張玉強(qiáng)

（廣東海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 湛江 524088）

美國政策學(xué)者艾利森認(rèn)為政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)10%取決于政策方案的制定，90%取決于有效的政策執(zhí)行。這雖然極大的強(qiáng)化了政策執(zhí)行的作用，但過于夸張之余，又忽視了目標(biāo)群體的作用。目標(biāo)群體，學(xué)術(shù)界也稱標(biāo)的人口，指政策所制約和規(guī)范的社會(huì)成員，對(duì)于政策系統(tǒng)而言，目標(biāo)群體是其構(gòu)成的要素之一。但對(duì)于目標(biāo)群體在政策系統(tǒng)中的定位問題，一直以來，都是以政策客體的地位存在的，這樣看似簡(jiǎn)單明確和普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)，卻存在著嚴(yán)重的邏輯問題和現(xiàn)實(shí)弊端。

一、傳統(tǒng)政策客體觀下，目標(biāo)群體作為政策客體而存在

縱觀國內(nèi)比較權(quán)威的政策學(xué)著作和教材，其中大多對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行了界定和論述，分析之余，我們發(fā)現(xiàn)目標(biāo)群體都被定位在政策客體的身份上，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.“人事兩分”視角下的政策客體研究

“人事兩分”視角是目前大多數(shù)學(xué)者分析政策客體時(shí)基本采用的視角，即從“人”的方面和“事”的方面來界定政策客體。其中，從人的方面，政策客體就表現(xiàn)為目標(biāo)群體。如寧騷教授認(rèn)為：“公共政策總是針對(duì)特定的事件、問題或社會(huì)群體而規(guī)定的行為準(zhǔn)則，因此，可以從‘事’（政策所要處理的社會(huì)公共問題）和‘人’（政策發(fā)生作用的對(duì)象，即社會(huì)成員）兩個(gè)角度來認(rèn)識(shí)公共政策客體?！盵1]陳振明教授更為明確地指出：“政治客體指的是政策所發(fā)生作用的對(duì)象，包括政策所要處理的社會(huì)問題（事）和政策所要發(fā)生作用的社會(huì)成員（人）兩個(gè)方面，從人的角度看，政策所發(fā)生作用的對(duì)象是社會(huì)成員，這些受規(guī)范、制約的社會(huì)成員稱為目標(biāo)群體?！盵2]因此，“人事兩分”的視角下，政策客體由社會(huì)問題和目標(biāo)群體共同構(gòu)成。

2.“雙重身份”屬性中的目標(biāo)群體研究

目前很多學(xué)者，在確定了目標(biāo)群體的客體身份同時(shí)，又看到了目標(biāo)群體可以通過各種方式參與到政策過程之中，和政策制定主體和執(zhí)行主體一道影響政策的運(yùn)行，因而，又賦予了目標(biāo)群體一定的主體身份，從而使目標(biāo)群體兼具主體和客體雙重身份。如婁成武教授，在說明目標(biāo)群體客體身份同時(shí)，又提到，政策指向的民眾也是“政策主體”的有機(jī)組成部分，如果說第一類主體（管理者）是直接參與政策過程的話，那么第二類主體（民眾）則可以認(rèn)為是間接地參與政策過程中來。[3]其他很多學(xué)者雖未明文指出目標(biāo)群體也是政策主體，但在政策主體定義中，都包含了間接影響政策的利益集團(tuán)或公民個(gè)人，這也都隱含了對(duì)目標(biāo)群體“雙重身份”的認(rèn)定。

3.政策客體既定后的能動(dòng)作用分析

在政策客體定義的描述中，更多的是體現(xiàn)政策對(duì)目標(biāo)群體的影響和制約。然而，目標(biāo)群體作為政策中利益的潛在滿足者或損害者，必然會(huì)盡己所能的來參與和影響政策，發(fā)揮主觀能動(dòng)性。很多學(xué)者也分析了這種行為，如婁成武教授就鮮明地指出：“雖然政策的標(biāo)的人口要受制于政策，但政策的標(biāo)的人口不是消極地受政策的約束，而是對(duì)政策具有能動(dòng)的作用?！盵4]而陶學(xué)榮教授則更為具體的分析了影響政策實(shí)施的目標(biāo)群體的因素，包括目標(biāo)群體的規(guī)模、目標(biāo)群體的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)群體的要素性質(zhì)和目標(biāo)群體的認(rèn)知態(tài)度。[5]雖然，大家注意到了目標(biāo)群體對(duì)于政策具有能動(dòng)作用，但這都是首先將其作為政策客體，而后在受到政策影響的基礎(chǔ)上才具有和發(fā)揮的，因此，對(duì)目標(biāo)群體能動(dòng)作用的強(qiáng)調(diào)，也是在一定程度上強(qiáng)化了其的客體地位。

二、對(duì)目標(biāo)群體政策客體地位的反思與批判

綜上所述，對(duì)目標(biāo)群體的政策客體地位的認(rèn)知十分深入人心，但這種認(rèn)知不僅造成了理論上的混亂，更無益于政策的實(shí)踐。

1.違背了公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵和外在規(guī)定

美國政治學(xué)家戴維伊斯頓把公共政策作為一種“價(jià)值的權(quán)威性分配”[6]，而陳慶云教授，認(rèn)為伊斯頓的“價(jià)值”其實(shí)就是“利益”，并將公共政策定義為，“是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。”[7]因此，可以說公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵就是對(duì)公共利益的調(diào)整和分配。從這個(gè)角度看，公共政策的作用客體應(yīng)是公共利益，而這種公共利益又在特定階段和范圍內(nèi)，表現(xiàn)為目標(biāo)群體的利益。而目標(biāo)群體和公共利益顯然不能簡(jiǎn)單的等同起來，因?yàn)槟繕?biāo)群體可能會(huì)代表公共利益，也可能會(huì)偏離它，而公共利益有時(shí)也不僅僅表現(xiàn)在目標(biāo)群體的身上，而表現(xiàn)在其他主體身上。因而，將目標(biāo)群體代替公共利益作為政策客體，顯然不符合公共政策的內(nèi)涵規(guī)定。另外，公共政策本質(zhì)是對(duì)公共利益的調(diào)整，外在的表現(xiàn)形式卻是一系列的行為規(guī)范，“公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范?？偸且?guī)定對(duì)象應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么；規(guī)定哪些行為受鼓勵(lì)，哪些行為被禁止。”[8]從這里可以看出，政策作為一種行為規(guī)范主要是影響和制約目標(biāo)群體行為的，因此，從外在規(guī)定上看，政策客體又是目標(biāo)群體的行為，而不是目標(biāo)群體。

2.造成了政策制定、執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的對(duì)立地位

把目標(biāo)群體看作是政策客體，其實(shí)質(zhì)就是將其與政策制定者和執(zhí)行者這些政策主體對(duì)立起來，因?yàn)?，“把政策受眾視為政策客體的人，無例外地都取同一理論視角，也就是取與政策制定及執(zhí)行主體一致，居高臨下的視角?！盵9]而這種對(duì)立關(guān)系，又必然會(huì)有兩種后果，一是，使政策制定主體和政策執(zhí)行主體，脫離政策的影響之外，不易受政策的控制和制約。而無論是政策制定者，還是執(zhí)行者，首先作為社會(huì)成員，都必須在政策的調(diào)控之內(nèi)，換句話說，他們?cè)诜钦咧贫ê蛨?zhí)行的時(shí)候，也應(yīng)是目標(biāo)群體的組成部分，而將他們與目標(biāo)群體對(duì)立起來，則無益于這種身份的顯現(xiàn)。二是，不利于目標(biāo)群體應(yīng)有作用的發(fā)揮。雖然在主體和客體分開的前提下，目標(biāo)群體作為客體可以發(fā)揮一定的能動(dòng)作用影響政策制定者和執(zhí)行者，但也只是在對(duì)立前提下如何謀求協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的嘗試，其作用要依賴于政策制定者和執(zhí)行者的態(tài)度以及民主參與機(jī)制的狀況，這必然會(huì)影響和限制目標(biāo)群體作用的發(fā)揮。

3.混淆了目標(biāo)群體的主體形態(tài)和依附屬性

目標(biāo)群體的主體形態(tài)是社會(huì)成員，雖然，在政策之中，由于受到政策的影響和影響政策，其又以特殊的社會(huì)成員而存在，但就其本質(zhì)而言仍是一種獨(dú)立的社會(huì)主體，具有生理屬性和社會(huì)屬性，同時(shí)也表現(xiàn)出諸如態(tài)度、行為、興趣、利益需求等主體的依附屬性。在受到政策影響之時(shí)，其實(shí)只是部分行為和利益屬性成為了政策作用的對(duì)象。所以說，政策本質(zhì)決定了政策影響的是目標(biāo)群體的一些依附屬性，而非目標(biāo)群體主體形態(tài)。將他們簡(jiǎn)單的混淆，不利于對(duì)政策客體的準(zhǔn)確和具體的把握，同時(shí)也造成了目標(biāo)群體科學(xué)定位的困難和障礙。

4.導(dǎo)致了政策主體與政策客體關(guān)系的混亂

西方政策科學(xué)的論著或教科書往往將政策主體或政策活動(dòng)者劃分為官方的和非官方的兩類。官方的政策活動(dòng)者是指政策體制內(nèi)的、行使公共權(quán)力的政策過程的參與者。一般包括國家機(jī)構(gòu)、執(zhí)政黨、政治家和官員；非官方的政策活動(dòng)者是指政治體制外的、不直接行使公共權(quán)力的政策過程的參與者，主要包括利益集團(tuán)、公民（選民）、大眾媒體以及民間思想庫等。[10]國內(nèi)的大多學(xué)者也大多持這種觀點(diǎn)，認(rèn)為政策主體不僅表現(xiàn)為政府的決策和執(zhí)行部門，還包括來自民間的組織和個(gè)人。而民間的組織和個(gè)人中，目標(biāo)群體由于和政策的利益關(guān)聯(lián)，必定是其中主要構(gòu)成部分。因而，目標(biāo)群體因受政策影響成為政策客體，影響政策而成為政策主體，具備政策系統(tǒng)中的雙重身份。同樣道理，政策制定主體和執(zhí)行主體影響政策成為政策主體，同時(shí)他們也要受政策影響和制約，變成目標(biāo)群體，成為政策客體。所以，按照這樣的邏輯，政策主體即為政策客體，由共同的要素構(gòu)成，這與現(xiàn)實(shí)情況不符，更導(dǎo)致了主體影響主體的邏輯錯(cuò)亂。

三、目標(biāo)群體主體地位的確立與政策客體構(gòu)成的調(diào)整

既然目標(biāo)群體作為政策客體具有諸多問題和弊端，那么就需要對(duì)其進(jìn)行重新的地位定位。筆者認(rèn)為，目標(biāo)群體應(yīng)在政策系統(tǒng)中應(yīng)作為政策主體而存在，這樣目標(biāo)群體在新的政策系統(tǒng)構(gòu)成中，不再處于政策客體地位，也不再具有主、客體“雙重身份”，而成為政策主體的構(gòu)成部分之一。首先，目標(biāo)群體作為政策主體，進(jìn)入政策主體系統(tǒng)，可以在地位上獲得與政策制定主體平等的地位，進(jìn)而可以在政策制定過程中，充分表達(dá)自己的利益需求和政策建議，同時(shí)可以有效地和政策制定主體進(jìn)行利益討價(jià)和意見互動(dòng)，從而在另一方面也有利于政策制定主體重視目標(biāo)群體的利益需求，更加體現(xiàn)民主參與機(jī)制的成效；其次，目標(biāo)群體政策主體地位的獲得，可以更好地以政策主人的立場(chǎng)，主動(dòng)和積極地認(rèn)知和理解政策，從而有利于政策執(zhí)行主體降低來自目標(biāo)群體的執(zhí)行阻力和提高他們的認(rèn)同感；再次，將目標(biāo)群體放置在政策主體地位上進(jìn)行思考和研究，也有利于政策研究和咨詢?nèi)藛T，重新思考研究視角，自下而上的設(shè)計(jì)政策方案，從而與傳統(tǒng)的自上而下的研究視角形成良性互動(dòng)。那么，如果目標(biāo)群體脫離政策客體身份，進(jìn)入政策主體隊(duì)伍之中，就需要對(duì)政策主體和政策客體構(gòu)成進(jìn)行重新思考和調(diào)整，如圖1所示：

1.政策主體可以從政策的影響力量來源分為政策制定主體、政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體（政策接受主體）三部分。這三大主體在政策系統(tǒng)中的作用是不同的，但彼此之間又是相互的依存和互動(dòng)的關(guān)系，具體表現(xiàn)在政策制定主體，需要政策執(zhí)行主體的信息反饋，政策接受主體的參與支持，而政策執(zhí)行主體，需要政策制定主體的支持和控制，也需要政策接受主體的接受和配合。因此，他們互動(dòng)的結(jié)果，以政策的形式規(guī)范政策客體，而政策客體對(duì)政策主體起到的作用是規(guī)范結(jié)果的反饋，以作為政策微調(diào)或新一輪政策出臺(tái)的依據(jù)，這也表現(xiàn)了主體與客體之間互動(dòng)統(tǒng)一的規(guī)律。

2.政策客體的構(gòu)成，應(yīng)避免從“人事兩分”的視角來研究，而應(yīng)以“問題導(dǎo)向”視角來分析。因?yàn)?，政策得以形成和存在的一個(gè)根本前提就是解決社會(huì)問題的需要，因而政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施也都是圍繞著如何解決社會(huì)問題而展開的，那么，政策必然涉及到怎樣調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和規(guī)范社會(huì)行為等問題，因?yàn)樗鼈兪巧鐣?huì)問題解決的基本要素和條件，這些要素和條件也就是我們政策客體的內(nèi)容。依據(jù)這樣的思路，政策客體可以分為政策問題、公共利益和社會(huì)行為，其反應(yīng)了政策作用的內(nèi)容是公共利益，作用的目標(biāo)是政策問題，而作用的對(duì)象是社會(huì)行為，同時(shí)它們又統(tǒng)一在政策的作用的過程之中，主要表現(xiàn)在政策通過對(duì)社會(huì)行為的調(diào)控，可以是鼓勵(lì)，也可以是限制某些社會(huì)行為，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的調(diào)整和分配，最終解決的是基于公共利益需求和平衡而產(chǎn)生的社會(huì)問題。而這種社會(huì)行為，不僅專指目標(biāo)群體的社會(huì)行為，其中政策制定主體，在非制定政策之時(shí)，政策執(zhí)行主體在非執(zhí)行政策之時(shí)，其行為都是社會(huì)行為的構(gòu)成。因此，政策所規(guī)范的社會(huì)行為，是整個(gè)政策主體的社會(huì)行為，而非目標(biāo)群體的社會(huì)行為。換句話說，政策主體通過利益互動(dòng)，形成的政策，反過來又來規(guī)范自身的行為，進(jìn)而達(dá)到公共利益的滿足和平衡。從這個(gè)角度看，既解決了主體對(duì)主體作用的邏輯尷尬，又將主體和行為統(tǒng)一在政策主體和客體相互作用的過程之中。

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