孫秀民

北京師范大學(xué)，北京100875

早在民主革命時期，中國共產(chǎn)黨就對蘇維埃政權(quán)和抗日民主政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式進行了積極探索，特別是在抗日戰(zhàn)爭時期，黨從當(dāng)時的實際出發(fā)，運用馬克思主義基本原理，對抗日民主政權(quán)的黨政關(guān)系進行了積極的探索，找到了黨執(zhí)掌政權(quán)的新方式，成功地實現(xiàn)了黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，從而為抗日戰(zhàn)爭的勝利提供了政治保證。本文謹就中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌抗日民主政權(quán)的方式進行初步探討，以為當(dāng)前改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力提供參考和借鑒。

一、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化，進行原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)

抗日民主政權(quán)“是民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的。這種政權(quán)，是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權(quán)，是幾個革命階級聯(lián)合起來對于漢奸和反動派的民主專政?！盵1]（P741）在抗擊日本侵略者及對漢奸反動派進行專政的共同利益面前，廣大黨政軍民團結(jié)一致，同仇敵愾。可是在某些抗日根據(jù)地的黨政軍民關(guān)系中，特別是黨政軍民系統(tǒng)中黨員干部的關(guān)系中，還存在著一些不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。例如，統(tǒng)一精神不足，步伐不齊，各自為政，軍隊尊重地方黨組織和地方政權(quán)的精神不夠，黨政不分……這些不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，妨害了抗日根據(jù)地的鞏固、發(fā)展與建設(shè)。再加上日寇“掃蕩”的殘酷，日軍封鎖線與據(jù)點不斷增加，使得各個根據(jù)地之間和革命隊伍上下級之間的聯(lián)系非常困難，同時抗戰(zhàn)的地區(qū)性與游擊性大大增強。這就要求各地區(qū)的各種組織，要更加密切地配合，使黨政軍系統(tǒng)中的黨員干部嚴格地服從黨的紀(jì)律，執(zhí)行黨的決定，從而使黨的政策能夠得到貫徹執(zhí)行，達到全黨在思想上、組織上、行動上、政策上的高度統(tǒng)一。為此，在1942年9月，中共中央做出了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》（以下簡稱“《決定》”）?！稕Q定》指出：“黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊和無產(chǎn)階級組織的最高形式，他應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體。根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在每個根據(jù)地有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會（中央局、分局、區(qū)黨委、地委），因此，確定中央代表機關(guān)（中央局、分局）及各級黨委（區(qū)黨委、地委）為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)”。[2]（P423）“黨的領(lǐng)導(dǎo)的一元化，一方面表現(xiàn)在同級黨政民各組織的相互關(guān)系上，又一方面則表現(xiàn)在上下級關(guān)系上?！盵2]（P428）這就是說，黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化有兩個涵義：一是在同級黨政民各組織的相互關(guān)系上，黨的組織領(lǐng)導(dǎo)一切；二是在中國共產(chǎn)黨內(nèi)上下級關(guān)系上，要個人服從組織，下級服從上級，全黨服從中央。黨員個人必須無條件地服從組織。

當(dāng)然，實行黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化，并不是實行共產(chǎn)黨一黨專政，黨委包辦?！包h對政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)”。[2]（P426）即宏觀的領(lǐng)導(dǎo)，并非組織上的隸屬，正確的領(lǐng)導(dǎo)原則是“指導(dǎo)與監(jiān)督政策。這就是說，黨對政權(quán)要實現(xiàn)指導(dǎo)的責(zé)任，使黨的主張能夠經(jīng)過政權(quán)去實行，黨對政權(quán)要實現(xiàn)監(jiān)督的責(zé)任，使政權(quán)真正合乎抗日的民主的統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則?！盵3]（P12）換句話說，“什么叫領(lǐng)導(dǎo)？‘領(lǐng)導(dǎo)就是帶路的意思’（毛澤東語），黨的主張合乎各個階級的利益，他知道跟著我黨來有好處；其次，黨員很積極，有信義，站在一切斗爭的前頭，他知道跟著我們黨員走不會吃虧。”[4]因此，通俗地說，黨對抗日民主政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)就是以黨領(lǐng)政，含有引導(dǎo)的意思。

二、黨通過其政策的正確、黨團和黨員的說服教育，以及黨員的先鋒模范作用實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)

黨要對政權(quán)進行宏觀指導(dǎo)與監(jiān)督，實現(xiàn)大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，就不能采取直接命令的方式。1940年8月20日，董必武在陜甘寧邊區(qū)中共縣委書記聯(lián)席會議上講話：“黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)，在形式上不是直接的管轄。……黨不能對政府下命令。”[5]（P.54）兩年以后中共中央的《決定》更加明確地指出：“黨對參議會及政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，只能經(jīng)過自己的黨員和黨團，黨委及黨的機關(guān)無權(quán)直接命令參議會及政府機關(guān)?！盵2]（P426）其領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)，“不能依靠任何法律或強力去實現(xiàn)，而只能依靠真理，依靠政策的正確性，黨員模范的工作，及人民對于它的擁護來實現(xiàn)。”[6]（P168）“有賴于政權(quán)系統(tǒng)中黨員干部之言論行動的一致及其對黨的決定的絕對服從”。[2]（P426）具體來說，包括以下內(nèi)容：

其一，黨委對政府和參議會的正確領(lǐng)導(dǎo)是政策上、政治方針上、原則上的領(lǐng)導(dǎo)，不是政府和參議會直接接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，不是事無巨細，必須經(jīng)過黨委，更不是事事包辦代替。其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)是靠黨的主張的正確和黨團或黨員的宣傳和說服，而不是依賴任何壓制和違反民主的活動。如果黨的路線、政策、決定和指示，經(jīng)過黨員的再三說明和解釋，盡了一切民主的努力，在政府或參議會中都未能爭取到大多數(shù)，未能通過時，黨組織和黨員應(yīng)服從政府或參議會的決議，堅決地擁護和執(zhí)行，而不能以黨的權(quán)力任意加以改變或否認。其三，下級政府對上級政府有關(guān)行政工作上的請示，應(yīng)直接向上級政府或行政負責(zé)人請示，不應(yīng)該向黨組織或者黨的負責(zé)人請示。其四，關(guān)于政府的決定必須由政府正式公布或者以命令行文。黨組織不能直接命令下級政府或者以黨的通知來代替。其五，在政府和參議會中工作的黨員干部，如需加以調(diào)動、撤換時，必須由同級黨組織決定后，經(jīng)政府和參議會中工作的黨員干部以行政人員的資格向政府和參議會辭職，政府和參議會批準(zhǔn)或者由政府和參議會直接下命令執(zhí)行。黨組織不得直接以黨的命令，不通過政府和參議會任意進行調(diào)動。其六，黨員在服從政府和參議會法令、遵守政府和參議會的決議上應(yīng)該做人民的模范；在政府和參議會中工作的黨員干部犯罪時，應(yīng)該服從政府和參議會依法辦理。不妥當(dāng)時，黨組織可以向政府和參議會提出意見和批評，但是不得包庇護短，不讓政府和參議會依法處理，或者發(fā)生黨外嚴、黨內(nèi)寬的錯誤現(xiàn)象。[7]（P221～222）

總之，正如毛澤東所說，黨對抗日民主政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)“是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議”實現(xiàn)的[1]（P742）。黨自身政策的正確、通過黨團和黨員的說服教育、以及黨員的先鋒模范作用，是實現(xiàn)黨對抗日民主政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的正確方式。

三、實行黨政職能分開，避免黨政不分、以黨代政

《決定》指出，實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，并不是黨委包辦，組成抗日民主政權(quán)的參議會（民意機關(guān)或人民代表機關(guān)）、政府（行政機關(guān)）和法院（司法機關(guān)）具有相應(yīng)的職權(quán)，“黨和政府是兩種不同的組織系統(tǒng)?！盵5]（P54）“黨委包辦政權(quán)系統(tǒng)工作、黨政不分的現(xiàn)象與政權(quán)系統(tǒng)中黨員干部不遵守黨委決定、違反黨紀(jì)的行為都必須糾正?！盵2]（P426）可見，中共中央把黨委包辦政權(quán)系統(tǒng)工作、黨政不分與政權(quán)系統(tǒng)中黨員干部違紀(jì)問題看作同等重要，明令堅決予以糾正。為了從制度上解決這個問題，黨非常重視三三制政權(quán)建設(shè)。三三制政權(quán)是“各個抗日階級抗日黨派的，以平等的民主原則選出的，適合共同抗日與各個階級利益的政權(quán)?！薄百澇煽谷沼仲澇擅裰鞯牡刂髻Y產(chǎn)階級，小資產(chǎn)階級與無產(chǎn)階級在政權(quán)中各占三分之一?！盵8]（P413～414）

作為抗日民主政權(quán)人員構(gòu)成的三三制，也是共產(chǎn)黨實行黨政職能分開、約束自己、避免以黨代政的一個制度。如果政府和參議會中都是清一色的共產(chǎn)黨員或者共產(chǎn)黨員占絕大多數(shù)，那么在工作制度上，極其容易出現(xiàn)黨政不分、以黨代政。因為，一方面參議會和政府不能發(fā)揮其獨立的職能，在人民面前降低了他們的威信，同時也使得黨委忙于日常的政務(wù)，反而疏忽了政治上的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，在工作方法上，因為全是或者大都是共產(chǎn)黨員，因而就容易對于領(lǐng)導(dǎo)群眾方面也常應(yīng)用黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)方式，有時強迫命令多于解釋說服。而實行三三制則可以改變這種狀況。因為，在工作制度上，共產(chǎn)黨已經(jīng)不能以黨代政，它不能不考慮通過政治領(lǐng)導(dǎo)爭取大多數(shù)以實現(xiàn)黨的主張。參議會里既然有了不同意見的辯駁和斗爭，它也就再也不是一個可有可無的形式；即使黨的每一項主張能夠在參議會上毫無疑義的全數(shù)通過，這些主張本質(zhì)上和以前也已經(jīng)有了差異，因為它們已由黨的主張變?yōu)槿嗣竦闹鲝埩?，政府再根?jù)參議會的決定，負責(zé)制定詳細的、具體的執(zhí)行方案和步驟，政府也就有了自己一定的責(zé)任和獨立的工作。只有黨與政在工作上的明確分開，才符合民主制度的原則，才能充分調(diào)動和發(fā)揮政府和參議會工作的積極性，從而有效地實現(xiàn)對抗日根據(jù)地廣大人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)。因此，“三三制是共產(chǎn)黨約束自己的一個制（度），人民不選或少選共產(chǎn)黨員，共產(chǎn)黨無權(quán)要求他選或多選。但當(dāng)選的共產(chǎn)黨員若超過三分之一時，共產(chǎn)黨就得辭去一些。”[4]三三制形式很好地解決了黨政職能不分的問題，因此，它不僅得到了廣大人民群眾的擁護，也受到了社會民主人士的贊許，同時也使黨包辦把持政權(quán)的謊言不攻自破。李鼎銘先生在陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會關(guān)于選舉工作的報告中說道：“這屆選舉結(jié)果，共產(chǎn)黨在絕對多數(shù)的鄉(xiāng)代表里頭不夠三分之一；在縣和邊區(qū)議會里三分之一，有的地方稍多于三分之一，因為是地方人民直接選舉的，不能退回去，但在縣常駐會與縣政府委員會里頭，就一律只有三分之一。所有這些情形，都是我親自看見的，也是大家親自看見的，所以國內(nèi)外還有個別分子說邊區(qū)政權(quán)是共產(chǎn)黨把持包辦，我想是很可笑的?！盵9]（P298）

四、加強黨團建設(shè)和黨員教育，規(guī)范和調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系和黨員干部行為，保證黨對政權(quán)的執(zhí)掌

中國共產(chǎn)黨加強抗日民主政權(quán)系統(tǒng)中黨團建設(shè)和黨員干部教育，規(guī)范和調(diào)整黨內(nèi)的關(guān)系和黨員干部的行為，以保證黨對抗日民主政權(quán)的有效執(zhí)掌。

（一）加強黨團建設(shè)，規(guī)范和調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系和黨員干部行為

第一，明確政府和參議會黨團的任務(wù)。在黨委的指導(dǎo)和管理下，黨團的主要任務(wù)是：其一，根據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化精神，保證黨對抗日民主政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一黨員在政權(quán)機關(guān)中的言論行動，把黨的政策、黨的決定，依靠黨團的努力，經(jīng)過政府或者參議會通過，把黨的主張變成政府和參議會的主張，并使之見諸實行。其二，善于在政治原則下，團結(jié)共事的非黨干部，讓他們充分理解、樂于接受和執(zhí)行我們的政策主張，發(fā)揮他們工作的積極性，并經(jīng)過他們?nèi)ミ_到團結(jié)各階級、各抗日黨派大多數(shù)的目的。其三，利用一切機會擴大黨的影響，解釋與闡明黨的主張。充分發(fā)揮抗日民主政權(quán)的作用，提高其威信，真正做到政民一致，共同抗擊日寇漢奸反動政權(quán)。其四，定期向同級黨組織報告黨團的工作，將黨的政策主張在社會各階層中的反應(yīng)等情況，迅速反映到黨的指導(dǎo)機關(guān)，以黨加強對政權(quán)的指導(dǎo)。其五，黨團工作的中心，應(yīng)當(dāng)放在對政府和參議會工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與掌握政策上，黨團書記應(yīng)當(dāng)經(jīng)常照顧全局，主動的去抓重大的、原則的、政策的、大政方針的問題。[10]（P.531～532）

第二，規(guī)范和調(diào)整政府和參議會黨團與上級黨組織的關(guān)系和行為。具體包括：其一，黨團人數(shù)、人選及黨團書記，由上級黨組織在同級政府及參議會常務(wù)委員會負責(zé)黨員中指定，并報中央批準(zhǔn)。其二，政府和參議會黨團服從上級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，對上級黨組織關(guān)于政府和參議會工作的各種決議、決定和指示，必須在黨團會上作出具體實施辦法，堅決予以貫徹執(zhí)行。其三，政府或參議會中涉及原則的、政策的、大政方針等問題，黨團必須事先征得上級黨組織討論通過以后，才能在政府委員會或參議會上提出。如確實有臨時緊急情況來不及先向上級黨組織請示的問題，也必須在事后立即向上級黨組織報告，請求審查追認。其四，上級黨組織對黨團的指導(dǎo)，是重在原則方針上，不干涉其細微，但黨團不能因此而離開黨的原則方針，自由行動。其五，黨團書記應(yīng)該經(jīng)常參加上級黨委會，將政權(quán)工作的情況和黨的政策執(zhí)行的情形，及時地向上級黨組織反映，并定期向上級黨組織報告黨團的工作。其六，上級黨團和下級黨團不發(fā)生直接指導(dǎo)關(guān)系。[10]（P532）

第三，規(guī)范和調(diào)整政府和參議會黨團會議及黨團內(nèi)部的關(guān)系和行為。具體包括：其一，黨團每月要由黨團書記定期召集會議，并事先安排好議事日程。如黨團書記認為有必要或者根據(jù)某部門黨員干部的請求，經(jīng)黨團書記同意，可以臨時召集會議。其二，黨團每次開會的時間、議事日程應(yīng)事先通知上級黨組織。上級黨組織認為必要時可以派員參加。其三，政府和參議會各部門負責(zé)的黨員干部，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常向黨團書記反映該部門的工作情況。其四，黨團內(nèi)部要有民主的討論，但一經(jīng)決定，必須一致行動，不能對外發(fā)表與黨團不同的意見。[10]（P534）

第四，規(guī)范和調(diào)整政府和參議會黨團與支部的關(guān)系。具體包括：其一，政府和參議會支部在組織上受上級黨組織指定的部門管理，并不得以支部的名義公開進行活動。但是，其在政治上要接受政府和參議會黨團指導(dǎo)。其二，黨團的決議凡涉及要動員全體支部黨員執(zhí)行的，應(yīng)通知支部，支部必須執(zhí)行。同時支部對黨團、黨團對支部可以互相提出工作建議。其三，支部無權(quán)干涉政府和參議會的各種行政工作，但是支部要在政權(quán)內(nèi)外了解群眾的問題、意見和輿論，以及政權(quán)組織中黨員非黨員的表現(xiàn)，及時通知黨團和支部所屬的上級黨組織。其四，為了工作上的便利，黨團應(yīng)該至少有一名同志與支部經(jīng)常保持聯(lián)系，以求密切一致的配合。黨團討論某些問題時，如有必要，可以吸收支部負責(zé)人參加。黨團負責(zé)同志也應(yīng)編入支部組織，過支部生活。[10]（P534）

（二）加強政府和參議會中黨員干部的教育，規(guī)范和調(diào)整其行為

抗日根據(jù)地民主政權(quán)統(tǒng)轄的事務(wù)非常廣泛，包括政治、經(jīng)濟、文化教育、社會生活等等各個方面，這樣，不僅要求黨委成員的組成上，“必須包括黨務(wù)、政府、軍隊中主要負責(zé)的黨員干部（黨委之常委亦應(yīng)包括黨務(wù)、政府及軍隊三方面的負責(zé)干部），而不應(yīng)全部或絕大多數(shù)委員都是黨務(wù)工作者?！盵2]（P423）而且要求黨委成員要成為精通所轄領(lǐng)域的業(yè)務(wù)專家，否則就不能實行有效的領(lǐng)導(dǎo)，就會給黨和革命事業(yè)造成損失。因此，黨組織應(yīng)該加強對在政府和參議會中工作的黨員干部進行教育，并經(jīng)常檢查他們的工作情況，隨時糾正其偏向和錯誤。使他們始終堅決站在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線和民主的立場上，保護工、農(nóng)、小資產(chǎn)階級及其他階級階層一切抗日群眾的利益，無條件地堅決服從和執(zhí)行黨和同級黨委的政策、決定和指示。[11]（P98）

在政府和參議會中工作的黨員干部必須遵守下列規(guī)定：其一，“要民主。各種重要問題都要經(jīng)過政府正式會議討論，一般問題也要盡量征求非黨干部的意見，取得大家的同意。”其二，“要能團結(jié)人。每個黨員都要接近非黨員，在政治上去影響他們幫助他們，同他們一塊工作，一塊學(xué)習(xí)，一塊討論問題，避免過去黨員與非黨員格格不入的現(xiàn)象?！逼淙?，“要堅持政治立場。遇到違反統(tǒng)戰(zhàn)原則的意見或反對我黨的行為，我們絕不能隨聲附和，也不應(yīng)取緘默態(tài)度，而應(yīng)根據(jù)不同對象進行解釋或者出面反對。”其四，“不可經(jīng)常地以黨的名義提出意見，尤其不能夠每個黨員都代表黨。只有大的事件大的問題，才用黨的名義提出主張。只有黨正式?jīng)Q定的代表才有權(quán)代表黨說話，提提案，或與其他黨派接頭?！逼湮?，“為了保證黨的行動一致，黨團內(nèi)部必須有嚴格的紀(jì)律。首先，對同級黨委負完全責(zé)任，并接受黨委的嚴格監(jiān)督。其次，黨團內(nèi)部要有民主的討論，但一經(jīng)決定必須一致行動，不能有個人的自由?！逼淞?，“黨團沒有超越政府的權(quán)力，沒有單獨下命令下指示的權(quán)力，它的一切決議，只有經(jīng)過政府通過才生效力?！逼淦?，“一切政府中的共產(chǎn)黨員，特別是負責(zé)干部，必須成為工作的模范?！盵3]（P17～19）

綜上所述，在抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨從抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線出發(fā)，正確處理了抗日民主政權(quán)的黨政關(guān)系，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化，同時實行黨政職能分開，通過三三制政權(quán)中政府和參議會里的黨團和黨員、以及黨內(nèi)關(guān)系和黨員干部行為的規(guī)范和調(diào)整，實現(xiàn)和保證黨對抗日民主政權(quán)原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)掌。當(dāng)然，在黨強調(diào)對抗日民主政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)一元化時，也曾出現(xiàn)過黨委包辦代替、以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象。認真總結(jié)這些經(jīng)驗教訓(xùn)，對于正確處理當(dāng)今我國的黨政關(guān)系，提高黨的執(zhí)政能力具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

[1]毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[2]中共中央文獻研究室、中央檔案館.建黨以來重要文獻選編：第1冊[C].北京：中央文獻出版社，2011.

[3]鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[4]謝覺哉.三三制的理論與實際 [N].解放日報，1942-03-26.

[5]董必武選集[M].北京：人民出版社，1985.

[6]中國人民解放軍國防大學(xué)黨史黨建政工教研室.中共黨史教學(xué)參考資料：第17冊[C].北京：國防大學(xué)出版社，1985.

[7]參見中共江蘇省委黨史工作委員會、江蘇省檔案館.蘇中抗日根據(jù)地[C].北京：中共黨史資料出版社，1990.

[8]參見河北省社會科學(xué)院歷史研究所等.晉察冀抗日根據(jù)地史料選編：上[C].石家莊：河北人民出版社，1983.

[9]中國科學(xué)院歷史研究所第三所.陜甘寧邊區(qū)參議會文獻匯輯[C].北京：科學(xué)出版社，1958.

[10]參見西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館.陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地：文獻·下[C].北京：中共黨史資料出版社，1990.

[11]參見中共中央北方局資料叢書編審委員會.中共中央北方局·抗日戰(zhàn)爭時期卷：上[C].北京：中共黨史出版社，1999.