畢 瑩

（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008）

海港建設(shè)系海洋經(jīng)濟(jì)的核心環(huán)節(jié)之一。2012年我國(guó)國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的通知，要求大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。伴隨經(jīng)濟(jì)全球化以及國(guó)際貿(mào)易自由化，各國(guó)競(jìng)相推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界海港之間的競(jìng)爭(zhēng)亦愈發(fā)激烈。民營(yíng)化作為減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、實(shí)現(xiàn)高效管理運(yùn)營(yíng)的重要手段，為英國(guó)、新加坡、韓國(guó)、日本等各大海港國(guó)家所廣泛采用。我國(guó)早在20世紀(jì)80年代就曾發(fā)布過(guò)《關(guān)于內(nèi)地省、區(qū)、市在沿海集資建設(shè)港口碼頭的試行辦法》和《關(guān)于中外合資建設(shè)港口碼頭優(yōu)惠待遇的暫行規(guī)定》，吸引國(guó)內(nèi)外民間資金投向海港建設(shè)。2004年《中華人民共和國(guó)港口法》正式生效，“鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人依法投資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)港口”被明確規(guī)定在第五條。2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，2012年交通部出臺(tái)了配套的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱“實(shí)施意見(jiàn)”），鼓勵(lì)民間資本“以獨(dú)資、控股、參股等方式參與港口碼頭等水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)和管理”，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)海港民營(yíng)化的進(jìn)程。盡管我國(guó)海港民營(yíng)化已具備合法性，但仍缺乏相配套的法律規(guī)范。如何依據(jù)該實(shí)施意見(jiàn)，規(guī)制并細(xì)化民間資本投資海港建設(shè)的法律制度，推進(jìn)海洋法治化，系亟待探究的嶄新課題。其中，作為該系列研究的第一步，構(gòu)建海港民營(yíng)化法律規(guī)制的體系具有重大意義。本文從效率與公共性相平衡的視角出發(fā)，結(jié)合海港大國(guó)日本最新海港民營(yíng)化法律規(guī)制改革的實(shí)踐，試圖在進(jìn)一步解讀該實(shí)施意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，為我國(guó)海港民營(yíng)化法律規(guī)制體系的構(gòu)建提出若干意見(jiàn)。

一、現(xiàn)代民營(yíng)化的內(nèi)涵：“自公向民”

給民營(yíng)化下定義是一項(xiàng)既艱巨、復(fù)雜又充滿爭(zhēng)議的任務(wù)。①民營(yíng)化的英文表述為privatization，狹義上來(lái)看系指將公共財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)向民間轉(zhuǎn)讓，也稱為私有化，與國(guó)有化（nationalization）的概念相對(duì)。在廣義上，民營(yíng)化則不拘于所有權(quán)轉(zhuǎn)移這一種形式，更多的是從民間參與這一角度予以理解，即“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求”。②在這一意義上，民營(yíng)化常常與公司化（corporatization）、商業(yè)化（commercialization）、規(guī)制緩和化（deregulation）等概念相關(guān)。從世界民營(yíng)化的歷史來(lái)看，主要有兩次民營(yíng)化浪潮。第一次是在20世紀(jì)80年代，以英聯(lián)邦各國(guó)為首（包括澳大利亞、新西蘭等），旨在改造因第二次世界大戰(zhàn)后過(guò)多介入市場(chǎng)而導(dǎo)致低效率的公共職能膨脹的“大政府”，將民營(yíng)化作為“小政府”行政改革的一環(huán)來(lái)積極推進(jìn)。這一時(shí)期的民營(yíng)化以所有權(quán)轉(zhuǎn)移為中心，聚焦于“公抑或民”的問(wèn)題。第二次民營(yíng)化浪潮是20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，除因活用市場(chǎng)原理這一基本思想外，更多的是出于財(cái)政上的動(dòng)機(jī)，即因歐洲各國(guó)財(cái)政狀況惡化引發(fā)財(cái)政再建的課題，從而再度推進(jìn)民營(yíng)化。此外，應(yīng)經(jīng)濟(jì)急速增長(zhǎng)的需要，拉丁美洲以及東亞各國(guó)也紛紛以積極推進(jìn)民營(yíng)化的方式吸引外資。與80年代“所有權(quán)在公還是在民”單一視角下的民營(yíng)化相比，90年代以來(lái)的民營(yíng)化系廣義上的，更多關(guān)注的是以各種方式活用民間資本，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高公共事業(yè)等的效率性，即“自公向民”的問(wèn)題。③民營(yíng)化不僅關(guān)注“民間所有”這一角度，還應(yīng)包括引入“民間經(jīng)營(yíng)技術(shù)”、“民間資金”以及“民間競(jìng)爭(zhēng)”的理念。④有鑒于此，學(xué)者提出了較“民營(yíng)化”更貼切的表達(dá)：建立一種公與民的伙伴關(guān)系（private and public partnership，PPP）。⑤

“自公向民”這一內(nèi)涵的界定表明，包括海港民營(yíng)化在內(nèi)的現(xiàn)代民營(yíng)化法律規(guī)則的體系構(gòu)建須在一種效率性（“民”）與公共性（“公”）相平衡的視角下確定。

二、全球化時(shí)代海港民營(yíng)化的理論與實(shí)踐：以公—民港模式為主

在民營(yíng)化浪潮中，世界各國(guó)的海港管理政策也紛紛向民間傾斜。特別是21世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，海港既是多種交通方式聯(lián)運(yùn)貨物的核心，又是貨物分類、加工以及運(yùn)銷的多功能市場(chǎng)和工業(yè)區(qū)，成為一國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要衡量因素。⑥隨著各國(guó)海港投資的推進(jìn)，供貨主選擇的運(yùn)送線路越來(lái)越多，世界海港之間的競(jìng)爭(zhēng)亦愈發(fā)激烈，僅依賴政府財(cái)政是遠(yuǎn)不能滿足海港發(fā)展需求的。而且隨著集裝箱運(yùn)輸?shù)钠占盎?，須提供由船公司專用的集裝箱碼頭，以保證裝卸的效率，也極有必要在作出與此相關(guān)的投資決定中反映民間企業(yè)的意向，增加民間資本的投入。此外，信息系統(tǒng)的普及構(gòu)建出跨港網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性以及范圍經(jīng)濟(jì)性，從而帶來(lái)了集裝箱運(yùn)營(yíng)的國(guó)際一致化。為確保海港服務(wù)水準(zhǔn)，特別是在以散貨為主的集裝箱碼頭的建設(shè)、管理以及運(yùn)營(yíng)中，民間企業(yè)的意向不可或缺。⑦因此，正如Anon所言，現(xiàn)今民間參與港口管理和運(yùn)營(yíng)已是常規(guī)而非例外。⑧

毫無(wú)疑問(wèn)，港口的特性決定了應(yīng)量身定做與其他產(chǎn)業(yè)不同的民營(yíng)化政策。⑨海港民營(yíng)化法律規(guī)制亦須結(jié)合海港的功能與特點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，港口設(shè)施與服務(wù)可分為如下五類：⑩

（1）下層設(shè)施或稱基礎(chǔ)設(shè)施：包括引航道、防波堤、船閘與泊位等；

（2）上層設(shè)施：包括水上操作面、倉(cāng)儲(chǔ)（運(yùn)輸物流、筒倉(cāng)、倉(cāng)庫(kù)）、工廠、辦公室等；

（3）設(shè)備：既有船岸吊、輸送帶等固定設(shè)備，又含跨車、叉車、拖拉機(jī)等移動(dòng)設(shè)備；

（4）船舶服務(wù)：包括港長(zhǎng)辦公室配備無(wú)線電以及船運(yùn)交通系統(tǒng)、航運(yùn)救助、引航、拖帶、停泊及離泊、存儲(chǔ)物資、廢物接受與處理、安全等；

（5）貨物服務(wù)：包括貨物的裝卸、存儲(chǔ)、運(yùn)輸及接收、貨物處理、安全等。

圍繞上述設(shè)施與服務(wù)，Baird界定了港口的三大主要功能，即規(guī)制（regulatory）功能、地主（landowner）功能和運(yùn)營(yíng)（operator）功能。規(guī)制功能系指港口管理者被賦予具有立法性質(zhì)的權(quán)力。這一般被視為港口當(dāng)局的首要作用，包括維護(hù)水利功能、進(jìn)行船舶交通管理、實(shí)施現(xiàn)行法律規(guī)范、許可港口工廠、確保港口使用者利益不受壟斷的影響。地主功能系指港口控制土地領(lǐng)域。港口地主的核心任務(wù)包括管理和發(fā)展港口不動(dòng)產(chǎn)，執(zhí)行港口政策和發(fā)展策略，協(xié)調(diào)港口營(yíng)銷和促銷活動(dòng)，提供及維護(hù)諸如航道、防波堤、通向港口設(shè)備的公路鐵路等港口基礎(chǔ)設(shè)施。運(yùn)營(yíng)功能則涉及對(duì)海上與陸地之間貨物和乘客的物理上的移轉(zhuǎn)。?

眾所周知，權(quán)力只有放在籠子里才能積極的發(fā)揮作用。醫(yī)院的內(nèi)部管理是同樣的道理---只有建立完善的內(nèi)部控制體系，將醫(yī)院內(nèi)部的權(quán)力都放在管理體制之中，這樣才能有效避免貪污、腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。在醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，部分醫(yī)務(wù)人員利用職務(wù)之便以權(quán)謀私，擅自挪用公款等情況時(shí)有發(fā)生，在一定程度上這與醫(yī)院內(nèi)部的控制體系不夠健全有關(guān)。

根據(jù)以上三大功能在公還是在民，可具體界定為四種模式的港口。?第一種為公港（Public Port），即規(guī)制、地主和運(yùn)營(yíng)的三大功能都由政府公共部門控制。公港易于在港口的開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)中達(dá)成國(guó)家政策目標(biāo)，但這一獨(dú)占運(yùn)營(yíng)方式已無(wú)法適應(yīng)港口使用者的需求，在現(xiàn)代看來(lái)已系一種非效率的海港管理運(yùn)營(yíng)模式。例如，原來(lái)的新加坡港即為公港，立法、管理和經(jīng)營(yíng)權(quán)一直屬于新加坡港口管理局（Port of Singapore Authority，PSA），但目前新加坡港也在逐步引入民間資本的投入。1996年2月，新加坡海運(yùn)與港口管理局（Maritime and Port Authority，MPA）成立，作為政府性機(jī)構(gòu)，MPA承繼了原PSA港口規(guī)制和安全管理等方面的職能，而原PSA則在1997年轉(zhuǎn)化為新加坡港口有限公司（PSA Corporation Ltd，PSAC），作為民間企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)。應(yīng)當(dāng)注意的是，PSAC的母公司Temasek控股公司系新加坡政府設(shè)立的投資公司，并非真正意義上的港口民營(yíng)化。為進(jìn)一步推進(jìn)民營(yíng)化，2002年新加坡政府制定新政策，開(kāi)放港口讓船公司以合資方式擁有自營(yíng)碼頭，并且鼓勵(lì)國(guó)際上的港口經(jīng)營(yíng)集團(tuán)到新加坡投資發(fā)展碼頭。2003年中國(guó)遠(yuǎn)洋集團(tuán)與PSA合資興建了第一個(gè)合資公司。?

第二種為公—民港（Public or Private Port），該模式之下，運(yùn)營(yíng)功能由民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而規(guī)制和地主的功能仍在政府。在海港經(jīng)營(yíng)中引入民間經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)技術(shù)，提高管理運(yùn)營(yíng)效率性，并可確保海港的公共性。這一公與民的伙伴方式為世界上許多海港國(guó)家廣泛使用，多見(jiàn)于歐洲大陸、北美以及亞洲的海港。對(duì)位于世界前100名的集裝箱海港進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)調(diào)查表明，有88%左右的海港以公—民港模式運(yùn)作。?例如，在韓國(guó)最主要的兩大海港釜山港和仁川港，中央政府仍然負(fù)責(zé)規(guī)制，釜山港務(wù)局（Busan Port Authority，BPA）和仁川港務(wù)局（Incheon Port Authority，IPA）均為半民半公的獨(dú)立實(shí)體，擁有土地，而運(yùn)營(yíng)功能完全在民間集裝箱運(yùn)營(yíng)公司的手中。在這兩個(gè)港口中，民營(yíng)成為主導(dǎo)，公共是補(bǔ)充。?在日本，如下文所述，自2000年以來(lái)以“超級(jí)中樞港口”為目標(biāo)，活用民營(yíng)化改革等多種方式，以港口的“選擇”與“集中”積極推進(jìn)強(qiáng)化海港國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

第三種為民—公港（Private or Public Port），主要由民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地主和運(yùn)營(yíng)功能，而規(guī)制功能仍在公共機(jī)構(gòu)。例如，集裝箱等海港設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)由民間進(jìn)行，政府則負(fù)責(zé)對(duì)海港的環(huán)境、安全管理的規(guī)制以及策劃港口開(kāi)發(fā)計(jì)劃。十分典型的例子為香港，民間企業(yè)自建碼頭，而政府負(fù)責(zé)船舶交通管理等的規(guī)制以及新港口和碼頭發(fā)展的規(guī)劃。?

第四種為民港（Private Port），即規(guī)制、地主和運(yùn)營(yíng)三大主要功能均由民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。民港模式雖能對(duì)港口內(nèi)外部的變化作出迅速應(yīng)對(duì)，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)能力以實(shí)現(xiàn)港口效率最大化，但同時(shí)造成國(guó)家政策目標(biāo)遲延，以利潤(rùn)為中心的經(jīng)營(yíng)和大型運(yùn)輸事業(yè)者的壟斷等問(wèn)題。英國(guó)存在很多民港，例如英國(guó)利物浦港、曼徹斯特港和費(fèi)利克斯托港等均為英國(guó)聯(lián)合港口所有。世界上最早實(shí)施港口民營(yíng)化的是英國(guó)。早在1981年，為避免政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，根據(jù)英國(guó)的運(yùn)輸法設(shè)立了聯(lián)合英國(guó)港口公司（Associated British Ports，ABP），將國(guó)有港口和公有信托港口共計(jì)22個(gè)港口均收歸在ABP之下。1991年，根據(jù)英國(guó)的港口法，大多數(shù)信托港口變更為有限公司，英國(guó)的民營(yíng)港口，包括所有管理運(yùn)營(yíng)等與規(guī)制業(yè)務(wù)有關(guān)的統(tǒng)制機(jī)能均自主性進(jìn)行。?

如上所述，在區(qū)分海港三大功能的基礎(chǔ)上，目前世界上主要的海港國(guó)家一般將“運(yùn)營(yíng)功能在民，規(guī)制和地主功能在公”的公—民港模式作為海港公與民伙伴關(guān)系的基準(zhǔn)。在該模式下，一方面，港口由政府設(shè)立，權(quán)力法定分配，所有權(quán)在公，這體現(xiàn)的是港口的公共性；另一方面，港口運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)效率預(yù)期，商業(yè)化運(yùn)作目標(biāo)，依賴于運(yùn)營(yíng)收入獲得的使用費(fèi)以及建設(shè)資金的資本市場(chǎng)而非政府撥款，具有相對(duì)的獨(dú)立結(jié)構(gòu)與自主權(quán)，這又體現(xiàn)了港口的效率性?，F(xiàn)代海港民營(yíng)化的核心即在于決定哪些職能仍應(yīng)保留在公共部門或公共港口機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)民間運(yùn)營(yíng)者作出哪些限制，以及為防止濫用而須采取哪些保障措施。?因此，現(xiàn)代海港民營(yíng)化法律規(guī)制的體系應(yīng)在效率性與公共性相平衡的視角下構(gòu)建，明確公—民港為基本模式。

三、公—民港模式法律規(guī)制改革的實(shí)例分析：以日本為例

在公－民港模式之下，具體民營(yíng)化方式的選擇不同，公與民伙伴關(guān)系的規(guī)制設(shè)計(jì)亦不相同。參考聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議《港口民營(yíng)化指導(dǎo)方針》中的定義，港口民營(yíng)化系指將公共財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移至民間機(jī)構(gòu)，或者將民間資本投向港口設(shè)置、設(shè)備和系統(tǒng)中。?也就是說(shuō)，海港民營(yíng)化應(yīng)作廣義的理解，既指“轉(zhuǎn)移所有權(quán)”，也包括“民間資本參與投資”，即可分為所有權(quán)轉(zhuǎn)移型民營(yíng)化與建立公與民伙伴關(guān)系的PPP型民營(yíng)化兩種類型。所有權(quán)轉(zhuǎn)移型民營(yíng)化系指政府將其所有的企業(yè)或事業(yè)向民間轉(zhuǎn)售。具體包括向一般投資者出售股票的公開(kāi)募股方式（IPO）、向特定投資者或企業(yè)出售的收購(gòu)方式（buy－out）以及向民營(yíng)化后的企業(yè)經(jīng)營(yíng)層和公司人員出售的管理層收購(gòu)方式（MBO）三種。PPP型民營(yíng)化不以所有權(quán)轉(zhuǎn)移為前提，包括一系列多樣化靈活的方式，例如特許經(jīng)營(yíng)（concession）、外包（outsourcing）、民間主動(dòng)融資（private finance initiative，PFI）、建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—所有方式（BOO）以及建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓方式（BOT）等。?

各國(guó)在港口民營(yíng)化和規(guī)制改革的過(guò)程中，一般都制定了較為完善細(xì)致的法律法規(guī)，使整個(gè)港口民營(yíng)化和規(guī)制改革有法可依。?因此，在法律規(guī)制體系的構(gòu)建上，一般也都區(qū)分為有關(guān)所有權(quán)轉(zhuǎn)移型民營(yíng)化的法與有關(guān)PPP型民營(yíng)化的法兩大部分。以作為世界海港大國(guó)之一的日本為例，近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)全球化以及東亞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界國(guó)際海上集裝箱運(yùn)輸量大幅度增加，東亞各國(guó)如中國(guó)、韓國(guó)等海港發(fā)抵的集裝箱貨物量急增，導(dǎo)致在日本停泊的歐美基干航路減少，引發(fā)了日本國(guó)內(nèi)對(duì)海港發(fā)展的擔(dān)憂。為此，日本內(nèi)閣在2010年6月決定在新成長(zhǎng)戰(zhàn)略的“面向21世紀(jì)日本復(fù)蘇的21個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略工程”中，將強(qiáng)化海港國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力作為港灣局主要的政策課題之一，力圖活用民間智慧和資金來(lái)經(jīng)營(yíng)港口，以“選擇與集中”和“港口運(yùn)營(yíng)民營(yíng)化”為主要目標(biāo)，進(jìn)行港口法等法制層面的修改?！斑x擇與集中”將日本港口根據(jù)重要性程度區(qū)分為國(guó)際戰(zhàn)略港灣、國(guó)際基點(diǎn)港灣、重要港灣以及地方港灣四類，將相關(guān)港口進(jìn)行集中管理，賦予京濱港（東京港、川崎港和橫濱港合并）和阪神港（大阪港與神戶港合并）國(guó)際戰(zhàn)略海港的地位，逐步推進(jìn)該兩大港口成為一體化運(yùn)營(yíng)的股份公司，引入“民”的視點(diǎn)，實(shí)施港口的效率化經(jīng)營(yíng)。?目前，京濱港和阪神港的各海港碼頭公社民營(yíng)化及一元化運(yùn)營(yíng)正按各自的戰(zhàn)略港口計(jì)劃分層次、分階段地進(jìn)行。

為配合上述政策的落實(shí)，日本于2011年3月31日頒布了《港口法及有關(guān)特定外貿(mào)碼頭的管理運(yùn)營(yíng)法律進(jìn)行部分修改的法律》（以下稱“修改法”），重點(diǎn)包括港口運(yùn)營(yíng)公司制度的創(chuàng)設(shè)、國(guó)家對(duì)港口設(shè)施整頓費(fèi)用的無(wú)息貸款的金額和貸款條件以及基準(zhǔn)港口運(yùn)營(yíng)公司的指定程序三大內(nèi)容的規(guī)制。?其核心思路是，一方面國(guó)家通過(guò)行政財(cái)產(chǎn)的貸出、無(wú)息貸款的擴(kuò)大以及稅制優(yōu)惠措施等進(jìn)行支援與協(xié)助，由指定的港口運(yùn)營(yíng)股份公司制定運(yùn)營(yíng)計(jì)劃并對(duì)有關(guān)港口運(yùn)營(yíng)的業(yè)務(wù)以一元化的方式承擔(dān)，促進(jìn)效率性；另一方面國(guó)家享有對(duì)公司運(yùn)營(yíng)計(jì)劃、使用費(fèi)變更、大宗股份持有等規(guī)制的監(jiān)督權(quán)，以確保公共性。?值得注意的是，在國(guó)際戰(zhàn)略海港民營(yíng)化的問(wèn)題上，考慮到將京濱港和阪神港分別指定為“港口運(yùn)營(yíng)公司”在時(shí)間上須作出種種調(diào)整，因此作為一種臨時(shí)性措施，確定了可由東京港、川崎港、橫濱港、大阪港、神戶港各個(gè)港口逐一申請(qǐng)并事先指定為“特例港口運(yùn)營(yíng)公司”，之后再通過(guò)公司合并的方式分別過(guò)渡至一體化運(yùn)營(yíng)的京濱港運(yùn)營(yíng)公司以及阪神港運(yùn)營(yíng)公司。無(wú)論是“特例港口運(yùn)營(yíng)公司”抑或“港口運(yùn)營(yíng)公司”，均采取股份公司形式，允許30%以上的民間出資率，并在運(yùn)營(yíng)上引入民間效率化經(jīng)營(yíng)的視點(diǎn)。國(guó)家對(duì)“特例港口運(yùn)營(yíng)公司”也在行政財(cái)產(chǎn)的貸出、無(wú)息貸款的擴(kuò)大以及稅制優(yōu)惠措施三個(gè)方面進(jìn)行支援與協(xié)助。為了更好地平衡效率性與公共性，有關(guān)的問(wèn)題仍在進(jìn)一步討論中，例如，下層設(shè)施的國(guó)有化、無(wú)船公司和港運(yùn)事業(yè)者出資的環(huán)境、一次性交付金制度的創(chuàng)設(shè)等。?

除所有權(quán)轉(zhuǎn)移型民營(yíng)化外，日本的PPP型民營(yíng)化方式也靈活運(yùn)用于促進(jìn)海港國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力上。與日本PPP型民營(yíng)化規(guī)制有關(guān)的基本法律為《關(guān)于促進(jìn)民間資金等的活用整備公共設(shè)施等的法律》（以下簡(jiǎn)稱“PFI法”）。日本的北九州港即采用PFI方式。PFI法主要目的在于活用民間資金、經(jīng)營(yíng)能力以及技術(shù)能力，由公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)計(jì)劃，并發(fā)放給民間進(jìn)行資金采購(gòu)，然后進(jìn)行PFI業(yè)務(wù)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、維持管理以及運(yùn)營(yíng)。為進(jìn)一步推進(jìn)民間資金等的活用，PFI法也自2009年開(kāi)始進(jìn)行了一系列擴(kuò)充性修改。在2012年6月確定的PFI法修改中，從效率性與公共性相協(xié)調(diào)的角度來(lái)看，其中有兩點(diǎn)值得注意。其一是引入民間事業(yè)者提案制度。此前由公共機(jī)構(gòu)檢討實(shí)施方針計(jì)劃，為進(jìn)一步提高民間參與，修改后民間事業(yè)者可就實(shí)施方針計(jì)劃向公共機(jī)構(gòu)提案，公共機(jī)構(gòu)就提案的意義、必要性以及可行性等進(jìn)行檢討，將采用或不采用的結(jié)果通知民間事業(yè)者，獲采用的由公共機(jī)構(gòu)公布實(shí)施方針。其二是引入公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)權(quán)制度。為在運(yùn)營(yíng)層面提高民間事業(yè)者的自由度，公共機(jī)構(gòu)可選擇通常的PFI方式抑或運(yùn)營(yíng)權(quán)制度，前者根據(jù)事業(yè)合同而實(shí)施設(shè)施運(yùn)營(yíng)，后者則基于由公共機(jī)構(gòu)設(shè)定的運(yùn)營(yíng)權(quán)而實(shí)施設(shè)施運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)權(quán)制度具有更好地平衡各方利害的作用，對(duì)公共機(jī)構(gòu)而言，可通過(guò)對(duì)事業(yè)主體征收對(duì)價(jià)，實(shí)現(xiàn)早期回收設(shè)施收入，從而將事業(yè)收支以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)由公的主體轉(zhuǎn)移至事業(yè)者；對(duì)民間事業(yè)者來(lái)說(shuō)，因獨(dú)立運(yùn)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)可設(shè)置抵押權(quán)，資金采購(gòu)更加順利，由此可進(jìn)行自由度高的事業(yè)運(yùn)營(yíng)，以低價(jià)折舊獲得運(yùn)營(yíng)權(quán)而取得所需費(fèi)用；金融機(jī)關(guān)、投資家亦可設(shè)置運(yùn)營(yíng)權(quán)上的抵押權(quán)，使金融機(jī)關(guān)擔(dān)保穩(wěn)定化，可通過(guò)轉(zhuǎn)讓運(yùn)營(yíng)權(quán)來(lái)降低投資家的投資風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)設(shè)施利用者來(lái)說(shuō)，也可通過(guò)事業(yè)者高度自由的運(yùn)營(yíng)，應(yīng)利用者的需求提供高品質(zhì)的公共服務(wù)。?

四、對(duì)構(gòu)建我國(guó)海港民營(yíng)化法律規(guī)制體系的若干啟示

首先，海港民營(yíng)化應(yīng)置于海洋經(jīng)濟(jì)這一宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)之下，其法律規(guī)制為完善海洋法律法規(guī)體系的一環(huán)，推動(dòng)我國(guó)的海洋法治。為進(jìn)一步提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，可將我國(guó)的海港根據(jù)重要性進(jìn)行分類與集中管理，進(jìn)而有層次、有階段地逐步推進(jìn)民營(yíng)化。結(jié)合2012年《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的規(guī)定，在北部海洋經(jīng)濟(jì)圈形成以大連港、天津港、青島港為北部核心戰(zhàn)略海港，東部海洋經(jīng)濟(jì)圈以連云港、上海港、寧波—舟山港為東部核心戰(zhàn)略海港，南部海洋經(jīng)濟(jì)圈以廈門港、廣州港、深圳港、?？诟蹫槟喜亢诵膽?zhàn)略海港，進(jìn)而以核心海港為輻射，選擇與集中次級(jí)沿海重點(diǎn)港口，逐步推進(jìn)海港民營(yíng)化。

其次，應(yīng)將效率性（“民”）與公共性（“公”）相平衡確立為我國(guó)海港民營(yíng)化法律規(guī)制體系的基本原則。參考國(guó)際實(shí)踐，在港口法等基本法律中確立“運(yùn)營(yíng)功能在民、規(guī)制和地主功能在公”的公—民港為海港公與民伙伴關(guān)系的基準(zhǔn)模式。因此在理解實(shí)施意見(jiàn)的“港口碼頭等水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)和管理”上，從效率與公共性相平衡的角度來(lái)看，應(yīng)具體區(qū)分海港的下層設(shè)施、上層設(shè)施、設(shè)備、船舶服務(wù)、貨物服務(wù)，性質(zhì)不同，民間的參與度亦有所區(qū)別。一般而言，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)上可充分發(fā)揮民間智慧與技術(shù)，投入民間資本，導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)化。而在養(yǎng)護(hù)與管理上，因涉及公共性的維持，應(yīng)對(duì)民間參與加以一定的監(jiān)督與限制。

第三，在法律規(guī)制體系的構(gòu)建上，應(yīng)區(qū)分為有關(guān)所有權(quán)轉(zhuǎn)移型民營(yíng)化的法與有關(guān)PPP型民營(yíng)化的法兩大部分。在所有權(quán)轉(zhuǎn)移型民營(yíng)化的規(guī)制上，為推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)在更廣范圍、更大規(guī)模、更深層次上參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)，特別是如何優(yōu)化和整合我國(guó)目前的北部、東部和南部的各個(gè)重點(diǎn)海港，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與沿海港口的發(fā)展問(wèn)題上，可借鑒日本的改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的各類海港按國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要性進(jìn)行分類，對(duì)重點(diǎn)戰(zhàn)略性海港可進(jìn)行合并集中化，可通過(guò)專門法案的制定，確立以股份公司一體化運(yùn)營(yíng)為主要方式，細(xì)化相配套的實(shí)體與程序規(guī)定，并引入“特例港口運(yùn)營(yíng)公司”制度作為實(shí)現(xiàn)“港口運(yùn)營(yíng)公司”的過(guò)渡性方案。

同時(shí)，有關(guān)民營(yíng)化的具體方式也應(yīng)鼓勵(lì)擴(kuò)大PPP型的多樣化靈活運(yùn)用。在理解實(shí)施意見(jiàn)的“以獨(dú)資、控股、參股等方式”上，除“獨(dú)資、控股、參股”所有權(quán)轉(zhuǎn)移型民營(yíng)化外，還應(yīng)積極推進(jìn)PPP型民營(yíng)化的法律規(guī)制。我國(guó)目前海港民營(yíng)化的重要特點(diǎn)為形式比較單一，多為所有權(quán)轉(zhuǎn)移型。實(shí)施意見(jiàn)中“等方式”應(yīng)擴(kuò)大解釋為包括且不限于特許經(jīng)營(yíng)、外包、民間主動(dòng)融資、BOT等多元化靈活的方式。從各個(gè)地方海港的試點(diǎn)入手，積極促進(jìn)PFI等隱性民營(yíng)化法律規(guī)制的環(huán)境形成，逐步明確公與民的權(quán)利、義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在涉及平衡公共性與效率性的具體制度細(xì)節(jié)上，日本海港改革中所涉及的民間事業(yè)者提案制度以及引入公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)權(quán)等議題與修改案，均值得進(jìn)一步深入研究。

注釋：

①?參見(jiàn) UNCTAD Secretariat，Guidelines for Port Authorities and Governments on the Privatization of Port Facilities（1998），UNCTAD／SDTE／TIB／1，http：／／unctad.org／en／Docs／posdtetibd1.pdf（最后訪問(wèn)于2013年4月11日）。

②E.S.Savas，Privatization：The Key to Better Government（Chatham，NJ：Chatham House，1987）.

③④?［日］野田由美子：《民営化の戦略と手法》，日本経済新聞社2004年版。

⑤E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版。

⑥Lourdes Trujillo ＆ Gustavo Nombela：Privatization and Regulation of the Seaport Industry（1999），http：／／info.worldbank.org／etools／docs／library／64583／2181seaport.pdf（最后訪問(wèn)于2013年4月11日）。

⑦［日］男澤智治：“港灣運(yùn)営の民営化に関するー考察”，《流通科學(xué)研究》2004年第3卷。

⑧Anon，A New Deal for Ports：Multi－national Operators Show Their Hand（1996），F(xiàn)AIRPLAY，June 13.

⑨?Kevin Cullinane ＆ Dong－Wook Song，Port Privatization Policy and Practice，TRANSPORT REVIEWS：A TRANSNATIONAL TRANSDISCIPLINARY JOURNAL（2002），Vol.22.

⑩UNCTAD，Comparative Analysis of Deregulation，Commercialisation and Privatization of Ports（1995），UNCTAD／SDD／PORT／3，http：／／unctad.org／en／docs／sddport3＿en.pdf（最后訪問(wèn)于2013年4月11日）。

? ?A.J.Baird，Port Privatization：An analytical framework，PROCEEDINGS OF THE INTERNATIONAL ASSOCIATION OF MARITIME ECONOMISTS CONFERENCE（London，1997）.

?Jose Tongzon，Port Reform in Singapore：Towards Privatisation？，in PORT PRIVATISATION：THE ASIA－PACIFIC EXPERIENCE （James Reveley ed.，USA：Edward Elgar，2008）.

?A.J.Baird，Privatization and Deregulation in Seaports，in PRIVATIZATION AND DEREGULATION OF TRANSPORT （B.Bradshaw ＆ H.L.Smith ed.，London：Macmillan Press Ltd.，2000）.

?Dong－Wook Song，Port Reform and Privatisation Korea，in PORT PRIVATISATION：THE ASIA－PACIFIC EXPERIENCE（James Reveley ed.，USA：Edward Elgar，2008）.

?Kevin Culliance，The Governance of the Port of Hong Kong，in PORT PRIVATISATION：THE ASIA－PACIFIC EXPERIENCE（James Reveley ed.，USA：Edward Elgar，2008）.

?R.Sherman，Privatization of Seaports？，TRANSPORTATION QUARTERLY（1995），Vol.49.

?李南、劉文忠：《國(guó)際港口民營(yíng)化經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《港口經(jīng)濟(jì)》2005年第6期。

?日本國(guó)土交通省港灣局：《港灣局の主な政策課題について》（2010），http：／／www.mlit.go.jp／seisakukaigi／10－bunnka／01.pdf（最后訪問(wèn)于2013年4月11日）。

??日本國(guó)土交通省港灣局：《港灣法及び特定外貿(mào)埠頭の管理運(yùn)営に関する法律の一部を改正する法律について》，http：／／jhta.or.jp／docs／kouwanhou.pdf（最后訪問(wèn)于2013年4月11日）。

?日本國(guó)土交通省港灣局：《港灣政策の経緯と今後の課題——國(guó)際コンテナ戦略港灣への展望》，http：／／www.sangiin.go.jp／japanese／annai／chousa／rippou＿chousa／backnumber／2010pdf／20101101041.pdf（最后訪問(wèn)于2013年4月11日）。

?日本內(nèi)閣府民間資金等活用事業(yè)推進(jìn)室，http：／／www8.cao.go.jp／pfi／setumeikaisiryou／setumeikaisiryou.pdf（最后訪問(wèn)于2013年4月11日）。