陳金田

（集美大學(xué) 政法學(xué)院，福建 廈門(mén)361021）

一、引 言

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家、地區(qū)工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人類文明進(jìn)步的必然趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度越來(lái)越快，至2011 年末，城鎮(zhèn)化率已達(dá)51.27%，［1］總體態(tài)勢(shì)也已由單純的農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展到打造都市“1 小時(shí)”生活圈和出現(xiàn)城市群。然而，毋庸諱言，我國(guó)逐年攀升的城鎮(zhèn)化率基本屬于外力“催化”，即政府的支配、主導(dǎo)所致，真正的歷史、經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然“內(nèi)生”成分并不太多，也正因此， “偽城鎮(zhèn)化”傾向明顯，淺度城鎮(zhèn)化有余、深度城鎮(zhèn)化不足……如何有效加以扭“偏”為“正”呢?本文擬就該方面的問(wèn)題略作粗淺的探索。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)普遍存在的問(wèn)題

(一)城區(qū)地域空間的擴(kuò)張過(guò)于迅猛

在我國(guó)各地的城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)中，或因盲目攀比、跟風(fēng)、急功近利，或因前期綜合性論證不夠、期望值過(guò)高，攤大餅式的城區(qū)擴(kuò)張、甚至于變相的造城等現(xiàn)象堪稱見(jiàn)多不怪。這方面，僅以福建省的小城鎮(zhèn)建設(shè)為例就足以說(shuō)明問(wèn)題:2010年2 月，福建省專門(mén)出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》圈定了22 個(gè)小城鎮(zhèn)作為第一批綜合改革建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，盡管其中的一半以上純屬山區(qū)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，可是綜合改革建設(shè)一啟動(dòng)，所有試點(diǎn)鎮(zhèn)幾乎無(wú)一例外都選擇了高起點(diǎn)的大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，從鎮(zhèn)區(qū)人口最少的廈門(mén)市汀溪鎮(zhèn)(0.4 萬(wàn)人)到鎮(zhèn)區(qū)人口最多的龍海市角美鎮(zhèn)(14 萬(wàn)人)，大社區(qū)、大商圈、大行政中心、大工業(yè)園區(qū)，從幾平方公里到數(shù)十平方公里的新增鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃相繼出籠。結(jié)果可想而知，且不說(shuō)這些被“化”出來(lái)的或被“化”大了的城區(qū)是否都經(jīng)過(guò)了整體規(guī)劃、工程質(zhì)量等方面的嚴(yán)格把關(guān)，僅加劇國(guó)土資源透支、浪費(fèi)這一直接代價(jià)就頗值得人們反思。據(jù)悉，在剛剛結(jié)束的“十一五”期間，全國(guó)土地出讓平均每年就多達(dá)660 萬(wàn)畝［2］——其中，除了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正常需求外，虛高部分絕不容低估。

(二)城鎮(zhèn)就業(yè)的擴(kuò)容力度過(guò)于“疲軟”

首先，總體上，工業(yè)化明顯不能與城鎮(zhèn)化同步，至2011 年，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率的比值仍為1.09 (前者51.27%，后者46.8%);［3］并且，隨著資本投入的增加和資本有機(jī)構(gòu)成的提升，資本對(duì)勞動(dòng)的替代越來(lái)越快、越來(lái)越廣，所能創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)也越來(lái)越大不如前。據(jù)預(yù)測(cè)，今后一段時(shí)期，我國(guó)正常的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可提供的就業(yè)崗位每年只有1 200 萬(wàn)個(gè)，但每年的城鎮(zhèn)就業(yè)需求加上新轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力就超過(guò)了3 600 萬(wàn)人。［4］21其次，為了盡快把城市、城鎮(zhèn)“化”大的決策者們往往更熱衷于城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城的拓展，熱衷于調(diào)整行政區(qū)劃以擴(kuò)大城市轄區(qū)面積，對(duì)于就業(yè)擴(kuò)容則因無(wú)暇兼顧或無(wú)力兼顧而明顯缺乏積極、有效的舉措;小城鎮(zhèn)也大多受基礎(chǔ)設(shè)施落后等因素的制約未能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚。

(三)人口城鎮(zhèn)化大大滯后于快速推進(jìn)的土地城鎮(zhèn)化

1. 數(shù)量方面。相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2000-2011 年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口密度已由每平方公里0.85 萬(wàn)人降為0.77 萬(wàn)人;［3］另外，1996 年以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積由1.3 萬(wàn)平方公里擴(kuò)充為5.7 萬(wàn)平方公里，而城鎮(zhèn)人口數(shù)字僅由2.99億變成6.22 億，增率分別為338%和108%，［5］二者比值與正常的1∶1.23 形成了強(qiáng)烈的反差。［6］這些數(shù)據(jù)一方面說(shuō)明土地城鎮(zhèn)化過(guò)快;另一方面說(shuō)明人口城鎮(zhèn)化過(guò)于滯后，城鎮(zhèn)人口集聚效應(yīng)低，尤其是中小城鎮(zhèn)。在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，除了毗鄰大中城市的、資源豐富的中小城鎮(zhèn)發(fā)展還過(guò)得去以外，那些被人為“化”出來(lái)的或被“化”大了的城鎮(zhèn)難以通過(guò)大規(guī)模的城區(qū)地域擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)人口集聚。因而，采取行政指令搬遷學(xué)校、行政機(jī)關(guān)或直接通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃等做法半生不熟(有的甚至連生產(chǎn)、生活方式都未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化)地將區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民整體“化”為市民來(lái)充填城鎮(zhèn)人口的大有“城”在，暫無(wú)良策仍苦于“個(gè)頭小衣服大”的也不乏其“城”。上述提及的福建省首批22 個(gè)綜合改革建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)中，就有11 個(gè)小城鎮(zhèn)的居民數(shù)仍少于2 萬(wàn)人，與既定的每個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的居民至少達(dá)到6萬(wàn)以上等發(fā)展目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)，形勢(shì)也不樂(lè)觀。

2. 質(zhì)量方面。(1)由于長(zhǎng)期受二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)教育資源配置不均等以及其他因素的制約，進(jìn)城農(nóng)民工綜合素質(zhì)普遍偏低。統(tǒng)計(jì)資料顯示，農(nóng)民工中文盲、小學(xué)、初中、高中文化程度的比例分別為1.5%，14.4%、61.1%、13.2%，中專及以上文化程度僅占9.8%;他們當(dāng)中，只有約10.5%的人接受過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、6.2%的人接受過(guò)非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)，而二者均未參加的農(nóng)民工居然占了68.8%的比例……［7］(2)在根植于傳統(tǒng)戶籍制度的“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”［8］下，農(nóng)民工不能平等獲得包括基本公共產(chǎn)品、服務(wù)在內(nèi)的完備的社會(huì)制度型資本。盡管數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工已“離土離鄉(xiāng)”進(jìn)了城、進(jìn)城生活半年以上的也都已被全部統(tǒng)計(jì)為市民，但畢竟傳統(tǒng)戶籍制度至今仍在發(fā)揮著強(qiáng)化公民先賦身份的功能，因而，只要他們的農(nóng)村戶籍不變，他們便無(wú)法在勞動(dòng)就業(yè)、子女受教育、社會(huì)保障以及其他公共服務(wù)方面與城里人平起平坐。就社保而言，至2011 年止，外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育保險(xiǎn)的分別也只占13.9%、23.6%、16.7%、8.0%和5.6%的比例。［1］不僅如此，他們進(jìn)城后還被迫繳交各種名目的稅費(fèi)，雖然近幾年來(lái)已大多數(shù)被取消，但仍有殘余，例如2011 年8 月，廣州雖取消了外來(lái)流動(dòng)人員2.5 元/月/人的“治安聯(lián)防費(fèi)”負(fù)擔(dān)，卻依舊保留了4.5 元/月/人的“流動(dòng)人員調(diào)配費(fèi)”，［9］等等。目前，諸如此類有名無(wú)實(shí)的市民在我國(guó)就有1.59 億之多，他們和名副其實(shí)的市民共同支撐起了現(xiàn)有的高城鎮(zhèn)化率，如果按照嚴(yán)格要求而暫不將這部分被數(shù)據(jù)市民化的“市民”統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，我國(guó)的“凈”城鎮(zhèn)化率實(shí)際上也只有35%左右，低于世界52%的平均水平，更低于一些與我國(guó)發(fā)展階段相近的發(fā)展中國(guó)家60%左右的平均水平。［10］(3)進(jìn)城農(nóng)民工十有八九被城市社會(huì)邊緣化，已取得城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民工也難以在主流生活、交往圈、文化活動(dòng)等方面真正融入城市社會(huì)。與以熟人關(guān)系為表征的傳統(tǒng)社會(huì)不同，現(xiàn)代城市社會(huì)屬于陌生人社會(huì)，不通過(guò)廣泛的社會(huì)參與和頻繁的社會(huì)互動(dòng)，難以縮短人與人之間的社會(huì)距離。具體而言，進(jìn)城農(nóng)民工能否實(shí)現(xiàn)心理、社會(huì)文化屬性等角色內(nèi)涵的根本、徹底轉(zhuǎn)型繼而真正融入城市社會(huì)，取決于他們與城里人之間能否相互認(rèn)同、接納，而彼此間的相互認(rèn)同、接納又取決于彼此雙方能否跨情境互動(dòng)、跨越城鄉(xiāng)之間的鴻溝進(jìn)行正常交往。然而，一方面，在城鄉(xiāng)二元體制下，由城市政府、社區(qū)、企業(yè)、市民組成的社會(huì)支持系統(tǒng)幾乎把城市非戶籍人員排斥在外，農(nóng)民工不僅難以獲得完備的社會(huì)制度型資本，而且難以獲得表現(xiàn)為利益訴求、信息獲取、權(quán)益維護(hù)等形式的組織型社會(huì)資本;另一方面，由于文化層次、綜合素質(zhì)、生活習(xí)俗、價(jià)值觀念方面的差異，農(nóng)民工既缺乏參加社區(qū)選舉和社區(qū)日常管理的機(jī)會(huì)，在平常交往中也不易(甚至不屑)為城里人所接納。非但如此，近年來(lái)呈上升趨勢(shì)的農(nóng)民工犯罪率和時(shí)不時(shí)發(fā)生的農(nóng)民工群體之間、農(nóng)民工與城里人之間的矛盾糾紛、惡性事件，無(wú)形中又加深了相當(dāng)一部分城里人對(duì)農(nóng)民工的成見(jiàn)，有的甚至偏見(jiàn)到連學(xué)校安排農(nóng)民工子女與自己子女同班俱學(xué)都予以強(qiáng)烈反對(duì)這樣的程度。［11］于是，為了“減少代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)”，［12］進(jìn)城農(nóng)民工只得用心鞏固以血緣、親緣、地緣為紐帶的親友和同鄉(xiāng)等緊密型社會(huì)資本，并將“……誠(chéng)實(shí)、忠誠(chéng)交給他們熟悉的血緣關(guān)系和地緣關(guān)系的老鄉(xiāng)和親戚”，［12］然后繼續(xù)游離于城市社會(huì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010 年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料表明，新生代農(nóng)民工對(duì)于“自己是老家人”、 “自己是農(nóng)民”、“自己是城里人”等說(shuō)法表示“非常同意”和“比較同意”的比例分別為46.3% 和41.6%、23%和45.5%、4.3%和18.5%;［8］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)資料同時(shí)還表明，隨著農(nóng)民工群體的代際交替，新生代農(nóng)民工已逐漸成為我國(guó)農(nóng)民工的主體，至2011 年止，農(nóng)民工隊(duì)伍中，80、90 后的新生代已占66.9%……［8］可見(jiàn)，新生代農(nóng)民工的意見(jiàn)、感受在進(jìn)城農(nóng)民工群體中已不乏其代表性，以他們?yōu)闃颖窘y(tǒng)計(jì)出來(lái)的問(wèn)卷數(shù)據(jù)基本也能折射進(jìn)城農(nóng)民工們?nèi)狈Τ鞘猩鐣?huì)歸屬感這一普遍現(xiàn)狀。

(四)城鄉(xiāng)之間要素流徑不通暢

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)，連續(xù)1 年以上長(zhǎng)時(shí)間從未在農(nóng)村居住的農(nóng)戶約有500 萬(wàn)個(gè)，按每戶住宅130 平方米計(jì)算，農(nóng)村實(shí)際住房空置面積約6.5 億平方米，以農(nóng)村住房容積率0.3 計(jì)算，折合閑置土地面積至少300 多萬(wàn)畝。［13］若能得以流轉(zhuǎn)，則不僅可以盤(pán)活閑置資源，也大有裨益于城鎮(zhèn)化建設(shè)。但由于產(chǎn)權(quán)的殘缺，農(nóng)村集體土地并未完整獲得用益物權(quán)的各種權(quán)能(特別是處分權(quán))，農(nóng)村居民依法取得的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不了，無(wú)法從中獲取所需的進(jìn)城安居樂(lè)業(yè)的初始資本，進(jìn)城意味著一切從頭開(kāi)始，有的甚至還不得不重新回到更低的起點(diǎn)。

再者，《農(nóng)村土地承包法》第26 條還規(guī)定:農(nóng)地承包期內(nèi)，承包方如果全家遷入小城鎮(zhèn)落戶，應(yīng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或允許其依法流轉(zhuǎn);而如果遷入地屬于設(shè)區(qū)的城市，則應(yīng)將所承包的耕地和草地(在土地資源極其稀缺的省市甚至還包括宅基地)交回發(fā)包方，否則，發(fā)包方可以收回。這固然有利于資源的合理配置，但在客觀上，它為農(nóng)村居民的“離土離鄉(xiāng)”帶來(lái)的卻往往不是推力、拉力，而是阻力。據(jù)悉，2009 年南京市評(píng)出50 名優(yōu)秀農(nóng)民工，作為獎(jiǎng)勵(lì)，他們獲準(zhǔn)在南京市落戶，可最終也僅有1 位農(nóng)民工辦理了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手續(xù)……［14］此類不尋?，F(xiàn)象固然事出有因，但與農(nóng)民工的“戀地情結(jié)”絕非毫無(wú)干系，其中，有的是打著土地增值的小算盤(pán)，有的顯然是出于“手中有地，心里不慌”的考慮，等等。這不，“2010 年國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口監(jiān)測(cè)調(diào)查”課題組通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在類似農(nóng)民工不愿進(jìn)城落戶是因?yàn)椤跋氡Ａ舫邪亍钡葐?wèn)題的看法上，80 前農(nóng)民工的認(rèn)同率高達(dá)45.26%，80 后的認(rèn)同率也有33.47%之多。［15］

三、促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的基本思路

(一)改弦易轍，實(shí)行以家庭遷移為主的模式匯聚城鎮(zhèn)人口

據(jù)權(quán)威部門(mén)估計(jì)，我國(guó)每年須轉(zhuǎn)移0.13 億左右的農(nóng)村勞動(dòng)力，才得以確保必要的城鎮(zhèn)化增速，照此進(jìn)度計(jì)算，我國(guó)還得將總量約略2.5-3 億人的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為市民，城鎮(zhèn)化率才有望達(dá)到70%。［16］但從人口供給的基本狀況看，農(nóng)村現(xiàn)有的3 億多勞動(dòng)力中，大部分年齡高于40歲，40 歲以下的絕對(duì)數(shù)量?jī)H0.5 億人左右。［16］無(wú)疑，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)模式、通過(guò)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間已越來(lái)越小，改由提高進(jìn)城農(nóng)民工的帶眷系數(shù)來(lái)充實(shí)城鎮(zhèn)人口的做法將越來(lái)越成為“不得已而為之”的不二選擇。而據(jù)有關(guān)專家估算，若把我國(guó)農(nóng)民工的帶眷系數(shù)由現(xiàn)在的0.22 提高到0.5 (相當(dāng)于夫妻二人攜帶一個(gè)孩子)，進(jìn)城人數(shù)即可驟增0.5 億多;提到1(相當(dāng)于每個(gè)進(jìn)城務(wù)工人員攜帶一名撫養(yǎng)人)呢，則進(jìn)城人數(shù)相應(yīng)增多2 億余人，這些新增的被攜帶者連同已進(jìn)城的攜帶者，總量共計(jì)4-4.5 億人，再加上城鎮(zhèn)的原居民，城鎮(zhèn)總?cè)丝趯⒉簧儆?-9.5 億，［16］足可支撐高達(dá)70%的城鎮(zhèn)化率。

(二)多管齊下，合力實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量的根本好轉(zhuǎn)

1. 循序推進(jìn)戶籍制度改革。(1)縮減直至取消城鎮(zhèn)戶口的福利含量。有規(guī)劃、有步驟地貫徹落實(shí)2012 年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，逐一剝除城市戶籍的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等各種利益分配特權(quán)，直至將戶籍制度的功能作用完全還原為“便利公民參加各類社會(huì)活動(dòng)并為政府制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃配置勞動(dòng)力資源等行政管理提供人口數(shù)據(jù)及相關(guān)基礎(chǔ)性資料”為止。［11］(2)適度“削”低外來(lái)人員進(jìn)城落戶的門(mén)檻。在我國(guó)，城鄉(xiāng)、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題依舊存在，超量人口供給和就業(yè)崗位不足、社會(huì)保障資源短缺的矛盾仍然突出，戶籍管理制度在社會(huì)有序運(yùn)行中還發(fā)揮著一定的基礎(chǔ)作用，現(xiàn)階段徹底拆除傳統(tǒng)戶籍門(mén)檻的條件尚未成熟，不宜抹平，只可“削”低。不僅如此，還要根據(jù)實(shí)際情況，參照《通知》關(guān)于“在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所(含租賃)”和“在設(shè)區(qū)的市(不含直轄市、副省級(jí)市和其他大城市)有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所(含租賃)同時(shí)按照國(guó)家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限”等規(guī)定“削”得合理適度，力爭(zhēng)在確保城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、穩(wěn)步、健康發(fā)展的基礎(chǔ)上，讓盡量多的“被城市化”農(nóng)民工有機(jī)會(huì)進(jìn)城落戶。

2. 積極為農(nóng)民工融入城市社會(huì)鋪路架橋。(1)創(chuàng)新農(nóng)民工管理體制。在街道、社區(qū)，專為農(nóng)民工成立一種管理與服務(wù)相結(jié)合的常設(shè)機(jī)構(gòu)， “零距離”地為農(nóng)民工提供“一站式”服務(wù);同時(shí)，由基層派出所統(tǒng)一為農(nóng)民工辦理人口信息登記，再為他們發(fā)放類似居住證這樣一種可用以證明持證者在某一社區(qū)暫住的證件(如武漢市)，以此作為享受技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹、政策咨詢、子女課業(yè)輔導(dǎo)、兒童免費(fèi)托管、心理咨詢等城市街道、社區(qū)各種公益性服務(wù)的唯一憑證。規(guī)定只要外來(lái)者持有此類證件，就有機(jī)會(huì)接受這些公共服務(wù)，并且持證者在一個(gè)城里務(wù)工的年限越長(zhǎng)、越遵紀(jì)守法，可享受的公共服務(wù)就越多，社會(huì)待遇也越接近城里人——顯而易見(jiàn)，這么做不僅可以激勵(lì)農(nóng)民工積極向上，而且通過(guò)服務(wù)與接受服務(wù)二者之間的頻繁接觸、往來(lái)，也必然有助于拉近農(nóng)民工與社區(qū)之間的距離、增強(qiáng)他們的社區(qū)成員意識(shí)、社區(qū)認(rèn)同感。當(dāng)然，如若條件許可，不妨在街道、社區(qū)一級(jí)常設(shè)機(jī)構(gòu)的黨組成員、管理干部和工作人員中按比例適量搭配若干農(nóng)民工代表，借以進(jìn)一步體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工政治參與權(quán)和民主管理權(quán)的尊重和保障、暢通農(nóng)民工表達(dá)意愿的渠道，也便于服務(wù)機(jī)構(gòu)更及時(shí)、有效為農(nóng)民工提供最急需的公共服務(wù)等。 (2)在逐步縮小農(nóng)民工與城里人之間權(quán)益和社會(huì)地位差別的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造條件、不斷增進(jìn)兩大群體之間的交往、互動(dòng)。不言而喻，精神、文化的融納是雙向的，兩大群體之間相互認(rèn)同、包容的程度與彼此交往、互動(dòng)的頻率、深度成正比。為此，一方面要多為農(nóng)民工參與各種具體社會(huì)事務(wù)(如居住小區(qū)管理、各類聽(tīng)證會(huì)等)和社會(huì)公益活動(dòng)創(chuàng)設(shè)平臺(tái)、提供機(jī)會(huì)，讓農(nóng)民工得以更廣泛、深入接觸、了解都市現(xiàn)代文明，同時(shí)也促進(jìn)城里人的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、進(jìn)取作風(fēng)、時(shí)間觀念、衛(wèi)生習(xí)慣與農(nóng)民工勤勞、儉樸、堅(jiān)韌等優(yōu)良品質(zhì)之間的相互影響、感染;另一方面，充分利用社區(qū)的文化娛樂(lè)設(shè)施，定期不定期舉辦形式多樣、農(nóng)民工和城里人普遍樂(lè)意參與的各種聯(lián)誼活動(dòng)，如納涼晚會(huì)、社區(qū)晚會(huì)、廣場(chǎng)匯演等。 (3)在政府的主導(dǎo)作用之外，進(jìn)城農(nóng)民工身份重構(gòu)和角色轉(zhuǎn)換還少不了非政府組織、自治組織的助力。因?yàn)?，在我?guó)，除了工會(huì)，幾乎沒(méi)有其他可吸納農(nóng)民工參加的民間組織和社會(huì)團(tuán)體，農(nóng)民工長(zhǎng)期缺乏走出家庭與所在社區(qū)、企業(yè)、政府進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)乃至融入城市社會(huì)的組織化資本?？梢?jiàn)，允許、鼓勵(lì)社會(huì)有的放矢成立農(nóng)民工志愿性中間組織(如農(nóng)民工協(xié)會(huì)、農(nóng)民工互助會(huì)等)并引導(dǎo)它們積極幫助農(nóng)民工突破狹隘和封閉、提高社會(huì)參與意識(shí)，既適時(shí)、又適“需”。當(dāng)然，此類組織應(yīng)完全由農(nóng)民工獨(dú)立組建、自我管理，政府相關(guān)部門(mén)有義務(wù)予以扶持、規(guī)范、指導(dǎo)，但不得直接加以操控。

(三)完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，促成農(nóng)村宅基地有序、適度流轉(zhuǎn)

產(chǎn)權(quán)是附著于或內(nèi)含于一種資產(chǎn)或物品實(shí)體中的一組權(quán)利，產(chǎn)權(quán)越完整，就越有利于約束資源利用過(guò)程中的浪費(fèi)行為、越有機(jī)會(huì)為權(quán)利主體帶來(lái)合理的交易預(yù)期并“……引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)”，［17］98反之亦然。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，多種要素暢通流徑、加快流速等要求越來(lái)越迫切，明晰界定集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、賦予農(nóng)村集體宅基地完整的產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵、確保農(nóng)宅在宅基地集體所有性質(zhì)不變的前提下享有與城鎮(zhèn)住房平等的法律地位等呼聲也越來(lái)越高。在國(guó)家相關(guān)法律的禁止性規(guī)定尚未松動(dòng)之前，我們可以借鑒國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)、對(duì)一些有益于城鎮(zhèn)化發(fā)展的積極舉措進(jìn)行大膽的嘗試、探索、推廣。譬如，對(duì)于不跨省市轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工，可借鑒蘇州市的做法，實(shí)行“宅基地?fù)Q房”(作為政策性補(bǔ)償，政府給予蘇州市行政區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移流動(dòng)并自愿放棄宅基地的農(nóng)民工一套面積約120 平方米的商品房);［13］而對(duì)跨省市外遷又自愿放棄宅基地的農(nóng)民，在完善相應(yīng)的退出補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)上，可由遷出地政府給予一次性貨幣補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)從耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)或宅基地退出后整理復(fù)墾得到的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤收益中統(tǒng)籌安排。至于作為生產(chǎn)資料的集體土地，則可參照重慶等省市的做法，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民工在一定期限內(nèi)繼續(xù)保留農(nóng)村承包地，等等。

(四)堅(jiān)持走與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的道路

相關(guān)專家預(yù)測(cè)，2020 年我國(guó)城鎮(zhèn)化率約可達(dá)60%，按全國(guó)人口總數(shù)14 億計(jì)算，屆時(shí)差不多有8.4 億人定居于城里，另外的5.6 億人則繼續(xù)“留守”農(nóng)村;［2］辜勝阻等人也認(rèn)為，我國(guó)將形成5 億城鎮(zhèn)人、5 億流動(dòng)遷移人口、5 億農(nóng)村人口的“三分天下”之格局。［18］由此可見(jiàn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)二者只宜并重不偏、勿宜厚此薄彼，否則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展篤定要成為一句空話——這就意味著我國(guó)的城鎮(zhèn)化不可不以“多元、漸進(jìn)、集約、和諧、可持續(xù)”為主旨，尤其不可不為最容易、最經(jīng)常被“勢(shì)利”的小城鎮(zhèn)留足生存、發(fā)展空間。因?yàn)樾〕擎?zhèn)位于鄉(xiāng)之首、城之末，是城鄉(xiāng)間天然的聯(lián)結(jié)節(jié)點(diǎn)，在“承”、“啟”城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中有著獨(dú)特的、無(wú)可替代的基礎(chǔ)性作用。它們的形成、發(fā)展有賴于周圍鄉(xiāng)村，但它們的發(fā)展、繁榮又使得周圍鄉(xiāng)村特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有所依托。相對(duì)于大中城市，小城鎮(zhèn)在以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、工農(nóng)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新格局中的優(yōu)勢(shì)更加得天獨(dú)厚，況且，小城鎮(zhèn)還是完整城市體系中不可或缺的重要組成部分。當(dāng)然，要避免統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展流于空話，除了基本確保小城鎮(zhèn)必要的“保有量”以外，還需進(jìn)一步均衡城市體系中的投資布局，通過(guò)加大對(duì)小城鎮(zhèn)的投資力度使之盡快進(jìn)入以投資創(chuàng)造就業(yè)崗位、以就業(yè)崗位集聚人氣的良性大循環(huán);同時(shí)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，緊緊圍繞充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)自身區(qū)位、歷史優(yōu)勢(shì)、突出產(chǎn)業(yè)特色這一中心環(huán)節(jié)，全方位整合各類優(yōu)質(zhì)資源，不斷改善小城鎮(zhèn)的軟、硬環(huán)境，匯聚人氣。

(五)因地制宜 著力助推產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力。發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化期間，產(chǎn)業(yè)化基本上維持了與城鎮(zhèn)化不相上下的增率和漲幅，甚至，產(chǎn)業(yè)化率相對(duì)于城鎮(zhèn)化率還常常“有過(guò)之而無(wú)不及”。例如，2000 年前后，美國(guó)和日本等世界高收入國(guó)家城鎮(zhèn)化率徘徊在76% ～80%時(shí)，其國(guó)內(nèi)從事二、三產(chǎn)業(yè)的人口早已超出了這個(gè)比例……［2］較之于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)業(yè)化滯后的問(wèn)題尤為凸顯，切實(shí)、有效彌補(bǔ)不足的要求也愈發(fā)迫切。為此，要始終堅(jiān)定不移地以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，在不斷學(xué)習(xí)、借鑒、取長(zhǎng)補(bǔ)短的基礎(chǔ)上，把推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，立足現(xiàn)實(shí)、因地制宜、宜工則工、宜商則商。一方面，制定、落實(shí)相關(guān)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)、吸引資金、人才、科技等生產(chǎn)要素和新興產(chǎn)業(yè)往中小城市、小城鎮(zhèn)聚攏，加快中小城市、小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)鏈的形成、完整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)輻射力和帶動(dòng)力;另一方面，積極拓展城鄉(xiāng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展領(lǐng)域，不僅要努力使現(xiàn)代物流、交通通信、社區(qū)服務(wù)、金融、商貿(mào)、旅游、市場(chǎng)中介等行業(yè)發(fā)展的規(guī)模、服務(wù)質(zhì)量跟上快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，而且還應(yīng)力爭(zhēng)有所超前。

四、結(jié) 語(yǔ)

誠(chéng)然，要促進(jìn)城鎮(zhèn)化全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，除上述之外，還有許多事情等著我們?nèi)プ龊谩⒆龅轿?，諸如城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化、市民全面發(fā)展需求的滿足等，真可謂頭緒多、涉及面廣、問(wèn)題復(fù)雜、任重道遠(yuǎn)。但越是這樣，我們就越要堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，尊重客觀規(guī)律，腳踏實(shí)地，充滿信心，否則，我們就走不出一條中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展也將無(wú)從談起!

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