文 史海峰 郭瑞紅（濟(jì)寧醫(yī)學(xué)院護(hù)理學(xué)院，山東濟(jì)寧 7067）

一、問(wèn)題的提出

“有權(quán)利必有救濟(jì)”是現(xiàn)代法治的基本原則。然而在我國(guó)的行政法律關(guān)系中，雖然沒(méi)有明確規(guī)定，但受德國(guó)學(xué)者奧托邁耶“特別權(quán)力關(guān)系理論”的影響，行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的關(guān)系一直被視為一種特別權(quán)力關(guān)系，明顯區(qū)別于一般行政關(guān)系(一般統(tǒng)治關(guān)系)，主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：其一，公務(wù)員只是行政主體的附庸，當(dāng)事人之間地位不對(duì)等；其二，公務(wù)員義務(wù)不確定，須服從不定量之義務(wù)；其三，行政主體有特別規(guī)則權(quán)；其四，對(duì)公務(wù)員存在特殊的懲戒手段權(quán)；其五，公務(wù)員不得向法院提起行政爭(zhēng)訟。

公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間的特別權(quán)利關(guān)系，就是公務(wù)員不享有公民的基本權(quán)利，不適用人權(quán)保障原則。也不得利用訴訟救濟(jì)途徑來(lái)審查行政機(jī)關(guān)的處分行為。當(dāng)公務(wù)員的權(quán)利受到損害時(shí)，沒(méi)有了一般的人權(quán)保障，權(quán)利的救濟(jì)就發(fā)揮了重要作用。其中，公務(wù)員受到懲戒處分時(shí)的權(quán)利救濟(jì)最為重要，因?yàn)樗粌H影響到公務(wù)員的生活待遇和職業(yè)前景，甚至還會(huì)影響到公務(wù)員的身份的存在與消滅?！豆珓?wù)員暫行條例》規(guī)定了國(guó)家公務(wù)員對(duì)涉及人事處理決定不服的，可以采用向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核或向同級(jí)人民政府人事部門(mén)申訴等救濟(jì)方式?！吨腥A人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》又規(guī)定了向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴和向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核兩種救濟(jì)途徑。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》)中保留了以復(fù)核、申訴為主的救濟(jì)渠道。然而，申訴、復(fù)核都是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，作出復(fù)查、復(fù)核決定的機(jī)關(guān)不具有獨(dú)立、超然的地位。這些救濟(jì)方式往往形同虛設(shè)，公務(wù)員的合法權(quán)益不能真正得到保障。

因此。比較借鑒其他國(guó)家已有地較為完備的公務(wù)員身份權(quán)利救濟(jì)制度，對(duì)于確立我國(guó)的相關(guān)制度具有重要的參考價(jià)值。

二、公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度概述

（一）公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的含義及內(nèi)容。

公務(wù)員是指依法履行公職依法履行公職，代表國(guó)家從事社會(huì)公共事務(wù)管理，行使國(guó)家行政權(quán)力，履行國(guó)家公務(wù)的人員。公務(wù)員，作為政府從事公共活動(dòng)的組織者和執(zhí)行者，在履行職能過(guò)程中，相對(duì)一般公民，就需要一些職能權(quán)利以幫助國(guó)家職能是正常流暢行使。因此，絕大多數(shù)人看到公務(wù)員的強(qiáng)勢(shì)的一面，即在行政活動(dòng)中，相比行政相對(duì)人，具有明顯的職能強(qiáng)勢(shì)。然而，公務(wù)員在行政組織內(nèi)部，卻處在了相對(duì)弱勢(shì)的位置，尤其是級(jí)別較低的公務(wù)員的合法權(quán)利難以得到保障。

不論是英國(guó)的《英國(guó)公務(wù)員管理法》和法國(guó)的《公務(wù)員章程》，還是日本的《國(guó)家公務(wù)員法》和《國(guó)家行政組織法》，都對(duì)公務(wù)員權(quán)利有明確規(guī)定。如(1)政治權(quán)利，包括個(gè)人信仰、言論、罷工及結(jié)社權(quán)；(2)身份保障權(quán)利，包括職業(yè)保障權(quán)(即常任制)、名譽(yù)權(quán)、公平機(jī)遇權(quán)等；(3)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，包括領(lǐng)取法定工資和享受合理報(bào)酬的權(quán)利；(4)休假權(quán)利，包括有權(quán)獲得正當(dāng)?shù)男菹r(shí)間，帶薪休假等；(5)辭職權(quán)；(6)申訴控告權(quán)。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》也規(guī)定了我國(guó)公務(wù)員的權(quán)利范圍，主要有：(1)獲得工作條件權(quán)；(2)身份保障權(quán)；(3)經(jīng)濟(jì)物質(zhì)保障權(quán)；(4)自身發(fā)展權(quán)；(5)批評(píng)建議權(quán)；(6)救濟(jì)權(quán)；(7))申請(qǐng)辭職權(quán)；(8)法律規(guī)定的其他權(quán)利。

公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)是指公務(wù)員在權(quán)利遭受侵害時(shí)，可依法定方法和程序?qū)で髱椭?，以維護(hù)自己的權(quán)利。啟蒙思想家洛克提出了“天賦人權(quán)”，人們開(kāi)始注重人權(quán)，認(rèn)為人權(quán)是每一個(gè)公民的神圣不可侵犯的權(quán)利，20 世紀(jì)初，德國(guó)法學(xué)家耶林提出了“為人權(quán)而斗爭(zhēng)是每個(gè)權(quán)利人對(duì)自己的義務(wù)”一說(shuō)，喚醒人們對(duì)自身權(quán)利的追求，開(kāi)始為屬于自己的基本權(quán)利而斗爭(zhēng)，而救濟(jì)權(quán)就是最有利的斗爭(zhēng)的手段。其實(shí)救濟(jì)權(quán)本身就是一種權(quán)利。我們稱之為第二權(quán)利。第一權(quán)利如果沒(méi)有第二權(quán)利，也只是法律條款上的文字而已。想要權(quán)利真正得以保障，我們需要救濟(jì)權(quán)擔(dān)當(dāng)橋梁的作用。因而，創(chuàng)建一個(gè)相對(duì)完善的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度，不僅是對(duì)公務(wù)員制度的理論完善，更加是為了達(dá)到公務(wù)員權(quán)利保障的實(shí)現(xiàn)。此外，當(dāng)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的落到實(shí)效的時(shí)候，對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定，履行國(guó)家職能的效率，直至深化到國(guó)家安定，都是有著密不可分的重要聯(lián)系的。

隨著“民主憲政”的發(fā)展，以及對(duì)人權(quán)的重視，法制相對(duì)健全的國(guó)家和地區(qū)都逐漸放棄了“行政優(yōu)越”的治國(guó)理念，除了對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)，對(duì)公務(wù)員違法濫用權(quán)利的控制，也開(kāi)始重視公務(wù)員的權(quán)利的救濟(jì)制度。

在全世界范圍內(nèi)，對(duì)可訴訟的權(quán)利保障范圍正在漸漸放寬，對(duì)權(quán)利行使的程序性也在加以規(guī)整。同時(shí)，對(duì)行政內(nèi)部救濟(jì)優(yōu)先，對(duì)司法救濟(jì)最終原則也在慢慢體現(xiàn)。國(guó)外的一些列關(guān)于行政救濟(jì)制度的改革與特別權(quán)利關(guān)系的修正有著密不可分的關(guān)系，那么到底對(duì)我國(guó)是否也有重要的影響呢？ 在筆者之后的文字中，還會(huì)有所提及。

（二）完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的意義

1.穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍，提高行政效率。當(dāng)今社會(huì)，人們?cè)絹?lái)越注重自己的權(quán)利。自己的權(quán)利是否已經(jīng)得到保障已經(jīng)深深扎根于全世界人民心靈的最深處，包括公務(wù)員人群。只有當(dāng)自己的權(quán)利得到保障時(shí)，人們才會(huì)安居樂(lè)業(yè)，這樣的道理也同樣適用于公務(wù)員。處于組織內(nèi)部的公務(wù)員必須聽(tīng)從上級(jí)安排，權(quán)利往往得不到保障。如果公務(wù)員的身份權(quán)被侵犯，那么公務(wù)員的身份就會(huì)消亡，事業(yè)前途一片茫然，朝不保夕，如同走在懸崖邊上的人，試問(wèn)在這種提心吊膽之下，公務(wù)員如何全心全意執(zhí)行公共活動(dòng)。另外，如果涉及公務(wù)員職務(wù)身份的權(quán)利經(jīng)常被侵犯，就會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)人事調(diào)動(dòng)，這樣對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性大有影響。如果公務(wù)員的職權(quán)被侵犯，公務(wù)員就如同失去了勞動(dòng)工具，“巧婦難為無(wú)米之炊”，公務(wù)員如何為公民辦事，而職權(quán)就很有可能被收納到上級(jí)手中，造成貪污腐敗。如果公務(wù)員的救濟(jì)權(quán)利被侵犯，公務(wù)員的所有權(quán)利就只是紙上談兵，何況“有權(quán)利必有救濟(jì)”，兩者相輔相成。完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的意義之一，就是穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍，提供行政效率。

2.監(jiān)督行政內(nèi)部權(quán)力的濫用。行政機(jī)關(guān)享有制定公務(wù)員管理法規(guī)和制度的權(quán)力，享有處置公務(wù)員權(quán)益的權(quán)力。在行政組織內(nèi)部，公務(wù)員處于弱勢(shì)地位，單位領(lǐng)導(dǎo)具有一定“權(quán)威性”，往往在不經(jīng)意之間就壓榨到了公務(wù)員的合法權(quán)利。公務(wù)員不愿意得罪上級(jí)，怕影響自己的前途，也怕上級(jí)因?yàn)樽约旱牟环鴳押拊谛?，所以即使失去了部分?quán)利，還是會(huì)當(dāng)做若無(wú)其事。這樣長(zhǎng)此以往，上級(jí)濫用權(quán)利就變成了家常便飯。如果有了完善的救濟(jì)制度，公務(wù)員就可以沒(méi)有后顧之憂地為自己的權(quán)利而斗爭(zhēng)，甚至不用公務(wù)員申訴，便有專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行主動(dòng)審查，這樣可以更好的保障公務(wù)員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，從另一角度看來(lái)，這樣更牽制了行政組織內(nèi)部權(quán)利的使用，對(duì)其使用起到了一定的監(jiān)督作用。不僅可以對(duì)公務(wù)員處置權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，更可以防止公務(wù)員職權(quán)濫用導(dǎo)致的貪污腐敗，謀取個(gè)人利益。

三、我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的實(shí)踐

(一)我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的發(fā)展歷程

我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，從不完善到相對(duì)完善的過(guò)程。自1957 年到2006 年，我國(guó)在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)方面相繼頒布并施行了10 余部相關(guān)的法律、法規(guī)。列舉數(shù)條：

1957 年，國(guó)務(wù)院實(shí)施《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》；

1989 年，黨的十三大提出重點(diǎn)確立公務(wù)員制度；

1993 年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》；

1995 年，人事部發(fā)布 《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》；

1997 年，《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》頒布實(shí)施；

2004 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法實(shí)施條例》；

2006 年，《公務(wù)員法》正大頒布實(shí)施；

2007 年，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》出臺(tái)。

自1989 年，黨的十三大確立公務(wù)員制度為重點(diǎn)開(kāi)始，我國(guó)的公務(wù)員制度建設(shè)走過(guò)了短短20 多年，但是成果卻是赫然的，我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度也隨著公務(wù)員法的發(fā)展而逐漸完善。這是一個(gè)進(jìn)步，從無(wú)到有的飛躍，整個(gè)公務(wù)員制度從稚嫩趨于成熟。然而，我們國(guó)家的起步比較晚，我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的現(xiàn)狀，無(wú)論是從理論考慮，或者是實(shí)踐出發(fā)，都存在著大量問(wèn)題，尤其是在充分重視人權(quán)的今天，我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度依然是個(gè)缺陷，在隨著時(shí)代的進(jìn)步，這個(gè)缺陷慢慢變得越加明顯。我們應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代之大潮，理清現(xiàn)實(shí)，借鑒國(guó)外公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取制定出，符合國(guó)際潮流，順應(yīng)中國(guó)國(guó)情的權(quán)利救濟(jì)制度。這不僅僅是對(duì)我國(guó)公務(wù)員制度的一個(gè)完善，更加我國(guó)以“以人為本”為治國(guó)方針的具體體現(xiàn)。

（二）我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的內(nèi)容

1.復(fù)核、申訴制度。（1）國(guó)家公務(wù)員。根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》第90 條和配套的《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》，國(guó)家公務(wù)員對(duì)人事處理決定不服的，可以向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；如果不服，可以向同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者做出該人事處理機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核直接提出申訴。另外對(duì)省級(jí)以下機(jī)關(guān)做出的申訴處理決定不服的，可以向做出處理決定的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出再申訴。這樣就形成了再申訴制度，對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)有所推動(dòng)。（2）行政機(jī)關(guān)公務(wù)員。根據(jù)我國(guó)《行政監(jiān)察法》第37、39 條及其配套《監(jiān)察機(jī)關(guān)處理行政處分中申訴的辦法》，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員如果對(duì)主管行政機(jī)關(guān)的處分決定不服，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴，對(duì)監(jiān)察結(jié)果不服，可以向上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)復(fù)核，對(duì)監(jiān)察結(jié)果不服，可以向作出決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審，仍不服的可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)復(fù)核。

2.控告制度。國(guó)家公務(wù)員的控告，主要是指國(guó)家公務(wù)員對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人在職權(quán)活動(dòng)中侵犯其合法權(quán)益的行為，向上級(jí)機(jī)關(guān)或紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的控告。其目的不僅是使自己的合法權(quán)益得到恢復(fù)和補(bǔ)償，而且還要求有關(guān)機(jī)關(guān)追究實(shí)施不法侵害的機(jī)關(guān)或人員的法律責(zé)任。我國(guó)《公務(wù)員法》第93 條規(guī)定：公務(wù)員認(rèn)為機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的，可以依法向上級(jí)機(jī)關(guān)或者有關(guān)的專門(mén)機(jī)關(guān)提出控告。

3.仲裁制度?！度耸?tīng)?zhēng)議處理暫行規(guī)定》中規(guī)定，公務(wù)員主管行政機(jī)關(guān)在錄用、調(diào)動(dòng)、履行聘任合同發(fā)生爭(zhēng)議，可以向人事仲裁公正廳或者人事仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。仲裁是具有中國(guó)特色的一種公務(wù)員權(quán)益救濟(jì)制度，同時(shí)具有司法和行政的雙重性質(zhì)。人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)，但其進(jìn)行的仲裁活動(dòng)，卻是以法律和事實(shí)為依據(jù)。并且對(duì)裁決不服的，可以申請(qǐng)司法審查。

（三）我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的缺失

1.權(quán)利救濟(jì)缺乏統(tǒng)一性。我國(guó)目前各救濟(jì)制度都分散在各種行政規(guī)章中，并沒(méi)有一部權(quán)利救濟(jì)的綜合法典?！豆珓?wù)員法》雖然體現(xiàn)了較為完善的公務(wù)員制度，但是對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)仍無(wú)詳細(xì)的規(guī)定。各種法規(guī)有關(guān)救濟(jì)條款的差異較大，顯得雜亂無(wú)章甚至彼此沖突，比如之前提到的國(guó)家公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，前者是先復(fù)核后申訴，后者則是先申訴后審核。

2.救濟(jì)程序的缺陷。在救濟(jì)制度中，救濟(jì)程序太過(guò)粗糙。首先，程序的不嚴(yán)謹(jǐn)體現(xiàn)在對(duì)“內(nèi)部行為”和“外部行為”的界定模糊，以至于將“工資、福利待遇、定期考核定為不稱職、降職、免職”等定為“內(nèi)部行政行為”，只能通過(guò)內(nèi)部行政救濟(jì)，無(wú)法尋求司法救濟(jì)的幫助，而這些其實(shí)事關(guān)公務(wù)員基本權(quán)利的重要事宜，卻放在了外部行為的類別中，使得公務(wù)員權(quán)利保障大受影響。因此需要采用逐一列舉的方式，把所有可以進(jìn)行訴訟的情形列在規(guī)定中。其次，在事中程序中，對(duì)事件調(diào)查的粗略，不公開(kāi)進(jìn)行，進(jìn)行暗箱操作，公務(wù)員的無(wú)權(quán)聽(tīng)證、舉證、質(zhì)證、申辯、聘請(qǐng)律師等，而在三權(quán)分立的國(guó)家，比如美國(guó)，這些都是可以實(shí)現(xiàn)的，我們可以借鑒下，在申訴后的各個(gè)階段上，缺乏具體時(shí)間規(guī)定和責(zé)任規(guī)定，造成救濟(jì)結(jié)果有名無(wú)實(shí)，各個(gè)部門(mén)推諉責(zé)任，公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)不能落到實(shí)處。

3.救濟(jì)主體的缺陷。（1）救濟(jì)機(jī)關(guān)包括原作出懲罰的機(jī)關(guān)，同級(jí)政府的公務(wù)員主管部門(mén)或監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)只能給出改變懲罰結(jié)果的建議，并無(wú)強(qiáng)制力，沒(méi)有決定權(quán)，最終還是由作出決定機(jī)關(guān)決定。而原作出懲罰的機(jī)關(guān)就如同自己對(duì)自己斷案，本來(lái)制度這樣設(shè)計(jì)的目的是給原作出決定機(jī)關(guān)一個(gè)改正自己錯(cuò)誤懲罰的機(jī)會(huì)，但是，實(shí)際操作中，卻沒(méi)有達(dá)到效果。對(duì)于作出處罰機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，如果改變自己的原處罰結(jié)果，就像自己給自己“耳光”，所謂“自己給自己斷案”，總是缺乏公正性的。如果行政內(nèi)部其他部門(mén)，也會(huì)因?yàn)榻M織內(nèi)部的各種關(guān)系而影響最后的救濟(jì)結(jié)果，也不能做到真正的公正客觀。救濟(jì)主體都沒(méi)有獨(dú)立超然的地位，無(wú)法真正保障公務(wù)員權(quán)利，這些主體形同虛設(shè)。（2）救濟(jì)主體機(jī)關(guān)權(quán)限沒(méi)有劃分清楚，往往造成誰(shuí)都能管，誰(shuí)都不管的局面。由于很多部門(mén)可以處理權(quán)利的救濟(jì)，所以很有可能會(huì)出現(xiàn)很多不同的救濟(jì)結(jié)果，或者出現(xiàn)相互推卸責(zé)任，不能把公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)落到實(shí)處。我國(guó)沒(méi)有設(shè)立處理公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的專門(mén)機(jī)構(gòu)，這點(diǎn)上，似乎有點(diǎn)輕視公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)。

4.救濟(jì)途徑的缺陷。我國(guó)《行政訴訟法》第十二條規(guī)定了對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的任免，獎(jiǎng)懲等決定，不得提起行政訴訟。因?yàn)榇祟愋袨楸粍澐譃閮?nèi)部行為，不涉及公民的基本權(quán)利。然而法制社會(huì)的基本原則是“司法救濟(jì)最終原則”，公務(wù)員的救濟(jì)制度中，將絕大多數(shù)劃分成了內(nèi)部行為，排除了司法救濟(jì)的途徑。公務(wù)員便失去了作為公民應(yīng)當(dāng)具有的訴訟權(quán)，有悖于憲法，有悖于人權(quán)原則。自《公務(wù)員法》頒布以來(lái)，聘任制公務(wù)員有了司法救濟(jì)途徑，但是對(duì)于非聘任制公務(wù)員，仍然不能尋求司法救濟(jì)幫助。我們應(yīng)該進(jìn)一步放寬司法救濟(jì)的范圍，讓司法更加介入在行政組織內(nèi)部，使公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度更加法制化，更加人性化。

（四）我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度形成的背景分析

1.公務(wù)員的雙重身份。制定公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的根本原因在于公務(wù)員有別于一般公民，在權(quán)利保障制度這塊不能完全按照公民的權(quán)利保障救濟(jì)制度辦事。那么公務(wù)員較于一般公民，有何特殊性呢？

根據(jù)公務(wù)員的定義，即依法履行公職納入國(guó)家行政行政編制，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資，福利的工作人員。由此，引出了公務(wù)員的雙重身份:公民暨行政人。這就是與一般的公民的區(qū)別。

公務(wù)員的本質(zhì)是“人”，那么首先應(yīng)當(dāng)享有的“人權(quán)”，享有作為公民應(yīng)有的基本權(quán)利，當(dāng)公民成為了公務(wù)員，他就有了行政人的身份。此時(shí)，公務(wù)員具有代表國(guó)家實(shí)施行政管理的職權(quán)。在公務(wù)員的雙重身份中，作為公民的身份體現(xiàn)的是具有獨(dú)立的法律人格，需要體現(xiàn)公民的特性；作為公務(wù)員身份體現(xiàn)的則是職務(wù)關(guān)系，公民人格被行政主體或國(guó)家所吸收。公務(wù)員作為公民時(shí)所享有的部分權(quán)利，在作為行政人的時(shí)候，就不能享有，同時(shí)具有比公民更多的職權(quán)。在筆者看來(lái)，我國(guó)建立公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度，就是為了公務(wù)員在其行政人身份下，因其不再適用簡(jiǎn)單的公民的權(quán)利救濟(jì)，需要對(duì)其在職務(wù)活動(dòng)中行使的行政執(zhí)行力做權(quán)利救濟(jì)，以及他失去的一些公民基本權(quán)利，做一個(gè)重新的保障和救濟(jì)。

公務(wù)員的雙重身份是制定公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)原因，理清公務(wù)員雙重身份，也是制定公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)根本依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行的救濟(jì)制度中，重點(diǎn)突出了公務(wù)員在行政內(nèi)部的行政人格，而將公務(wù)員首先是一個(gè)“公民”輕視，這是我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度產(chǎn)生的背景，在法制化的今天，已經(jīng)變得不具有說(shuō)服力，我們需要尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，在“行政人”和”公民”之間，找到一個(gè)讓人信服的點(diǎn)。

2.我國(guó)傳統(tǒng)政治文化。我國(guó)是具有深遠(yuǎn)歷史的國(guó)家，我國(guó)公務(wù)員制度的現(xiàn)狀與我國(guó)的政治文化史有著密不可分的聯(lián)系。我國(guó)的政治文化的產(chǎn)生是多元的，對(duì)權(quán)利救濟(jì)制度的影響主要來(lái)自以下幾個(gè)方面。

一是官本位。根據(jù)百度詞條，官本位是指這個(gè)國(guó)家的社會(huì)價(jià)值觀是以“官”來(lái)定位的，官大的社會(huì)價(jià)值高，官小的身價(jià)自然小，與官不相干的職業(yè)則比照“官”來(lái)定位各自的價(jià)值。在“官本位”的政治環(huán)境下，官大于民，民對(duì)官要絕對(duì)的服從，而官與官之間也是按照職位的高低，決定地位的高低，下級(jí)官員都要完全服從于上級(jí)官員，官越大地位越高。官的強(qiáng)勢(shì)令無(wú)數(shù)人不惜寒窗苦讀數(shù)十載，以救一朝能夠官運(yùn)亨通。權(quán)力就是為官的誘惑力之所在。在古代，為官有了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而官的職責(zé)便是以服從皇命為己任，他們的腦海中，并沒(méi)有和皇上討價(jià)還價(jià)的思想，當(dāng)然不需要權(quán)利的救濟(jì)。這是一直沿襲下來(lái)的習(xí)慣，也是我國(guó)逐漸形成權(quán)利政治文化，養(yǎng)成今日權(quán)利救濟(jì)現(xiàn)狀的背景之一。

二是儒家思想。儒家思想也稱為儒教或儒學(xué)，由孔子創(chuàng)立，最初指的是司儀，后來(lái)逐步發(fā)展為以尊卑等級(jí)的仁為核心的思想體系，是中國(guó)影響最大的流派，也是中國(guó)古代的主流意識(shí)?？婆e制度中也是以儒家思想為核心，要求群眾服從尊卑等級(jí)，為國(guó)盡忠?？梢哉f(shuō)儒家思想哺育了中國(guó)歷代讀書(shū)人，造就奇人偉人。如今，儒家思想依然是我們行為舉止的自我要求。儒家思想同樣成就了我國(guó)的政治文化。要求公務(wù)員在履行職責(zé)當(dāng)中，按照尊卑等級(jí)辦事，下級(jí)尊重上級(jí)，聽(tīng)從上級(jí)，服從上級(jí)。養(yǎng)成了我國(guó)行政組織的“權(quán)威性”，而低級(jí)公務(wù)員只能成為一個(gè)無(wú)權(quán)的執(zhí)行者。即使權(quán)利受到侵害，也會(huì)自然而然選擇遵從上級(jí)。但是時(shí)代在進(jìn)步，我們需要對(duì)儒家思想棄之糟粕，取之精華，對(duì)淡化“人權(quán)”的部分，選擇更加理性的方式來(lái)處理，選擇符合當(dāng)今“法制”的方式來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益。

三是干部人事制度。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與其相適應(yīng)的是干部人事制度。干部人事制度其實(shí)就是把人分成了一般公民和干部?jī)煞N人，干部就是公務(wù)員。干部的所有權(quán)利，包括身份保障，工資等全部由上級(jí)決定。所以干部就要完全百分百的聽(tīng)從上級(jí)。成年累月，這種習(xí)慣一直延續(xù)到現(xiàn)在，哪怕更加注重人權(quán)的今天，很多人還是認(rèn)為這是理所當(dāng)然。

四是黨管干部。黨管干部主要是指，各級(jí)黨委堅(jiān)持貫徹執(zhí)行黨的干部路線、方針和政策，嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部，并對(duì)各級(jí)、各類干部進(jìn)行有效管理和監(jiān)督。由于黨對(duì)干部有著管理和監(jiān)督的權(quán)利，現(xiàn)如今已經(jīng)有了明顯黨政不分的社會(huì)形態(tài)，往往將上級(jí)對(duì)下級(jí)的處分，當(dāng)做是黨對(duì)公務(wù)員的處分，而黨對(duì)干部的權(quán)力屬于行政外的權(quán)力，不受法律約束，公務(wù)員權(quán)利更加朝不保夕。

政治文化是經(jīng)過(guò)歷史長(zhǎng)期積淀而形成的。其改變也非一朝一夕?，F(xiàn)在仍然有很多人認(rèn)為下級(jí)完全服從上級(jí)是理所當(dāng)然的，當(dāng)公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生了糾紛，救濟(jì)機(jī)關(guān)不按照程序辦事，將糾紛私下處理，也是情理之中，社會(huì)群眾而言，容易看到公務(wù)員強(qiáng)勢(shì)的一面，認(rèn)為公務(wù)員已經(jīng)處于強(qiáng)勢(shì)地位，不用再保護(hù)，這從側(cè)面導(dǎo)致了上級(jí)權(quán)力的膨脹。公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)也變得輕描淡寫(xiě)。要改變這樣的狀況，只有跟進(jìn)時(shí)代之潮流，用司法介入到制度的方方面面，讓公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)更為規(guī)范。

3.特別權(quán)力關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系是指行政主體基于特別的法律原因，為實(shí)現(xiàn)特殊的行政目標(biāo)，在一定范圍內(nèi)對(duì)行政相對(duì)人具有概括的命令強(qiáng)制權(quán)力，而行政相對(duì)人卻負(fù)有服從義務(wù)的行政法律關(guān)系［1］。特別權(quán)力關(guān)系起源于19世紀(jì)的德國(guó)，目的在于維護(hù)絕對(duì)主義的君主及高級(jí)管理階層的特權(quán)。之后成為大陸法系傳統(tǒng)行政法上的特有的概念。最起始的特別權(quán)利關(guān)系否定了所有保留原則，直到1972 年，聯(lián)邦憲法法院才使得法律保留原則得以實(shí)現(xiàn)。

在特別權(quán)力關(guān)系下，公務(wù)員與國(guó)家之間的關(guān)系屬于勤務(wù)關(guān)系。行政機(jī)關(guān)可以自行制定行政規(guī)則，可以沒(méi)有法律的特權(quán)下實(shí)施干預(yù)私人基本權(quán)利的行為。而特別權(quán)利下的公務(wù)員只能接受上級(jí)的安排，不能進(jìn)行司法救濟(jì)。特別行政關(guān)系之后又衍生出一種特別法律關(guān)系。這種關(guān)系的特征是：第一，主體的權(quán)限具有特殊性；第二，救濟(jì)途徑具有特殊性。這條理論是特別權(quán)力關(guān)系的的衍生物。應(yīng)該說(shuō)特別法律關(guān)系比特別權(quán)力關(guān)系的適用范圍要小。

特別權(quán)利關(guān)系在學(xué)術(shù)界引起了存廢之爭(zhēng)。有些學(xué)者認(rèn)為特別權(quán)利關(guān)系已經(jīng)沒(méi)有存在的價(jià)值了，有些學(xué)者認(rèn)為特別權(quán)利關(guān)系已經(jīng)成為了一種事實(shí)存在。

我國(guó)公務(wù)員制度雖然沒(méi)有明確強(qiáng)調(diào)是按照特別權(quán)利理論制定的，但是在實(shí)際操作或者法規(guī)制定中，比如身份權(quán)等，都是按照特別權(quán)利制定的。雖然特別權(quán)利在很多人看來(lái)覺(jué)得是階級(jí)的產(chǎn)物，帶有某種封建性，沒(méi)有尊重公務(wù)員的人權(quán)。所以也不愿意提起或者承認(rèn)我們是以該理論為基石的。但是特別權(quán)力關(guān)系確實(shí)是我國(guó)公務(wù)員權(quán)力救濟(jì)制度產(chǎn)生的理論根基。特別權(quán)利關(guān)系經(jīng)過(guò)修正，也可以為我們所用，關(guān)鍵是尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，平衡行政權(quán)利和個(gè)人權(quán)利，平衡司法介入的程度，平衡行政內(nèi)部與外部的區(qū)分。依然是要加大司法途徑對(duì)特別權(quán)利關(guān)系的干涉范圍，規(guī)范程序和審查制度。

四、完善我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的構(gòu)想

（一）制度的保障

1.完善救濟(jì)制度。一是憲政基礎(chǔ)。《公務(wù)員法》制定了公務(wù)員享有的權(quán)利，可是當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)并沒(méi)有明確權(quán)利救濟(jì)的途徑。公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)難以得到保障，權(quán)利制度也就變得形同虛設(shè)了。二是修改行政復(fù)議法。將公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)的糾紛納入行政復(fù)議的范圍。行政復(fù)議制度具有方便、快捷、減少花費(fèi)的優(yōu)點(diǎn)，可以幫助公務(wù)員從解決行政內(nèi)部爭(zhēng)議，而且可以利用行政內(nèi)部層級(jí)關(guān)系進(jìn)行審查。所以一定要利用復(fù)議。三是申訴和控告制度的規(guī)范。申訴和控告是公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)最常見(jiàn)的手段。盡管《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》對(duì)申訴程序做了詳細(xì)的規(guī)定，但是依然相對(duì)籠統(tǒng)，需要加大控告申訴的范圍。四是修改行政訴訟法。對(duì)涉及公務(wù)員身份和重大事項(xiàng)給予司法上的救濟(jì)權(quán)。五是實(shí)體權(quán)的保障。實(shí)體權(quán)主要包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、職務(wù)和地位權(quán)和賠償請(qǐng)求權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)是指公務(wù)員在受罰期間有權(quán)申請(qǐng)各種經(jīng)濟(jì)賠償或補(bǔ)償，這點(diǎn)在西方國(guó)家是很普遍的。職務(wù)與地位權(quán)是指行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤處罰，涉及公務(wù)員地位職務(wù)的，可以申請(qǐng)要求恢復(fù)。賠償請(qǐng)求權(quán)是指公務(wù)員在尋求救濟(jì)時(shí)，同時(shí)擁有獲得賠償?shù)臋?quán)利。“有損害必有賠償，有侵權(quán)必有救濟(jì)”，這是公民、法人和其他組織得到權(quán)利保障的需要，也可以有效遏制享有懲戒權(quán)的人員伺機(jī)報(bào)復(fù)，假借處分，侵害公務(wù)員權(quán)利。

2.嚴(yán)格按照程序。公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)作為一種法律制度，包括了一套配合的適用程序?！俺绦蛟絿?yán)格，規(guī)范越明確，公務(wù)員獲得權(quán)利救濟(jì)就越有效”，反過(guò)來(lái)，程序不科學(xué)不嚴(yán)謹(jǐn)，救濟(jì)實(shí)效就會(huì)受到大打折扣。

我們可以參照美國(guó)的“正當(dāng)程序原則”，保障公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的程序嚴(yán)謹(jǐn)公正?？梢砸粤浮⒄{(diào)查、審查、裁決、再申訴、執(zhí)行的順序的重新設(shè)計(jì)申訴程序；以立案、調(diào)查、審理、作出處理決定、執(zhí)行的順序設(shè)計(jì)程序；賦予公務(wù)員在申訴過(guò)程中享有程序權(quán)利，如獲取機(jī)關(guān)答辯書(shū)、舉證質(zhì)證、聘請(qǐng)律師等權(quán)利。

（二）救濟(jì)主體設(shè)置

美國(guó)專門(mén)設(shè)立了“功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)”來(lái)處理公務(wù)員申訴事件。該委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的控制機(jī)構(gòu)，由三名委員組成，他們不屬于同一政黨。委員會(huì)具有聽(tīng)證和裁決權(quán)。加拿大在公務(wù)員委員會(huì)中專設(shè)申訴委員會(huì)，專門(mén)負(fù)責(zé)處理申訴事件或案件。英國(guó)公務(wù)員事務(wù)部設(shè)有公務(wù)員申訴委員會(huì)（CSAB），負(fù)責(zé)公務(wù)員申訴事宜。國(guó)外還有很多這樣的例子，他們對(duì)行政內(nèi)部救濟(jì)主體非常重視，常常設(shè)有專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)專門(mén)負(fù)責(zé)，這些機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性較強(qiáng)，超然性的特點(diǎn)，處分機(jī)關(guān)和申訴裁決機(jī)關(guān)完全分離，具有良好的社會(huì)公信力。

要使得權(quán)利救濟(jì)制度得到有效的作用環(huán)境，我們就需要設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)完成這項(xiàng)重要的使命，正在做到公正，嚴(yán)謹(jǐn)。我國(guó)木目前的權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性，導(dǎo)致了救濟(jì)的失效。我們可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)處理公務(wù)員的申訴和控告，并且實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，脫離內(nèi)部行政關(guān)系，這樣一定會(huì)起到更加有效的作用。

（三）健全司法救濟(jì)途徑

司法救濟(jì)，是指當(dāng)憲法和法律賦予人們的基本權(quán)利受到侵害時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)這種侵害行為做有效的補(bǔ)救，對(duì)受害人給予必要和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償以最大限度地救濟(jì)他們的生活環(huán)境和保護(hù)他們的正當(dāng)權(quán)益，從而在最大程度上維護(hù)基于利益平衡的司法和諧。我國(guó)《公務(wù)員法》中規(guī)定的共同權(quán)利保障制度中沒(méi)有司法制度，這很明顯是受到了特別權(quán)利關(guān)系的影響。然而隨著司法成熟，人權(quán)要求的提升，人們?nèi)諠u發(fā)現(xiàn)公務(wù)員作為“公民”同樣需要司法對(duì)其基本權(quán)利進(jìn)行保障，司法救濟(jì)途徑是最為有效的途徑，訴權(quán)是憲法賦予人的基本權(quán)利，完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度中的司法救濟(jì)是為了更好的保障公務(wù)員的權(quán)利。

有學(xué)者認(rèn)為，可以把特別權(quán)利關(guān)系分為基本關(guān)系和管理關(guān)系，對(duì)基本關(guān)系，公務(wù)員可以選擇司法救濟(jì)，對(duì)于管理關(guān)系，公務(wù)員則不得訴訟。筆者認(rèn)為，有必要對(duì)基本關(guān)系的范圍在制定司法途徑的過(guò)程中做一個(gè)指出，包括可以對(duì)公務(wù)員改變、變更、或消滅特別權(quán)力身份的行為，具體可以是辭退或者取消錄用、處分、降職、免職、不按規(guī)定程序進(jìn)行公務(wù)員錄用、調(diào)任、轉(zhuǎn)任、聘任、晉升、競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開(kāi)選拔以及考核獎(jiǎng)懲。

公務(wù)員權(quán)力救濟(jì)制度是一個(gè)范圍很廣，程度很深的課題，筆者只是做了一個(gè)淺顯的敘述，如果要進(jìn)一步對(duì)我國(guó)權(quán)力救濟(jì)制度起到完善的作用，那么引用汪宗仁先生的一段話“透過(guò)爭(zhēng)訟過(guò)程與實(shí)踐，傳統(tǒng)才會(huì)產(chǎn)生革命，無(wú)知才能積累經(jīng)驗(yàn)”，只有通過(guò)不斷的進(jìn)取和實(shí)踐，才能得到最后的成果。希望我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度可以真正的落實(shí)。

［1］林雅.行政法上特別權(quán)力關(guān)系理論之歷史沿革.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2005.74