趙 新

(北京交通大學(xué)海濱學(xué)院，河北 黃驊 061100)

中國共產(chǎn)黨與人民代表大會的關(guān)系是中國特色社會主義民主政治建設(shè)中的一個重大理論和現(xiàn)實問題。本文以規(guī)范化為視角，全面分析黨與人大的關(guān)系問題，從立法、重大事項決定、任免和監(jiān)督的權(quán)力運行過程入手，重點探討既能充分體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，又能保證人大自主獨立地行使憲法和法律規(guī)定的權(quán)力的具體機制和操作程序，旨在建構(gòu)中國共產(chǎn)黨與人民代表大會的良性互動關(guān)系，推進中國政治體制的不斷完善和健康發(fā)展。

一、黨與人大關(guān)系在權(quán)力運行過程中的現(xiàn)狀

系統(tǒng)研究黨與人大的關(guān)系，應(yīng)從立法、重大事項決定、任免和監(jiān)督的權(quán)力運行過程入手，具體分析黨的政策主張與人大立法、黨委決策與人大重大事項決定、黨管干部與人大選舉任免、黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督之間的關(guān)系。

(一)在立法過程中，黨的政策主張經(jīng)過人大的法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律

“我國人民代表大會雖不僅僅是立法機關(guān)，但毫無疑問，立法是它最重要、最大量、最經(jīng)常行使的職權(quán)?！保?］人大立法過程實際上就是經(jīng)過法定程序把黨的政策轉(zhuǎn)化為國家法律的過程。

在我國，黨的政策與國家法律在本質(zhì)上具有一致性，二者都體現(xiàn)了人民的意志和根本利益。但是我們不能把黨的政策等同于國家法律，因為二者還存在很大的區(qū)別:一是制定的主體和程序不同，二是適用時間和穩(wěn)定性不同，三是適用范圍和效力不同。黨的政策對黨的各級組織及其全體黨員具有約束力，對社會組織及其成員只具有指導(dǎo)性和號召性，并不具有國家強制力。國家法律可以約束包括黨組織及其黨員在內(nèi)的全體社會成員，具有國家強制力，全社會必須遵守和執(zhí)行。

長期以來，一些黨員干部對黨的政策與國家法律的關(guān)系缺乏正確的認(rèn)識，過多地強調(diào)二者的一致性，忽視了二者的區(qū)別，有些人甚至片面地認(rèn)為黨的政策就是國家法律，執(zhí)行黨的政策就是執(zhí)行國家法律，從而強化了傳統(tǒng)的依靠黨的政策辦事而不是依法辦事的不良習(xí)慣和工作方法。這與依法治國、依法執(zhí)政的要求還有很大差距。

黨對人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是黨對國家事務(wù)實行領(lǐng)導(dǎo)的一種重要形式。從全國人大及其常委會的立法程序來看，黨對人大立法的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在“審定立法規(guī)劃和計劃、提出立法建議和法律議案、審定法律議案或法律案、領(lǐng)導(dǎo)法案的審議和通過”［2］。

在立法實踐中，黨對人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過全國人大常委會黨組來實現(xiàn)的。雖然黨對立法過程的領(lǐng)導(dǎo)在保證黨的政策與國家法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，迅速高效地實現(xiàn)黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)中發(fā)揮了積極作用，但是黨通過全國人大常委會黨組對立法所作的事前審查已經(jīng)較多干預(yù)到具體的立法工作。黨實際上承擔(dān)了人大立法的部分職能，在一定程度上模糊了黨與人大立法工作的分界線，從而影響了人民代表大會的立法權(quán)威。

(二)在重大事項決定過程中，人大的重大事項決定權(quán)與黨委決策權(quán)緊密相關(guān)

從本質(zhì)上看，黨委決策權(quán)與人大決定權(quán)都是針對中央和地方的重大問題，都是為了維護廣大人民的根本利益。從形式上看，黨委決策權(quán)與人大決定權(quán)在依據(jù)、性質(zhì)、對象以及效力等方面有著嚴(yán)格的區(qū)別。所以，黨委決策權(quán)與人大決定權(quán)既有聯(lián)系又有區(qū)別，二者不能相互取代。

人大重大事項決定權(quán)行使不充分表現(xiàn)在:首先，黨委決策權(quán)在客觀上部分取代了人大的決定權(quán)。在黨政不分的政治體制下，黨習(xí)慣于“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，各級黨委包攬國家事務(wù)，直接對國家機關(guān)和人民群眾發(fā)號施令。有的地方黨委不重視通過人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)而賦予黨委決策以法律執(zhí)行力。遇到重大事項，往往采取黨委決策—政府執(zhí)行或黨政聯(lián)合發(fā)文的方式，把人大的重大事項決定權(quán)拋在一邊，導(dǎo)致人大制度的權(quán)威下降。

其次，政府不習(xí)慣、不愿意將重大事項提交人大做出決定。由于長期以來形成的黨政不分的領(lǐng)導(dǎo)體制，加之“行政主導(dǎo)”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在重大問題決策中黨委與政府常常連為一體，政府習(xí)慣于直接向黨委負(fù)責(zé)、執(zhí)行黨委作出的決策，在權(quán)力運行機制中往往出現(xiàn)人民代表大會的缺位。對于那些明顯應(yīng)由人大來決定的重大事項，有些地方政府不愿意提交人大及其常委會做出決定。

最后，人大自身缺乏依法行使重大事項決定權(quán)的積極性和主動性。人大及其常委會擔(dān)心行使重大事項決定權(quán)會被認(rèn)為是與黨委爭權(quán)、與政府分權(quán)，影響同黨政部門的關(guān)系，所以不敢也不愿行使決定權(quán)。同時，對于什么是重大事項、哪些重大事項應(yīng)由人大來討論并做出決定，在實際工作中不易把握，人大及其常委會往往抓不準(zhǔn)，有的也不愿意抓。

(三)在任免過程中，國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員由各級黨組織推薦、同級人大選舉任免

按照選舉任免程序，人民代表大會選舉任免國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員要以黨組織推薦的人選為基礎(chǔ)，黨組織對同級人大任免范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)人員提出推薦名單，提請人大常委會或人大主席團通過法定手續(xù)將其納入人大選舉或人大常委會決定的任免程序，實施任免。

黨管干部的主要內(nèi)容就是按照“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”標(biāo)準(zhǔn)挑選、選拔干部，并向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部，將自己的執(zhí)政骨干輸送到各級執(zhí)政崗位上去，以確保其路線、方針、政策得到貫徹執(zhí)行。這是維護和鞏固黨的執(zhí)政地位、保證各級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在黨手中的重要條件。

黨管干部與人大選舉任免在實踐中存在的問題表現(xiàn)在:第一，地方人大在選舉和任命領(lǐng)導(dǎo)干部過程中沒有嚴(yán)格實行差額選舉。第二，黨組織向人大推薦的人選沒有通過人大的選舉或任命。第三，某些地方黨組織不通過人大選舉任免就對國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部進行調(diào)動。

(四)在監(jiān)督過程中，人大對“一府兩院”進行監(jiān)督會涉及到與黨的關(guān)系問題

在我國的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“一府兩院”由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。與此同時，作為居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨不僅領(lǐng)導(dǎo)國家權(quán)力機關(guān)，而且領(lǐng)導(dǎo)“一府兩院”。由此可見，人大在產(chǎn)生和監(jiān)督“一府兩院”的過程中不可避免地會涉及與黨的關(guān)系問題。

人大及其常委會對“一府兩院”的監(jiān)督弱化，原因主要包括兩個方面:一是政治體制問題。盡管我國的政治體制改革正在積極穩(wěn)妥地向前推進，但是長期以來黨政不分、以黨代政的政治體制尚未獲得妥善的解決，使得人大在行使監(jiān)督權(quán)過程中往往會碰到體制障礙。人大對“一府兩院”進行監(jiān)督，搞不好就會“監(jiān)督到黨委頭上”。人大及其常委會害怕監(jiān)督觸犯黨的領(lǐng)導(dǎo)，影響與黨委和“一府兩院”的關(guān)系，從而導(dǎo)致人大監(jiān)督權(quán)的弱化。二是人大代表結(jié)構(gòu)問題。我國的各級人大代表中現(xiàn)任官員的比重過大，既影響人大的代表性，更影響人大職權(quán)的履行。從人大行使監(jiān)督權(quán)的角度來看，官員兼任人大代表，他們既是監(jiān)督主體，又是監(jiān)督客體，形成自己監(jiān)督自己，就會造成人大對“一府兩院”的監(jiān)督難以落實。

嚴(yán)格地說，人大監(jiān)督的客體是“一府兩院”及其組成人員，并不包括非國家機關(guān)的政黨組織。但是我國憲法第五條規(guī)定:“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”中國共產(chǎn)黨章程總綱中規(guī)定:“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動?！备鶕?jù)憲法和黨章，我們可以得知:作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，必須遵守憲法和法律，同時必須接受憲法和法律監(jiān)督機關(guān)即人民代表大會的法律監(jiān)督。

在現(xiàn)實的政治生活中，由于人大對黨實施監(jiān)督與對國家機關(guān)實施監(jiān)督的范圍和方式不同，真正實施人大對黨的監(jiān)督還有很多體制障礙。現(xiàn)行的憲法和法律還沒有對人大及其常委會是否可以監(jiān)督黨以及如何監(jiān)督黨做出明確的規(guī)定。另外，在人大對“一府兩院”的監(jiān)督比較乏力的情況下，要求人大直接對黨實施監(jiān)督還不具備現(xiàn)實的可操作性。因此，做好人大對“一府兩院”的監(jiān)督工作是當(dāng)前的主要任務(wù)。

二、實現(xiàn)黨與人大關(guān)系規(guī)范化的路徑分析

實現(xiàn)黨與人大關(guān)系規(guī)范化，一方面要求中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平;另一方面要求人大及其常委會充分行使立法權(quán)，切實行使重大事項決定權(quán)，善于行使任免權(quán)，敢于行使監(jiān)督權(quán)，更好地發(fā)揮人民代表大會的國家權(quán)力機關(guān)的作用。在此基礎(chǔ)上，通過黨與人大關(guān)系的調(diào)整和優(yōu)化，實現(xiàn)“四個統(tǒng)一”:黨的政策主張與人大立法相統(tǒng)一，黨委決策與人大重大事項決定相統(tǒng)一，黨管干部與人大選舉任免相統(tǒng)一，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督相統(tǒng)一。

(一)改革和完善黨在立法過程中的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式

1.逐步減少黨對人大立法的直接干預(yù)

按照依法治國與依法執(zhí)政的要求，黨應(yīng)當(dāng)依法領(lǐng)導(dǎo)立法工作，逐步減少對人大立法的直接介入，尊重和維護人民代表大會的立法權(quán)威和法定程序，規(guī)范人大常委會黨組在黨領(lǐng)導(dǎo)人大立法工作中的地位和作用，明確黨與人大在立法過程中的職能界限。減少黨對人大立法的直接干預(yù)，并不是要否定和削弱黨對國家立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，而是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，通過改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，支持和保障人大及其常委會充分行使立法權(quán)，進一步加強和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。

2.強化人大及其常委會的立法功能

強化人大及其常委會的立法功能主要從兩方面著手:一方面要確立人大及其常委會在國家立法中的優(yōu)先地位，切實尊重和維護人民代表大會的立法權(quán)威，為法治國家建設(shè)提供更多的法律資源;另一方面要完善人大及其常委會的立法程序，特別是人大的審議程序，通過人大的審議，糾正各項立法建議中可能存在的疏漏和不妥之處，使立法建議在更加科學(xué)、合理、完善的基礎(chǔ)上形成國家法律。

3.依法把黨的政策轉(zhuǎn)化為國家法律

黨的政策與國家法律既有區(qū)別又有聯(lián)系，黨的政策不能代替國家法律，必須經(jīng)過法定程序把黨的政策轉(zhuǎn)化為國家法律。因此，在執(zhí)政方式上，黨應(yīng)從過去的主要依靠政策執(zhí)政轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽糠蓤?zhí)政。同時，黨應(yīng)支持人大充分行使立法權(quán)?！包h領(lǐng)導(dǎo)人民制定路線方針政策后，不能要求在國家政治生活中直接得到貫徹，必須依照法定程序，作為立法建議提出，交付人民代表大會討論，在人民代表大會的代表普遍接受的情況下，上升為國家意志，形成為法律，才能在國家政治生活中貫徹和執(zhí)行。”［3］

(二)實現(xiàn)黨委決策權(quán)與人大重大事項決定權(quán)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

1.黨委要支持和保障人大行使重大事項決定權(quán)

“各級黨委務(wù)必重視權(quán)力機關(guān)的重大事項決定權(quán)，并善于運用權(quán)力機關(guān)的這一職權(quán)行使，把自己的主張和政策上升為對民眾具有普遍約束力的行為規(guī)范，從根本上增強黨委決策的合法性、科學(xué)性和權(quán)威性?！保?］具體來講，包括以下三個方面:一是黨委要把人大及其常委會討論、決定的重大事項作為黨委的一項重要工作，及時研究，提出決策性建議，為人大及其常委會討論、決定重大事項提供組織保障;二是黨委應(yīng)尊重人大及其常委會討論、決定重大事項中提出的各種意見，黨委的決策建議并不能保證百分之百正確，人大及其常委會通過民主論證程序?qū)ζ浼右匝a充和完善，黨委應(yīng)當(dāng)積極支持、及時修正;三是發(fā)揮黨組織和黨員的模范帶頭作用，保證人大重大事項決定的貫徹實施。人大做出的重大事項決定，各級黨組織和黨員有責(zé)任帶頭貫徹執(zhí)行。

2.人大要善于依法討論、決定重大事項

人大及其常委會審議決定重大事項必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，密切圍繞黨在各個時期的主要任務(wù)來決定重大事項，善于把黨委的正確主張作為人大決定重大事項的依據(jù)和原則。當(dāng)然，人大決定重大事項并不是簡單地履行程序、被動地走形式的過程。人大及其常委會要在黨委決策轉(zhuǎn)變?yōu)閲覜Q策的過程中，切實履行憲法和法律賦予的職責(zé)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。

在人大行使重大事項決定權(quán)方面，科學(xué)界定和規(guī)范“重大事項”是一個十分重要的問題。我們要堅持原則性和靈活性的統(tǒng)一，既要遵循憲法和法律規(guī)定，又要從本行政區(qū)域內(nèi)的實際情況出發(fā)，因地制宜、因時制宜，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下，由各級人大及其常委會根據(jù)具體情況，做出科學(xué)、合理的判斷。

3.政府要按照法定程序?qū)⒅卮笫马椞峤蝗舜笞龀鰶Q定

按照轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的要求，我們應(yīng)當(dāng)逐步把“黨委決策—政府執(zhí)行”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h委決策—人大決定—政府執(zhí)行”的模式，由黨委提出決策建議、通過人大做出決定、再交給政府具體執(zhí)行，從而使政府成為人大的執(zhí)行機關(guān)而不是黨委的執(zhí)行機關(guān)。政府要進一步尊重人民代表大會的法律地位和作用，尊重人大依法行使重大事項決定權(quán)。對于法律規(guī)定的應(yīng)向人大報告的重大事項，政府必須向人大報告，征求人民代表大會的意見。

(三)正確認(rèn)識和處理黨管干部與人大依法行使選舉任免權(quán)的關(guān)系

1.依法實行差額選舉，逐步建立競選機制

改進人大及其常委會選舉任免工作的一個重要環(huán)節(jié)，就是不折不扣地貫徹執(zhí)行差額選舉原則，逐步建立競選機制。對于正職領(lǐng)導(dǎo)人員必須進行差額選舉，適當(dāng)增加正職領(lǐng)導(dǎo)的候選人數(shù)，不得采取種種辦法搞等額選舉。對于副職領(lǐng)導(dǎo)人員要加大差額選舉的幅度，差額數(shù)必須符合法律規(guī)定和實際情況。同時要確保差額候選人的質(zhì)量，杜絕“陪選”現(xiàn)象的發(fā)生。在此基礎(chǔ)上、建立競爭機制，允許候選人在法定程序內(nèi)競爭，以含有一定競爭性因素的選舉方式逐步代替?zhèn)鹘y(tǒng)的認(rèn)可性選舉方式。

2.黨支持人大依法行使選舉任免權(quán)，人大及其常委會積極貫徹黨的意圖

黨組織必須支持和保障人大依法行使選舉任免權(quán)。黨委擬定的人事任免方案在提交人大及其常委會選舉任命前，應(yīng)與人大及其常委會及時溝通，進行磋商，聽取意見，達成共識。黨委要尊重人大及其常委會的選舉結(jié)果，各級黨委必須認(rèn)識到推薦權(quán)只有建議性質(zhì)，不是強制命令，能否通過應(yīng)以人大的法定程序為準(zhǔn)。實踐證明，黨委推薦的干部人選絕大多數(shù)是優(yōu)秀的，人大及其常委會都能順利通過，有意見被否決的干部只是極少數(shù)。

人大在選舉任免工作中必須牢固樹立黨的領(lǐng)導(dǎo)的理念，正確貫徹執(zhí)行黨的干部路線、方針和政策，高度重視黨組織向國家機關(guān)推薦重要領(lǐng)導(dǎo)干部的意圖。人大及其常委會在行使選舉任免權(quán)時，可以要求負(fù)責(zé)推薦的黨組織向代表和委員們介紹候選人的有關(guān)情況，說明推薦理由。人大及其常委會要尊重黨委的提名和組織部門的考察，發(fā)揮好人大常委會黨組的溝通作用，積極做好宣傳解釋工作，使代表和委員們對黨委推薦的候選人有全面的了解，努力實現(xiàn)黨委的意圖。

3.黨要堅持依法執(zhí)政，通過人大選舉任免進行重要人事調(diào)動

凡是憲法和法律規(guī)定由人大選舉任免的國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和組成人員，黨委都要通過人大對干部進行人事調(diào)動，這是依法執(zhí)政的剛性要求。在人事任免的各個環(huán)節(jié)，對于法律規(guī)定的應(yīng)由人大選舉和人大常委會任命的人員，不經(jīng)過人大選舉和人大常委會任命，不得提前上任;同時，嚴(yán)格管理國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的任職期限，未經(jīng)必要的法律程序，不得對任期未滿的干部進行頻繁調(diào)動。另外，地方各級人大常委會要加強對國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作監(jiān)督，完善罷免、撤職等監(jiān)督形式。

(四)加強人大及其常委會在權(quán)力運行中的制約監(jiān)督功能

1.黨帶頭尊重和遵守人大所制定的法律和決議，支持人大及其常委會依法行使監(jiān)督權(quán)

在憲法框架下，法權(quán)大于黨權(quán)。各級黨組織不但應(yīng)在人大制定的憲法和法律范圍內(nèi)活動，而且還要帶頭尊重人大通過的各項決議。在此基礎(chǔ)上，處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的關(guān)系。黨組織要改變代替“一府兩院”對具體問題做出決定的錯誤做法，逐步將原來黨直接領(lǐng)導(dǎo)“一府兩院”的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^人民代表大會間接領(lǐng)導(dǎo)和全面監(jiān)督“一府兩院”的方式，這樣便于人大對“一府兩院”進行有效監(jiān)督。另外，黨組織要重視人大的制約監(jiān)督功能，支持和保障人大及其常委會依法行使監(jiān)督權(quán)。

2.減少現(xiàn)任官員代表的比例，逐步實行人大代表專職化

為了強化人大的監(jiān)督功能，必須優(yōu)化人大代表的組成結(jié)構(gòu)，實行領(lǐng)導(dǎo)干部與人大代表身份脫離，對人大代表中現(xiàn)任官員的比例進行嚴(yán)格限制。從長遠(yuǎn)來說，強化人大及其常委會監(jiān)督功能的一個重要途徑，就是要逐步實行人大代表專職化。通過實行人大代表專職化，人大代表以全部精力來履行代表職責(zé)，使人大的職能作用得到充分發(fā)揮。

3.貫徹落實監(jiān)督法，強化人大對“一府兩院”的監(jiān)督

當(dāng)前，我們要認(rèn)真貫徹落實監(jiān)督法的規(guī)定，強化人大對“一府兩院”的監(jiān)督，充分行使監(jiān)督職權(quán)，提高監(jiān)督實效。盡管監(jiān)督法對人大對黨實施監(jiān)督的問題并沒有做出明確規(guī)定，但是從監(jiān)督實質(zhì)上說，人大對“一府兩院”的監(jiān)督本身就是對黨實施的間接監(jiān)督。所以，“各級人大及其常委會要充分行使憲法和《監(jiān)督法》所賦予的監(jiān)督職權(quán)，敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督;要通過監(jiān)督來修正和完善黨的主張，通過監(jiān)督來規(guī)范和制約‘一府兩院’的工作，以消除腐敗，減少失誤，進而擴大黨的群眾基礎(chǔ)，維護黨的執(zhí)政形象，增強黨的執(zhí)政能力”［5］。

［1］蔡定劍.中國人民代表大會制度［M］.北京:法律出版社，2003:260.

［2］朱繼萍.加強黨在立法領(lǐng)域的執(zhí)政能力建設(shè)［J］.理論探討，2008(1):99 －101.

［3］李良棟.執(zhí)政黨應(yīng)善于通過國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)國家生活［J］.理論視野，2010(1):41 －45.

［4］封麗霞.依法執(zhí)政原理下執(zhí)政黨與人大關(guān)系的實踐與思考［J］.人大研究，2011(11):30－33.

［5］林伯海.新中國成立以來執(zhí)政黨與人大關(guān)系的變遷與發(fā)展［J］.西南交通大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2009(5):1－7.