被調(diào)查的58個(gè)國(guó)家中有27個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和31個(gè)還未達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)的欠發(fā)達(dá)國(guó)家。筆者利用12個(gè)觀察變量各自對(duì)因子所做的貢獻(xiàn) (標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù))作為權(quán)重形成四個(gè)因子的得分，并根據(jù)綜合指數(shù)法計(jì)算出政府質(zhì)量的綜合得分，進(jìn)行均值比較分析，表2顯示發(fā)達(dá)國(guó)家在“公平參與感”、“高效執(zhí)行力”、“績(jī)效問(wèn)責(zé)制”以及“人文關(guān)懷度”四個(gè)因子的得分上均超過(guò)欠發(fā)達(dá)國(guó)家1個(gè)均分以上，超過(guò)率依次為23.2%、18.3%、25.0%和23.5%(詳見(jiàn)圖2)，說(shuō)明在政府質(zhì)量的微觀評(píng)估方面，發(fā)達(dá)國(guó)家占據(jù)全方位的優(yōu)勢(shì)，這也在某種程度上證明了發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施多年的仿企業(yè)化改革是行之有效的。政府質(zhì)量之于公眾，相當(dāng)于與企業(yè)的品牌、產(chǎn)品之于顧客，如果說(shuō)顧客消費(fèi)鑒明了企業(yè)品牌和產(chǎn)品質(zhì)量?jī)?yōu)劣的話(huà)，那么公眾評(píng)估及賦權(quán)也同樣反映了政府質(zhì)量。因此，來(lái)自?xún)山M不同國(guó)家的被訪(fǎng)者通過(guò)評(píng)估所在國(guó)的政府質(zhì)量，也間接回應(yīng)了欠發(fā)達(dá)國(guó)家如何通過(guò)改善政府的“公平參與感”、“高效執(zhí)行力”、“績(jī)效問(wèn)責(zé)制”以及“人文關(guān)懷度”等四個(gè)方面來(lái)提升政府質(zhì)量，從而在政府微觀管理層面縮短與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距。

表2 發(fā)達(dá)國(guó)家與欠發(fā)達(dá)國(guó)家政府質(zhì)量評(píng)估的因子得分均值表

圖2 發(fā)達(dá)國(guó)家與欠發(fā)達(dá)國(guó)家政府質(zhì)量評(píng)估的因子得分均值圖

對(duì)所有58個(gè)國(guó)家計(jì)算其政府質(zhì)量的綜合得分，獲得前十位排名如表3，其中有來(lái)自大洋洲的新西蘭、澳大利亞，來(lái)自歐洲的芬蘭、瑞士、丹麥、挪威和荷蘭，來(lái)自美洲的美國(guó)，以及來(lái)自亞洲的韓國(guó)和日本，也就是說(shuō)除了非洲以外，其他各洲都有國(guó)家的政府質(zhì)量表現(xiàn)上乘，獲得了公眾的認(rèn)同。不過(guò)由于問(wèn)卷調(diào)查屬于主觀評(píng)估，雖然經(jīng)SPSS18.0的均值檢驗(yàn)，國(guó)與國(guó)之間的綜合得分均數(shù)差異都通過(guò)了檢驗(yàn)，但由于528位被訪(fǎng)者分布在各個(gè)國(guó)家的人數(shù)偏少，也不夠隨機(jī)，所以這樣的排名也只是參考。就像中國(guó)，在本次調(diào)查中被評(píng)估的政府質(zhì)量綜合得分僅為5.4860(全球平均得分為6.9202)，但因中國(guó)的被訪(fǎng)學(xué)者僅有一人，他的代表性及數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)學(xué)意義還值得考量。而發(fā)達(dá)國(guó)家293位被訪(fǎng)者與欠發(fā)達(dá)國(guó)家的235位被訪(fǎng)者相對(duì)分布均勻，以此為分組所做的評(píng)估更有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義和現(xiàn)實(shí)意義。

表3 政府質(zhì)量綜合得分前十位的國(guó)家排名

三、全球政府質(zhì)量評(píng)估模型對(duì)中國(guó)的借鑒

無(wú)論政府是否愿意，全球化語(yǔ)境下的政府都需接受公眾的審視和考評(píng)，公眾在賦權(quán)給政府讓其施政的同時(shí)從未放棄自己參與治理的意念和行動(dòng)，就像企業(yè)投入市場(chǎng)必有競(jìng)爭(zhēng)者一樣，政府行政在走向公共行政的道路上，很難壟斷專(zhuān)行，而高質(zhì)量的政府是唯一能使政府合法性及賦權(quán)得以持續(xù)的理由?；诠娫u(píng)估數(shù)據(jù)而建構(gòu)的全球政府質(zhì)量評(píng)估模型，從微觀視角切入政府管理的細(xì)節(jié)，理論上支持了近年來(lái)國(guó)內(nèi)外學(xué)界的一個(gè)趨同認(rèn)知，即國(guó)家的規(guī)模、體制、歷史、文化等宏觀因素是政府質(zhì)量的背景而不是決定因素，也即政府在公平、高效、問(wèn)責(zé)、關(guān)懷幾個(gè)關(guān)鍵詞上做足文章、肯下功夫，仍然會(huì)有好的政府、成功的政府。而在現(xiàn)實(shí)中，發(fā)達(dá)國(guó)家與欠發(fā)達(dá)國(guó)家的政府質(zhì)量在此微觀模型評(píng)估下呈現(xiàn)出顯性差異，表明國(guó)家的宏觀環(huán)境也許不會(huì)直接決定政府質(zhì)量的優(yōu)劣，但一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等的整體發(fā)展水平仍然滲透于政府的內(nèi)部管理中、內(nèi)化到政府職員的價(jià)值觀和行為之中、也融入公眾對(duì)政府的期待，其間接影響不可忽視。

中國(guó)語(yǔ)境下的政府，在經(jīng)歷了三十多年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展之后，單純追求GDP的績(jī)效評(píng)估方式正在消退，而富含更多社會(huì)管理、社會(huì)治理內(nèi)涵的政府質(zhì)量評(píng)估模式正在呼之欲出。本研究論證的全球政府質(zhì)量微觀評(píng)估模型恰逢處于這一轉(zhuǎn)型期的中國(guó)各級(jí)政府，其借鑒作用至少表現(xiàn)在以下六大方面:第一，中國(guó)自上而下的大政府治理模式正面臨來(lái)自各方的諸多挑戰(zhàn)，如果宏觀制度的變革有可能讓社會(huì)整體陷入未知的風(fēng)險(xiǎn)，那么將重心轉(zhuǎn)向政府微觀治理質(zhì)量的提升，既減少改革成本，也能滿(mǎn)足公民更多需求，可謂是政府贏得持續(xù)合法性的重要路徑之一;第二，可以肯定的是中國(guó)各級(jí)政府正在履行的一些改革舉措，包括公平執(zhí)政、依法辦事、失職問(wèn)責(zé)，以及陽(yáng)光工資等都有利于政府質(zhì)量的提升，且符合全球政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展趨勢(shì)，這也喻示著中國(guó)政府愿意從權(quán)威型政府、管理型政府向服務(wù)型政府、社會(huì)化政府轉(zhuǎn)型，并接受公眾的質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督;第三，在目前社會(huì)矛盾相對(duì)突出、部分官員貪腐嚴(yán)重的情形下，若僅有滿(mǎn)腔熱誠(chéng)的改革意愿，或只有一些淺嘗輒止、運(yùn)動(dòng)式的表面行為，沒(méi)有政府質(zhì)量深刻且全方位的持續(xù)提升，仍然無(wú)法應(yīng)對(duì)困境，也很難提升公眾對(duì)政府的滿(mǎn)意度;第四，雖然中國(guó)還未真正開(kāi)啟全面的社會(huì)治理時(shí)代，但公眾參與治理的趨勢(shì)已不可阻擋。一方面，經(jīng)濟(jì)收入的提高及房產(chǎn)等私有產(chǎn)權(quán)的普及，公眾的責(zé)權(quán)意識(shí)隨之增強(qiáng)，對(duì)政府的期待不斷提高的同時(shí)，自身參與治理的意愿也不斷放大，另一方面，網(wǎng)絡(luò)、微博等新媒體的迅猛發(fā)展以及政府電子政務(wù)的推廣，政府幾乎透明地置于公眾的視線(xiàn)之下，此時(shí)政府質(zhì)量稍有遜色，公眾的參與感就會(huì)被激發(fā)，由公眾參與的社會(huì)治理便會(huì)取代單純的政府行政管理而成為主流;第五，就目前而言中國(guó)各級(jí)政府在提升治理質(zhì)量方面較易注重硬治理手段的運(yùn)用，例如提高政府的執(zhí)行力、采取績(jī)效問(wèn)責(zé)制等，而政府質(zhì)量評(píng)估微觀模型中占1/4權(quán)重的“人文關(guān)懷度”因子容易被忽略，各級(jí)政府若能在影響這一因子的指標(biāo)上多下功夫，不僅能展示政府的治理文化，事實(shí)上也提升了政府治理的軟實(shí)力;第六，政府質(zhì)量評(píng)估模型的全球趨同性，也再次驗(yàn)證了中國(guó)各級(jí)政府與其他國(guó)家政府一樣深處全球化語(yǔ)境中，公眾同樣會(huì)以全球化的視野、多方位比較的心態(tài)來(lái)接受政府輸出的服務(wù)和管理，政府唯有在任何細(xì)節(jié)、任何時(shí)點(diǎn)上都保持高質(zhì)量治理水準(zhǔn)，才能在現(xiàn)在和未來(lái)贏得公眾。

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