文 徐光超（中共河南省直黨校，河南鄭州 450002）

黨的十八大報告指出：“法治是治國理政的基本方式。”［1］“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。［2］近日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局有關(guān)全面推進(jìn)依法治國專題的第四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：“各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧?！保?］“法治思維”和“法治方式”這一全新論述的提出和發(fā)展，必將對領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和行為準(zhǔn)則等產(chǎn)生深刻影響，并促使其發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。

一、強化領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式是形勢所迫大勢所趨

依法治國作為我國治國理政的一個基本理念，正在逐漸成為從中央到地方共同遵循的基本規(guī)則。十八大報告中提出的法治思維和法治方式，就是要把領(lǐng)導(dǎo)干部早已習(xí)慣、根深蒂固的行政思維、領(lǐng)導(dǎo)思維、管理思維和方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S和法治方式，同時也意味著黨要依法執(zhí)政、政府要依法行政，領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中要做到法律至上。這是新的時期形勢所迫大勢所趨。

（一）貫徹依法治國基本方略的具體體現(xiàn)

1993 年3 月，國務(wù)院明確提出：“各級政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事”。這是我國政府第一次正式提出依法行政，1997 年9 月，黨的十五大將“依法治國”確立為治國基本方略，提出了建設(shè)中國特色社會主義法律體系的重大任務(wù)，1999 年3 月，“中華人民共和國實行依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的表述載入憲法。2002 年11 月，黨的十六大將“社會主義民主更加完善、社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實”作為全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)。2004 年3 月，國務(wù)院制定發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》。2007年10 月，黨的十七大明確提出，全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家，對加強社會主義法治建設(shè)作出了全面部署。而黨的十八大報告不僅要求“全面推進(jìn)依法治國”，更強調(diào)“法治是治國理政的基本方式”。在這一大背景下，“法治思維”和“法治方式”首次被寫進(jìn)十八大報告，成為全黨上下的共同要求。這也意味著黨要依法執(zhí)政、政府要依法行政，領(lǐng)導(dǎo)干部要做到憲法、法律至上。而法治思維和法治方式恰恰是我國依法治國方略理念的具體體現(xiàn)。

（二）提升領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力的基本要求

在中國特色社會主義發(fā)展道路上，厲行法治已經(jīng)成為全黨和全國人民的共識。眾所周知，法治是我們國家進(jìn)行深化改革和推動發(fā)展的強有力保障和堅實支撐，應(yīng)該成為我們黨的基本執(zhí)政方式，更應(yīng)該轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)干部的基本執(zhí)政能力。十八大報告將領(lǐng)導(dǎo)干部的基本執(zhí)政能力集中概括為深化改革的能力、推動發(fā)展的能力、化解矛盾的能力和維護(hù)穩(wěn)定的能力。而強化領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式正是提升這四種執(zhí)政能力的基本要求和基本前提。當(dāng)前我國正處在社會變革期，一方面面臨著繼續(xù)深化改革、推動科學(xué)發(fā)展，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求；另一方面又面臨著社會矛盾凸顯、利益結(jié)構(gòu)失衡的客觀現(xiàn)實。因此，未來中國社會的發(fā)展不僅需要持續(xù)穩(wěn)定的改革和發(fā)展動力，更迫切需要和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。這些都對領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政能力提出了更高的要求和更多的期待。如何有效提升深化改革的能力、推動發(fā)展的能力、化解矛盾的能力和維護(hù)穩(wěn)定的能力，就需要培育和強化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治方式，在法治的邏輯和價值判斷的指導(dǎo)下，在法治的框架內(nèi)依法執(zhí)政、依法行政，既是一種必然選擇，也是一個基本要求。

（三）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部引領(lǐng)示范作用的需要

我們國家的領(lǐng)導(dǎo)干部既是決策者和組織者，又是執(zhí)行者和實踐者。一方面領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則帶頭具備和運用法治思維、法治方式，能夠作出合法決策，帶領(lǐng)本地方、本單位、本部門的工作人員規(guī)范履責(zé)，使本地方、本單位、本部門的工作順利開展，使自己與本地方、本單位、本部門的工作人員以及本地方、本單位、本部門的法治狀況形成良性互動；另一方面領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則帶頭具備和運用法治思維還能發(fā)揮良好的示范作用，引領(lǐng)社會各界形成依法行事的共識與合力，使自己與全社會的法治狀況形成良性互動。這是由于黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部在建設(shè)社會主義法治國家、法治政府的過程中的引領(lǐng)和示范作用決定的。毛澤東同志曾經(jīng)說過：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”［4］2010 年10 月15 日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中明確規(guī)定“行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、遵法、守法、用法，牢固樹立以依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本內(nèi)容的社會主義法治理念，自覺養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力。要重視提拔使用依法行政意識強，善于用法律手段解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部”。

二、逆法治型思維和領(lǐng)導(dǎo)方式的主要表現(xiàn)及其危害

盡管近年來中國在依法治國方面取得了長足的進(jìn)步，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念和法律意識有所增強和提高，但人治思維及其領(lǐng)導(dǎo)方式在某些官員身上仍根深蒂固，逆法治型思維及領(lǐng)導(dǎo)方式即是其突出表現(xiàn)。

1.“特權(quán)意識”和行為。領(lǐng)導(dǎo)干部的特權(quán)意識在社會中廣泛存在，“官本位”思想仍然根深蒂固。何謂特權(quán)意識？何謂特權(quán)行為？言外之意，就是某些掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部逾越現(xiàn)行法律、規(guī)則、制度，獲取或獲得某些特殊利益的觀念和行為。現(xiàn)實中，某些領(lǐng)導(dǎo)干部常常成為法律法規(guī)、規(guī)章制度、原則規(guī)則的超脫者、逾越者甚至是違反者、破壞者，成為在法律法規(guī)、規(guī)章制度、原則規(guī)則面前的特殊人群，使嚴(yán)肅的法律法規(guī)、規(guī)章制度、原則規(guī)則失去公信力、約束力和執(zhí)行力。這是非常危險，也是為人民群眾和社會廣為詬病的思想和行為。

2.“法律只是手段”。突出的表現(xiàn)為一些領(lǐng)導(dǎo)干部在實際工作中有選擇地適用法律，有利于自己的就辦，不利于自己的就不執(zhí)行。在某些領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念和行為中，法律僅僅是作為一種予取予求的手段而已。當(dāng)需要法律法規(guī)時，就拿來當(dāng)作金牌令箭，冠冕堂皇，言之鑿鑿；當(dāng)覺得法律法規(guī)成為障礙時，就束之高閣，棄之如敝履。中共中央機關(guān)報《人民日報》在去年一篇評論中曾列舉了種種帶有此種色彩的官員執(zhí)政陋習(xí)，諸如“誰耽誤嘉禾發(fā)展一陣子，就讓他難受一輩子”的雷人口號，“沒有強拆就沒有新中國”的怪論，用政府“紅頭文件”否決生效司法裁定的奇聞等等。

3.“權(quán)大于法”。往往表現(xiàn)為以言代法、以權(quán)壓法，徇私枉法。這是中國法治建設(shè)的“老大難”問題。本來法律應(yīng)當(dāng)處于至高無上的地位，但在現(xiàn)實生活和實際運用中，總是“一把手”的批示、指示最管用。凡事只要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)了話，有了領(lǐng)導(dǎo)的條子，就有了尚方寶劍，就能一路“綠燈”，暢通無阻。反之，如果沒有領(lǐng)導(dǎo)的點頭、默許、明示等，即使有法律的明文規(guī)定和授權(quán)，有明確的紀(jì)律要求，有明明白白的制度，有清清楚楚的規(guī)定，也無濟(jì)于事。人們都習(xí)慣于找關(guān)系、求熟人、走后門，認(rèn)人不認(rèn)法，求人不求法，長此以往，社會風(fēng)氣必定趨于惡化。

三、構(gòu)建強化領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維與法治方式的倒逼機制

實踐證明，僅僅依靠領(lǐng)導(dǎo)干部通過自覺自愿來實現(xiàn)以身作則帶頭具備和運用法治思維和法治方式是不夠的，還必須強化領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維與法治方式的倒逼機制建設(shè)，積極營造一個有利于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭具備和運用法治思維、法治方式的良好外部環(huán)境。

1.加強培訓(xùn)機制建設(shè)，通過開展培訓(xùn)彌補我國領(lǐng)導(dǎo)干部法治素質(zhì)、法治能力的短板。從“法治思維”和“法治方式”的內(nèi)涵來看，“法治思維”首先表現(xiàn)為一種法治理念，它的核心是對于依法治國、依法行政等基本理念的認(rèn)同和堅守；其次表現(xiàn)為一種法律意識，一種有關(guān)法律規(guī)則的意識，這種意識要求堅持法律至上，堅持對法律規(guī)則的運用，堅持公平、公正、公開等法治精神和原則?！胺ㄖ畏绞健眲t更多的表現(xiàn)為一種行為選擇方式，即當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中面臨多種解決方式、手段的選擇時，能夠精準(zhǔn)判斷處理方式是否符合法律規(guī)定和法治精神。

很顯然，在法治成為當(dāng)前治國理政方式的大背景下，運用“法治思維”、學(xué)習(xí)“法治方式”，勢必成為今后一個時期對領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。我們很難想象，一個平時沒有法律知識、法律信仰、法治理念的領(lǐng)導(dǎo)干部，遇到問題會突然形成法治思維，按照法治方式作出正確選擇。正如習(xí)近平同志在主持中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時所說：“要深入開展法制宣傳教育，在全社會弘揚社會主義法治精神。”［5］因此，需要通過更多的法律知識的普及、法律知識的培訓(xùn)來讓領(lǐng)導(dǎo)干部了解法律、理解法律，逐步確立法律意識、法律信仰、法律理念，進(jìn)而形成法治思維，按法治方式開展工作。為此，一要在黨校、行政學(xué)院及高校舉辦培育和強化領(lǐng)導(dǎo)干部“法治思維”和“法治方式”的培訓(xùn)班。特別是各級黨校、行政學(xué)院作為培養(yǎng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的主渠道和主陣地，引入和增加法治思維、法治方式培訓(xùn)的相關(guān)內(nèi)容，強化培訓(xùn)效果等方面責(zé)無旁貸。二要堅持對領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維、法治方式培訓(xùn)的長期、連貫和常態(tài)化。要改變以前對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法律知識培訓(xùn)碎片化的現(xiàn)象，建立一個長期的、具有整體性的法治培訓(xùn)規(guī)劃，包括對新入職、新調(diào)任的領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)。

2.健全權(quán)力運行和監(jiān)督機制，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。黨的十八大報告指出：“堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！保?］

黨的十八大報告提出的“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，就是要擺脫以“人治”來解決問題的舊思維、舊方式，使得領(lǐng)導(dǎo)干部切實做到“法無明文授權(quán)即禁止”，依法行使公權(quán)力?！耙訌妼?zhí)法活動的監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的非法干預(yù)，堅決防止和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，堅決懲治腐敗現(xiàn)象，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究。”［7］規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運行和監(jiān)督機制，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。如對環(huán)境保護(hù)、資源利用以及對社會公共利益可能產(chǎn)生重大影響的決策和執(zhí)行，不能僅僅由領(lǐng)導(dǎo)干部幾個人或主要領(lǐng)導(dǎo)一個人“說了算”，或者搞所謂的“三拍式”（拍腦袋、拍胸脯、拍屁股）決策，應(yīng)當(dāng)通過座談會、論證會、聽證會等形式廣泛聽取社會公眾和專家的意見，并向社會公眾公開，防止決策失誤和執(zhí)行“變異”給國家利益、社會公共利益和公民權(quán)益造成重大損失。近年來，有的地方政府違反土地規(guī)劃法律法規(guī)規(guī)章，違反物權(quán)法和征收補償條例，違法征地、違法拆建，任意侵犯公眾財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，引發(fā)多起自焚、自殺等慘劇或者暴力對抗致人死亡的惡性事件；一些地方政府違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)章、大肆興建高污染、高耗能企業(yè)，以致造成嚴(yán)重生態(tài)災(zāi)難事件。之所以一再出現(xiàn)這些問題，其根本原因，就在于某些領(lǐng)導(dǎo)干部在做決策何執(zhí)行時沒有依照法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的程序辦事，缺乏有效的監(jiān)督和制約，沒有認(rèn)真聽取社會公眾和專家的意見，并向社會公開，導(dǎo)致決策和執(zhí)行缺乏法律基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

3.強化決策問責(zé)和糾錯機制，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中自覺運用法治思維和法治方式。決策問責(zé)和糾錯機制作為決策失誤后的補救性機制，能有效防止或減少因決策失誤造成的損失和負(fù)面影響。建立和完善決策問責(zé)和糾錯制度，是推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法治化的一項重要舉措，對于強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、減少決策失誤、及時糾正錯誤決策和挽回?fù)p失，具有十分重要的意義，有利于防止決策權(quán)力的濫用，有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。

10 年來，隨著依法行政的全面推進(jìn)，各級政府主動聽取民意、科學(xué)決策，使重大民生問題得到較好解決，彰顯了法治的進(jìn)步。但現(xiàn)實中，隨意盲目決策、追求政績的決策、以權(quán)謀私的決策等現(xiàn)象不斷發(fā)生，對政府形象造成嚴(yán)重?fù)p害，給公共資源造成巨大損失。2009 年，中辦、國辦出臺了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。但在一些地方，問責(zé)制并沒有真正落實到位。

為此，盡快建立健全決策問責(zé)和糾錯機制，對于倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式就顯得尤為必要和迫切。結(jié)合我國現(xiàn)行體制和工作實際，須從以下幾個方面來著力：一是必須遵循一定的原則，包括問責(zé)法治原則、決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一原則、公眾參與原則、問責(zé)與糾錯相結(jié)合原則、責(zé)任追究與防范相結(jié)合原則等。二是不斷健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度，保證對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督有力有效。三是加強政府自身建設(shè)，建立以行政首長為重點的行政問責(zé)制度。凡發(fā)生有令不行、有禁不止、行政不作為或亂作為等違法違紀(jì)行為的，按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)肅追究行政首長及相關(guān)人員的責(zé)任。

4.完善考核評價機制，在領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)中充分體現(xiàn)對法治思維、運用法治方式解決問題的能力考察。2 月23 日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律。各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件。”［8］

黨的領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核的目的在于了解和掌握干部的基本情況，為提拔使用、降職免職、交流輪崗、獎懲教育干部提供真實可靠的參考，因此，如果像考核GDP 和其他重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一樣，把依法執(zhí)政、依法行政、依法決策納入對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，將會對強化領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中自覺運用法治思維和法治方式產(chǎn)生積極影響和促進(jìn)作用。

時下，一些干部在領(lǐng)導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治建設(shè)的關(guān)系仍然存在著嚴(yán)重的認(rèn)識誤區(qū)，缺乏最基本的法治思維和法治方式，往往做出無視法治甚至踐踏法治以謀求地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事情。據(jù)此，如果從實際出發(fā)，結(jié)合我國一貫依靠自上而下行政主導(dǎo)促發(fā)展的特點，按照《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》和十八大報告的要求，尋找一個可以有效推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維、法治方式的動力機制。只有將“法治狀況”引入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)之中，并且應(yīng)該占很大的分量，用一些具體量化、可操作、可測量的指標(biāo)(如組織學(xué)習(xí)法律的次數(shù)，法制機構(gòu)的健全情況、行政復(fù)議和訴訟案件的受理數(shù)量及裁決狀況等等)來評價政府的工作和考核領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實績，從而形成一種領(lǐng)導(dǎo)干部的全新的考核機制，才有可能能讓法治思維成為領(lǐng)導(dǎo)干部主動、自覺的慣性思維方式。

進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核和評價機制，通過鼓勵、獎勵、晉職、晉級等形式，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺運用法治思維、法治方式去思考和解決問題，重視提拔使用法治思維意識強、善于用法治方式解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部；同時按照有權(quán)就有責(zé)、濫權(quán)應(yīng)擔(dān)責(zé)、侵權(quán)要賠償?shù)囊螅瑥娀I(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識。對那些不依法辦事的領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)肅進(jìn)行批評教育；對給國家利益、社會公共利益和公民權(quán)益帶來重大損失，并造成嚴(yán)重社會影響的領(lǐng)導(dǎo)干部，要嚴(yán)格追究行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。

［1］［2］［6］堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗［N］.人民日報，2012-11-18

［3］［5］［7］［8］習(xí)近平.依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn)法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)［N］.人民日報，2012-02-24

［4］毛澤東選集（第2 卷）［M］.北京：人民出版社，1991.526