趙仁龍 昌業(yè)云 王 銘 楊新欣

“國以民為本，民以食為天，食以安為先”。食品安全是一個(gè)重大的民生問題，事關(guān)人民群眾的健康；保障食品安全是政府的一項(xiàng)重要職能，事關(guān)政府的執(zhí)政能力和政府的公信力；食品安全問題關(guān)系著經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定，關(guān)系著濟(jì)南市的城市形象。因此需要進(jìn)一步完善食品安全體系，降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)，化解食品安全危機(jī)，創(chuàng)建食品安全城市。本調(diào)研組在市政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)下，通過對(duì)濟(jì)南市食品安全監(jiān)管相關(guān)部門、各層次消費(fèi)者，以及食品生產(chǎn)、加工、流通、銷售各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體進(jìn)行系列座談和實(shí)地調(diào)研，就完善濟(jì)南市食品安全體系，創(chuàng)建食品安全城市提出對(duì)策建議。

一、濟(jì)南市食品安全體系存在的問題

近年來，濟(jì)南市高度重視食品安全工作，緊緊圍繞“加快科學(xué)發(fā)展，建設(shè)美麗泉城”中心任務(wù)，以承辦十藝節(jié)、實(shí)施“五城聯(lián)創(chuàng)”等重大活動(dòng)為契機(jī)，以打造“食安濟(jì)南”為目標(biāo)，不斷完善相關(guān)法規(guī)、政策和制度建設(shè)，以食品安全隱患排查整治為抓手，加強(qiáng)食品安全基礎(chǔ)建設(shè)，加大食品安全監(jiān)管力度，加大宣傳教育、輿情監(jiān)測(cè)和處置力度，動(dòng)員社會(huì)廣泛參與，使食品安全工作水平得到大幅度提升，全市人民的飲食安全得到有力保障。但我們也應(yīng)清醒地看到，食品安全體系還不完善，在食品安全領(lǐng)域還存在不少突出問題和難點(diǎn)，需要加大工作力度，采取有效措施加以解決。

1.食品安全體制機(jī)制亟待改革完善。雖然在食品藥品安監(jiān)機(jī)構(gòu)組建的大背景下，濟(jì)南市食品監(jiān)管“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”監(jiān)管體制有了很大的變革，但是在縱向監(jiān)管權(quán)力分配上，上重下輕，基層監(jiān)管力量薄弱的問題還比較突出；全社會(huì)協(xié)同參與治理的機(jī)制尚未形成，一些監(jiān)管部門只注重事后監(jiān)管，服務(wù)意識(shí)淡薄，忽視對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營者的教育、指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)。

2.食品安全的相關(guān)法律法規(guī)不健全。濟(jì)南市雖以通知等形式，向各部門提出了保障食品安全的具體要求，但并無相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，更缺少與之相匹配的地方法規(guī)體系。如對(duì)于濟(jì)南市小餐飲行業(yè)無證經(jīng)營、臟亂差等問題，相關(guān)部門進(jìn)行了大量調(diào)研，制定了相關(guān)工作指導(dǎo)意見，取得一定成效。但由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)，在具體監(jiān)管的過程中就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一、法律責(zé)任不明確等問題，無法根治小餐飲行業(yè)的亂象。

3.食品安全信息公開不到位。政府網(wǎng)站和新聞媒體是人民群眾獲取食品安全信息的重要渠道，但是與食品安全相關(guān)的知識(shí)、法律法規(guī)、技術(shù)等方面的信息較少。同時(shí)缺乏相應(yīng)的、完善的食品安全信息平臺(tái)，信息公開不到位、不及時(shí)，未形成有效的信息快速告知機(jī)制，無論是生產(chǎn)經(jīng)營主體，還是消費(fèi)者，普遍缺乏獲取食品安全信息的權(quán)威渠道，造成對(duì)一些食品安全問題認(rèn)識(shí)不足。另外，個(gè)別媒體或由于自身在食品安全方面的知識(shí)不足，或由于缺乏職業(yè)道德，對(duì)某些食品問題不能公正報(bào)道，造成不良的社會(huì)影響。

4.食品安全監(jiān)管的執(zhí)法力量偏弱。食品安全問題多發(fā)常見，執(zhí)法任務(wù)重、責(zé)任大，需要大量的高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍。但由于各種原因，食品監(jiān)管隊(duì)伍，特別是基層，存在工作人員準(zhǔn)入制度不完善、編制不足、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、專業(yè)技能不強(qiáng)、高端設(shè)備缺乏、資金投入不足等問題，造成了監(jiān)管工作的力度不足、成效有限。如平陰縣食品藥品監(jiān)管局28名工作人員承擔(dān)全縣620多家餐飲單位和2000多家藥品、保健品、化妝品生產(chǎn)經(jīng)營單位的監(jiān)管任務(wù)，執(zhí)法任務(wù)繁重，嚴(yán)重影響了執(zhí)法的效果。

5.部分食品生產(chǎn)經(jīng)營主體誠信意識(shí)缺失。部分生產(chǎn)經(jīng)營主體法律意識(shí)淡薄，認(rèn)識(shí)不到相關(guān)行為屬于違法行為；一些人由于缺乏誠信觀念和道德良知，更存在僥幸心理，對(duì)食品安全問題極不重視，惟利是圖，認(rèn)為違法成本較低，企圖逃避法律制裁。同時(shí)，很多生產(chǎn)經(jīng)營主體則是由于規(guī)模小、資金不足、技術(shù)人員匱乏、食品安全信息不足等問題，客觀上造成了一些食品安全問題。

二、完善食品安全體系的建議

創(chuàng)建食品安全城市是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的社會(huì)工程，需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和長遠(yuǎn)規(guī)劃，需要全社會(huì)的共同努力，需要政府監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任共同落實(shí)，行業(yè)自律與社會(huì)他律共同生效，市場(chǎng)機(jī)制和利益導(dǎo)向共同激活，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各要素共同作用。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”這也為新時(shí)期食品安全監(jiān)管工作提供了明確指示。根據(jù)當(dāng)前食品安全形勢(shì)，要保障濟(jì)南市食品安全，必須源頭治理和政府監(jiān)管兩手抓，兩手都要硬，以強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)食品安全的責(zé)任感。這需要政府按照四個(gè)轉(zhuǎn)變的思路來完善食品安全體系：一是由被動(dòng)監(jiān)管向主動(dòng)引導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)管并舉轉(zhuǎn)變；二是由政府單一監(jiān)管向政府、社會(huì)、媒體協(xié)同轉(zhuǎn)變；三是監(jiān)管技術(shù)由傳統(tǒng)落后的手段，向現(xiàn)代技術(shù)方法轉(zhuǎn)變；四是對(duì)食品安全問題責(zé)任主體由高容忍度向低容忍度轉(zhuǎn)變。

1.制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，創(chuàng)建食品安全城市。濟(jì)南市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，人民群眾的生活水平也日益提高，要實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，就必須解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，更好地滿足人民需求。食品安全是關(guān)系國計(jì)民生的重大社會(huì)問題，要解決好這一問題，政府必須加強(qiáng)相關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，建議進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)《濟(jì)南市建設(shè)食品安全城市中長期發(fā)展規(guī)劃綱要》，以確保相關(guān)改革及制度建設(shè)能長期有效的進(jìn)行下去，惠及后代。

2.健全食品安全監(jiān)管體制，形成覆蓋全過程的監(jiān)管機(jī)制。一是整合監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)。要本著“整合”、“統(tǒng)一”、“加強(qiáng)”的精神，對(duì)市縣區(qū)各級(jí)食品藥品監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。改革到位后，對(duì)新食品藥品監(jiān)管局和農(nóng)業(yè)局、畜牧局之間的職能進(jìn)行科學(xué)界定，明確各部門的責(zé)任，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、保證上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，徹底消除監(jiān)管空白、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。以形成統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，為全市食品安全提供可靠的制度保障。二是建立檢測(cè)資源整合機(jī)制。食品安全以科學(xué)的檢測(cè)為依據(jù)，以高質(zhì)量的檢測(cè)設(shè)備為依托，整合各級(jí)檢測(cè)人員、設(shè)備等資源，建立專門的食品檢驗(yàn)檢測(cè)中心（研究院），分別承擔(dān)市縣區(qū)的檢測(cè)任務(wù)，統(tǒng)一配置檢測(cè)設(shè)備、統(tǒng)一制定檢測(cè)計(jì)劃、統(tǒng)一檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、共享檢測(cè)信息，達(dá)到資源共享、信息共享。同時(shí)，加強(qiáng)與駐濟(jì)高校、科研院所的合作，積極爭(zhēng)取在我市建立第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，積極發(fā)揮社會(huì)力量的作用，以彌補(bǔ)政府檢測(cè)力量的不足。三是建立生產(chǎn)經(jīng)營者首負(fù)責(zé)任制和質(zhì)量安全追究制度，通過嚴(yán)格實(shí)施食品安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，使企業(yè)真正成為食品安全的第一責(zé)任人。同時(shí)，構(gòu)建預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)食品安全事故的苗頭，采取有效措施防范和應(yīng)急處置食品安全事故。四是加強(qiáng)基層監(jiān)管體系建設(shè)。要完善基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，強(qiáng)化各縣區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)能力，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立食品安全監(jiān)管專職機(jī)構(gòu)，在村（社區(qū)）設(shè)立食品安全協(xié)管小組，以充實(shí)基層監(jiān)管力量。在人員編制、資金、設(shè)備等方面向基層傾斜的同時(shí)，設(shè)置從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，健全激勵(lì)和考核機(jī)制，加大引才和培訓(xùn)力度，以提高基層監(jiān)管執(zhí)法人員的素質(zhì)。

3.加強(qiáng)食品安全立法，健全食品安全法律法規(guī)體系。結(jié)合濟(jì)南實(shí)際，加強(qiáng)地方食品安全立法，特別是對(duì)一些法律空白地帶，如食品生產(chǎn)加工小作坊、小攤販等領(lǐng)域，通過制定“管理辦法”，以法規(guī)形式強(qiáng)化監(jiān)管，使食品安全工作有法可依，形成法治化的社會(huì)環(huán)境。

4.構(gòu)建多元主體參與的社會(huì)共治體制。一是健全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。要進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)者的力量，實(shí)行有獎(jiǎng)舉報(bào)，鼓勵(lì)群眾提供線索，解決監(jiān)管部門“看不全、看不到”問題。建立全市統(tǒng)一的受理平臺(tái)，增加舉報(bào)渠道，完善相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，提高獎(jiǎng)勵(lì)額度，以鼓勵(lì)廣大市民的積極參與。二是健全行業(yè)自律制度，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自我監(jiān)管作用。行業(yè)自律是食品安全信用的基礎(chǔ)，要加大對(duì)我市行業(yè)協(xié)會(huì)的扶持和引導(dǎo)，通過行業(yè)自律動(dòng)員大會(huì)、自律承諾書、質(zhì)量責(zé)任狀等形式，并建立相應(yīng)的信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，形成政府、協(xié)會(huì)、企業(yè)三者之間聯(lián)動(dòng)的格局，共筑食品安全防線。三是建立媒體引導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)媒體發(fā)揮正確的導(dǎo)向和監(jiān)督作用。廣泛利用各種媒體，宣傳法律政策、普及安全知識(shí)，宣揚(yáng)優(yōu)秀事物、曝光典型案件，打擊和治理各類虛假的食品廣告；同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)新聞從業(yè)人員相關(guān)知識(shí)的普及，引導(dǎo)他們公平、公正的報(bào)道食品安全事件。四是建立健全專家參與機(jī)制，發(fā)揮專家群體的智囊作用。組建充實(shí)“濟(jì)南市食品安全專家咨詢委員會(huì)”、“濟(jì)南市食品安全教育委員會(huì)”，為政府處置食品安全事件等工作提供智力支持。同時(shí)，定期組織相關(guān)專家為企業(yè)技術(shù)人員、政府工作人員、普通消費(fèi)者、新聞從業(yè)人員等提供不同層次的食品安全服務(wù)與培訓(xùn)。

5.落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任，構(gòu)建食品安全誠信體系。一是健全食品安全教育培訓(xùn)體系，培養(yǎng)生產(chǎn)經(jīng)營者的誠信意識(shí)。食品安全源于生產(chǎn)經(jīng)營者的道德自覺，生產(chǎn)經(jīng)營者的道德良心和社會(huì)責(zé)任感是食品安全的根本保障。培育生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全的社會(huì)責(zé)任感，使食品安全的關(guān)口前移至生產(chǎn)經(jīng)營者層面，是政府監(jiān)管工作的著力點(diǎn)和努力的方向。政府部門要建立系統(tǒng)化、規(guī)范化、常態(tài)化的誠信教育體系，不斷強(qiáng)化他們生產(chǎn)經(jīng)營安全食品的社會(huì)責(zé)任感，培養(yǎng)他們的自律意識(shí)，使他們充分地認(rèn)識(shí)到食品安全是自身的“生命”。二是建立系統(tǒng)的食品安全信用體系。推廣完善建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識(shí)制度，要求有條件的食品生產(chǎn)者建立“二維碼追溯體系”；在各個(gè)超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)，嚴(yán)格“二維碼追溯體系”。同時(shí)，指導(dǎo)食品企業(yè)建立食品安全機(jī)構(gòu)、建立食品安全文化、推行食品安全承諾制，在安全標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)技術(shù)、資金籌集等方面對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行培訓(xùn)、指導(dǎo)和幫扶。在此基礎(chǔ)上，對(duì)其實(shí)行食品安全誠信分類，建立企業(yè)誠信檔案，公示誠信信息，并與工商登記、稅務(wù)管理、金融服務(wù)等對(duì)接，建立相應(yīng)的信息共享和失信行為懲戒機(jī)制?？梢越⑹称钒踩凹t名單”和“黑名單”制度，并向社會(huì)公開，讓“守信者受益，失信者必?fù)p”，使悖于良心者“自毀錢途”，從而嚴(yán)格自律，“不敢不安全”。三是建設(shè)食品安全信息平臺(tái)。建議出臺(tái)《濟(jì)南市食品安全監(jiān)管信息化建設(shè)規(guī)劃》，整合信息化系統(tǒng)資源，按照公開、共享的原則，盡快建立全市統(tǒng)一的具有誠信檔案查詢、舉報(bào)、追溯、預(yù)警、應(yīng)急決策、監(jiān)管服務(wù)功能的食品安全信息平臺(tái)，為誠信體系的建設(shè)提供技術(shù)支撐。

6.建立健全食品安全源頭治理體系。加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)源頭的治理。一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品源頭治理機(jī)制的建設(shè)。農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)基地是食品安全的最源頭，要加大對(duì)這些生產(chǎn)源頭的監(jiān)管力度，以村居為抓手，使其肩負(fù)起對(duì)零散種養(yǎng)業(yè)戶的監(jiān)督責(zé)任。特別是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品原材料中的農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬污染、非法添加劑以及轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品等治理。在農(nóng)村加大“三品一標(biāo)”產(chǎn)品的推廣力度，推動(dòng)種養(yǎng)業(yè)戶和小作坊的轉(zhuǎn)型升級(jí)。依據(jù)土地流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)相關(guān)生產(chǎn)的集約化經(jīng)營，做到規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的企業(yè)生產(chǎn)，代替?zhèn)€體農(nóng)戶的分散生產(chǎn)，以便集中管理、服務(wù)。同時(shí)，打破以往標(biāo)準(zhǔn)混亂的現(xiàn)象，制定規(guī)范、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，形成系列的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、方法標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，使進(jìn)入市場(chǎng)的食品有一個(gè)統(tǒng)一的安全保障。二是抓好重點(diǎn)領(lǐng)域的整治工作。對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)對(duì)象要?jiǎng)?chuàng)新手段、進(jìn)行集中整治。比如，快餐、大排檔、食品小作坊、小攤販等，雖受市場(chǎng)歡迎，但由于缺乏必要的設(shè)備設(shè)施和規(guī)范的管理，而存在相當(dāng)大的安全隱患，監(jiān)管難度較大。我們可由通過“早餐示范工程”、“大排檔示范工程”的推廣，逐步實(shí)現(xiàn)小餐飲的改造升級(jí)，將食品安全監(jiān)管的難點(diǎn)改造成亮點(diǎn)。

7.完善食品安全宣傳教育工作機(jī)制。一是通過新聞發(fā)布會(huì)、專題訪談、知識(shí)講座等形式，利用各種主流媒體，宣傳食品安全相關(guān)法規(guī)、政策，普及食品安全知識(shí)，及時(shí)發(fā)布重大事件的相關(guān)信息等。推進(jìn)食品安全知識(shí)進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)工地等活動(dòng)，形成正面宣傳常態(tài)化、制度化，提高政府的公信力。二是加強(qiáng)宣傳陣地和載體建設(shè)。利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等主流媒體，創(chuàng)建市級(jí)食品安全電視欄目（頻道）、網(wǎng)站、微博，播報(bào)全市食品安全領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)信息。加強(qiáng)與高校的合作，推進(jìn)食品安全相關(guān)學(xué)科建設(shè)，編寫相關(guān)教學(xué)材料，培養(yǎng)后備人才隊(duì)伍。同時(shí)，加大對(duì)典型人物事件的報(bào)道力度，樹立優(yōu)秀典型，揭露、曝光違法犯罪的典型案件，引導(dǎo)公眾樹立正確的食品安全觀念，在全社會(huì)營造一種提倡食品質(zhì)量安全、崇尚食品質(zhì)量安全的良好氛圍。