尤樂，郭文東， 李靜， 王琳， 逯曉楓

(1 .深 圳大學(xué) 法學(xué)院;2 .深圳市寶安區(qū)法院 行政庭，廣東 深圳 518060)

近年來，由于缺乏公正性的征收補(bǔ)償，強(qiáng)制拆遷所引發(fā)的激烈的官民沖突屢屢出現(xiàn)于各地的城市改造工程中。為了避免“政府是受獲得更大的金錢價(jià)值的驅(qū)動(dòng)而采取下一步行動(dòng)方案的，但傳統(tǒng)的公共服務(wù)價(jià)值及公平和公正日益消失殆盡。效率是以犧牲對權(quán)力行使的民主控制為代價(jià)的方式獲得的”［1］，2011年國務(wù)院公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱2011“條例”)。該條例既對商業(yè)開發(fā)與公共利益前提下的行政征收加以區(qū)分;也規(guī)定了強(qiáng)制執(zhí)行之前行政機(jī)關(guān)對征收決定有向司法機(jī)關(guān)提出合法性審查的義務(wù)①，冀望以“司法強(qiáng)拆”取代“行政強(qiáng)拆”保障被征收人的權(quán)益。根據(jù)隨后之《行政強(qiáng)制法》第53條，征收機(jī)關(guān)因無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而須向法院提出申請。②法院審查強(qiáng)制執(zhí)行申請(以下簡稱“強(qiáng)拆”申請)，旨在為被征收人帶來公平的補(bǔ)償、防止商業(yè)開發(fā)對公共利益的滲透，也可平衡個(gè)人權(quán)利與公共利益之間的緊張關(guān)系。雖然法院對“強(qiáng)拆”申請的干預(yù)邊際被限定在對征收決定的合法性審查(以下簡稱“審查”)之內(nèi)，但審查過程中，法院又不得不涉及作出行政自由裁量的合理性原則的適用問題，因此法院必須采取假借存在著法律錯(cuò)誤的推定方法將不公正的裁量行為質(zhì)變?yōu)閷?shí)質(zhì)性的違法，避免在合理性原則的層面上進(jìn)行過多糾纏的同時(shí)，始終把法院的干預(yù)的正當(dāng)性放在合法性審查的限度內(nèi)，即法院在作出是否執(zhí)行的裁定前，通過對征收決定的實(shí)體和程序方面的審查，起到保護(hù)被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)的作用，以使行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違法行政行為的法律責(zé)任，這是法治政府與專制政府的重要區(qū)別。

一、對征收決定的實(shí)體性審查

不嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定行政且不能得到司法機(jī)關(guān)糾正的政府不是法治政府，故而征收決定的實(shí)體合法性表現(xiàn)為征收機(jī)關(guān)有明確的權(quán)限、規(guī)劃和財(cái)政方面的法律依據(jù)。一方面，法院較易對羈束行為和存在法律規(guī)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)的裁量行為進(jìn)行合法性審查，如2012年1月，北京市昌平區(qū)陽坊鎮(zhèn)政府曾以兩條不存在的法條對某生態(tài)大棚項(xiàng)目作出“強(qiáng)拆”決定書［2］;另一方面，法院不易審查純粹行政性和政策性的裁量行為?，F(xiàn)代社會(huì)的存在和發(fā)展需要廣泛和深刻的行政權(quán)干預(yù)或介入，在傳統(tǒng)的規(guī)制作用外，行政權(quán)因規(guī)劃和調(diào)節(jié)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域而擁有更多的職權(quán)和更大的裁量空間。當(dāng)嚴(yán)格法律主義的保守性與行政固有的靈活性、細(xì)節(jié)性、技術(shù)性發(fā)生沖突時(shí)，法律保留原則既承認(rèn)立法與行政之間的權(quán)力互動(dòng)，也容忍行政裁量權(quán)的空間和彈性，即在絕對的自由裁量和嚴(yán)格的法律約束之間，法律根據(jù)不同的處分模式對行政自治范圍進(jìn)行差異性調(diào)整。因此，“在一定行政領(lǐng)域中，在不適用法律保留原則的情況下，行政權(quán)可以沒有具體的法律依據(jù)進(jìn)行活動(dòng)，但這并不意味全部排除相關(guān)行政領(lǐng)域的法的規(guī)范?！保?］此時(shí)，法院更為著重借助一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)和解釋技術(shù)從“是否超越權(quán)限、符合信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則、合乎比例”等三個(gè)方面對“強(qiáng)拆”申請所依據(jù)的征收決定進(jìn)行審查。

(一)是否超越權(quán)限

越權(quán)為我國《行政訴訟法》第54條規(guī)定的行政違法行為之一，意在“公共當(dāng)局不應(yīng)越權(quán)，這一簡單的命題可以恰當(dāng)?shù)胤Q之為行政法的核心原則?！保?］征收機(jī)關(guān)的越權(quán)表現(xiàn)為“錯(cuò)位”，包括裁量權(quán)運(yùn)用和干預(yù)范圍的錯(cuò)位。前者指《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(2001年)中使征收機(jī)關(guān)擁有行政裁決權(quán)的情況。在商業(yè)開發(fā)中，法律不可能授權(quán)征收機(jī)關(guān)對民事交易進(jìn)行行政裁決;在公益征收中，行政機(jī)關(guān)擁有行政裁決權(quán)就面臨“自己作自己案件的法官”的窘境，故在2011“條例”中已將其取消;后者指征收機(jī)關(guān)超越公共利益(2011“條例”第8條)的要求運(yùn)用行政權(quán)，使公權(quán)力產(chǎn)生的利益不能被公正地分配，形成偏私性的行政行為過程。公共利益體現(xiàn)了具有一致性背景的目標(biāo)，是共同體為之共同體所能帶來好處的東西［5］;但是公共利益恰恰容易被行政機(jī)關(guān)有意混淆，為此莫于川教授提出公共收益性標(biāo)準(zhǔn)，指“公共利益的受益范圍一般是不特定多數(shù)的受益人，而且該項(xiàng)利益需求往往無法通過市場選擇機(jī)制得到滿足，需要通過統(tǒng)一行動(dòng)而有組織地提供。政府就是最大的、有組織的公共利益提供者，它運(yùn)用公共權(quán)力征收征用土地為全社會(huì)提供普遍的公益性服務(wù)?！雹垡虼?，法院應(yīng)對征收決定中建設(shè)(規(guī)劃)的公益性和補(bǔ)償?shù)暮蠘?biāo)準(zhǔn)性加以審查。

一方面，征收機(jī)關(guān)無權(quán)偏向商業(yè)之“私”。商業(yè)開發(fā)非屬2011“條例”第8條明確之公共利益之情形，對于因商業(yè)目的而形成的私主體之間就土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的交易，行政機(jī)關(guān)不能以發(fā)展為名對公共利益作擴(kuò)大解釋，為商業(yè)目的越俎代庖，使之蒙上公共利益的外衣。公私不分乃三十年強(qiáng)拆中的常態(tài)，如2007年重慶釘子戶事件中，楊家坪舊城改造后原址建起的是非公益性質(zhì)的“商圈”。［6］在由民事法律調(diào)整的市場交易行為中，行政機(jī)關(guān)只能加以指導(dǎo)和確認(rèn)，在權(quán)限之內(nèi)合理協(xié)調(diào)和平衡不同目的之間的利益訴求而不能干涉;另一方面，行政機(jī)關(guān)無權(quán)偏“私”于己，不按法律規(guī)定之標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。近年來的“賣地財(cái)政”現(xiàn)象揭示了行政機(jī)關(guān)充當(dāng)土地的“二道販子”并以權(quán)力“合法”牟利的新動(dòng)向。如2010年安徽省池州市梅龍村農(nóng)民的征地補(bǔ)償僅僅450元平方米到840元/平方米，而開發(fā)商根據(jù)安徽省制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向政府實(shí)際支付的費(fèi)用達(dá)到了 32120 元/畝。［7］

征收機(jī)關(guān)超越權(quán)限之外觀表現(xiàn)為偏“私”，其實(shí)質(zhì)為脫離公共利益和不公平補(bǔ)償，二者互為因果。因此，法院對“強(qiáng)拆”申請的審查時(shí)，不僅計(jì)算實(shí)際補(bǔ)償是否符合法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)(2011“條例”第17條和第19條)，更應(yīng)對征收目的——公共利益作限縮性解釋，防止面對巨大利益的征收機(jī)關(guān)借助舊城改造、文化、教育等名義，通過裁量解釋權(quán)將商業(yè)目的包裝為公共利益，并借公共利益排斥或者壓制被征收人的利益。

(二)符合信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則

信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則為行政法領(lǐng)域理論上公認(rèn)之原則和依法行政的內(nèi)在要求，指“如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對相對人作出政策或其他意思表示，并且使相對人對該政策或者其他意思產(chǎn)生了信賴，就必然有實(shí)現(xiàn)上述承諾的義務(wù)，不能使相對人對行政機(jī)關(guān)的信賴失望并為此蒙受不必要的損失?！斌w現(xiàn)在《行政許可法》第8條和2011“條例”中有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)定中。法院在以該原則對“強(qiáng)拆”申請進(jìn)行審查時(shí)應(yīng)重視其中“禁止(行政機(jī)關(guān))反言”和“公權(quán)力的失效”兩種涵義。

首先，“禁止(行政機(jī)關(guān))反言”之審查。行政機(jī)關(guān)曾作出某種表示(明示或默示、積極或消極)，一旦相對人對該表示表達(dá)了信賴并據(jù)此作出行為，則無論該表示是否與事實(shí)(行政機(jī)關(guān)的主觀真實(shí)意思表示)相符，行政機(jī)關(guān)在可能對相對人造成損害的情況下，不能對該表示進(jìn)行否認(rèn)或者作出不一致的表示，以“彭某鵬、鄧某鳳訴深圳市國土資源和房產(chǎn)管理局行政糾紛案”(2009深羅法行初字第32號)為例。同為某村村民的夫妻二人于1983年經(jīng)村委同意建房，1994年開始繳納土地使用費(fèi)。2000年，征收機(jī)關(guān)在出讓土地時(shí)將部分房屋劃入該宗地圖的紅線內(nèi)，但又以二人沒有提供所建房屋的《建設(shè)工程開工驗(yàn)線測量報(bào)告》和房屋竣工規(guī)劃驗(yàn)收文件為由作出“無法核實(shí)該房屋現(xiàn)狀位置的合法性”的結(jié)論，導(dǎo)致無補(bǔ)償“強(qiáng)拆”。本案中，由于土地使用費(fèi)的核算必須根據(jù)房屋所占土地面積和位置，則征收機(jī)關(guān)一直收取該費(fèi)用的行為表明其對二人房屋和用地權(quán)屬的認(rèn)可(信賴基礎(chǔ))，使二人產(chǎn)生信賴?yán)妗＂芊ㄔ簩Α皬?qiáng)拆”申請的審查(如若提出)應(yīng)依據(jù)《若干解釋》第95條第1項(xiàng)“明顯缺乏事實(shí)依據(jù)的”，裁定不予執(zhí)行，以督促被告積極履行行政職責(zé)，保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)法治秩序。因此，“強(qiáng)拆”中“信賴保護(hù)的出現(xiàn)實(shí)際上是對行政機(jī)關(guān)變更、撤銷自己先前所作出的授益性行為的一種限制”［8］，因?yàn)楣裢ㄟ^民事交易取得財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為正是以行政機(jī)關(guān)對房地產(chǎn)開發(fā)的規(guī)劃、許可和所有權(quán)的行政確認(rèn)為基礎(chǔ)才得以開展。

其次，“公權(quán)力的失效”之審查。公權(quán)力主體長期不行使其權(quán)力，使相對人確信其不再行使權(quán)力，若公權(quán)力主體再次行使，相對人對此可以進(jìn)行抗辯，公權(quán)力主體即不能主張行使其公權(quán)力［9］，2011年11月“鄭州八旬老太強(qiáng)拆現(xiàn)場自焚、遺體去處仍成謎”［10］為例。王好榮夫婦經(jīng)某村村委同意租用該村土地建房已達(dá)十幾年，期間按時(shí)繳納租地款且無政府部門干涉，土地征收后所建房屋被指違法建筑而遭強(qiáng)拆，其母王劉氏憤而自焚。根據(jù)《土地管理法》王氏夫婦的建房確為違法建筑，但是當(dāng)?shù)卣L期未責(zé)令當(dāng)?shù)卮逦屯跏戏驄D停止違法行為并采取行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，致使王氏夫婦產(chǎn)生其不再行使權(quán)力的確信——一種基于行政怠惰而產(chǎn)生的正當(dāng)而合理的信賴⑤，應(yīng)該得到適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。因此，法院在審查“強(qiáng)拆”申請時(shí)(假如)，應(yīng)注意王氏夫婦非被征收人，但在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面卻是征收決定的利害關(guān)系人;即使王氏夫婦只能從村集體取得民事補(bǔ)償，但是法院仍應(yīng)審查征收機(jī)關(guān)是否已將王氏夫婦的利益(房屋價(jià)值和租金)補(bǔ)償作為應(yīng)考慮的相關(guān)因素納入征收決定。⑥

公共服務(wù)的本質(zhì)在于對公共利益的承諾，公眾對行政權(quán)威的尊重依賴于行政機(jī)關(guān)的踐諾。法院對征收決定的作出是否遵循信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的審查，是對行政機(jī)關(guān)的公共精神的評價(jià)。促使其對法定職責(zé)應(yīng)為而為，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，及時(shí)回應(yīng)公眾訴求，成為公共利益的維護(hù)者和促進(jìn)者;若應(yīng)為而不為，則其亦應(yīng)為公眾對此產(chǎn)生的信賴承擔(dān)一定的利益補(bǔ)償責(zé)任。唯有如此，才能克制行政怠惰或恣意，保護(hù)公眾權(quán)益。

(三)是否符合比例原則

比例原則是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，因征收涉及相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)尤其注意遵循比例原則，不得采取超過目的需要的過度的措施，應(yīng)盡可能使相對人的損失減少到最低程度。［11］2011 年“條例”第 5、8、9、10、12和17條規(guī)定對征收行為提出比例原則之要求，但法院審查“強(qiáng)拆”申請時(shí)不能直接針對征收決定的合理性，可通過舉證責(zé)任分配(《行政訴訟法》第32條)技術(shù)性地對征收決定的目的和據(jù)以作出決定的事實(shí)是否清楚加以衡量。以“李共揚(yáng)訴深圳市規(guī)劃局深圳地鐵5號線布心站2號風(fēng)亭規(guī)劃選址案”(以下簡稱“李案”)為例。根據(jù)有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)⑦，地鐵的排風(fēng)/進(jìn)風(fēng)口與其他建筑物垂距離應(yīng)大于5米，無最大距離之規(guī)定。2008年深圳市規(guī)劃局(以下簡稱“規(guī)劃局”)兩次為深圳地鐵5號線布心站核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》(以下簡稱“選址書”)，將風(fēng)亭建筑面積從216.8平方米擴(kuò)大到2058.8平方米，間距擴(kuò)大至52.45米，致使李共揚(yáng)廠房被劃入征收范圍。如申請“強(qiáng)拆”，則法院應(yīng)行目標(biāo)性審查和事實(shí)性審查。

首先，目標(biāo)性審查在于促使“行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)，并非不受任何拘束之自由裁量，其行政裁量出應(yīng)遵守一般法律原則外，也應(yīng)符合法令授權(quán)之目的，并不得逾越法定之裁量范圍?！保?2］法院應(yīng)要求“規(guī)劃局”提供征收范圍之規(guī)劃——據(jù)以作出征收決定的理由、依據(jù)和執(zhí)行標(biāo)的之情況(《行政強(qiáng)制法》第55條)，從規(guī)劃中發(fā)現(xiàn)征收之目標(biāo)是否為必需，判斷征收范圍內(nèi)除風(fēng)亭外的建筑是否屬于地鐵建設(shè)工程，為目標(biāo)性。一方面，如該建筑屬和地鐵運(yùn)營無關(guān)的商業(yè)用途，則其與征收目的(地鐵建設(shè))相違背;另一方面，如該建筑屬公共營造物(如公益廣場)，則其建設(shè)仍與征收目的(地鐵建設(shè))無關(guān)，屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)另行做出的征收決定之內(nèi)容。因此，只要建筑之規(guī)劃與地鐵建設(shè)無關(guān)，則就其面積之征收均屬超越職權(quán)(規(guī)劃之授權(quán))之決定。類似案例如2010年上海市委建設(shè)603平方米的地鐵13號線靜安出口(設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn))，卻征用3.5萬平方米土地，名為“市政公用”，實(shí)為修建“商務(wù)辦公大樓”，致使河南商人劉學(xué)東租用物業(yè)被納入拆遷范圍，被當(dāng)?shù)卣J(rèn)定為“喪失任何商業(yè)價(jià)值”。［13］

其次，事實(shí)性審查在于考察據(jù)以作出征收決定的證據(jù)是否充分。出于防止司法過于能動(dòng)和對行政的專業(yè)判斷能力的尊重，司法審查的范圍限于行政決定的合法性，但是其中對證據(jù)是否確鑿的判斷卻迫使行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審慎審查，即通過對證據(jù)是否充分的考量，在不侵入行政自治領(lǐng)域的前提下間接地對合理性提出要求。⑧一者，“李案”中的“選址書”可被視為地鐵建設(shè)的許可決定，則“規(guī)劃局”作出該許可時(shí)應(yīng)根據(jù)《行政許可法》第34條第3款對地鐵用地申請進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，即對申請內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查和核實(shí)，考核書面文件與情況的一致性、申請內(nèi)容的合法性和合理性以及理由是否充分和適當(dāng)。即進(jìn)行實(shí)質(zhì)和全面的審查;二者，雖然前述之技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定“不直接規(guī)定人的權(quán)利和義務(wù)，卻是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定并作出法律結(jié)論的重要依據(jù)”［14］，但是它在給予行政更大的裁量權(quán)的同時(shí)并不足以支持間距“52.45米”的征收決定，即技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)沒設(shè)定上限并不等于許可決定可以將間距無限延伸;三者行政機(jī)關(guān)在行使經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的職能過程中有行政調(diào)查權(quán)，“規(guī)劃局”可以通過自行調(diào)查、要求申請人(地鐵公司)提供(間距“52.45米”申請的合理性說明)、委托第三方研究等方式參考國內(nèi)外設(shè)計(jì)，判斷風(fēng)亭建設(shè)實(shí)際所需面積，使許可決定(征收依據(jù))具有合理性。假使真如“規(guī)劃局”代理律師所稱，該局對地鐵公司上報(bào)的相關(guān)配套設(shè)施的位置和定點(diǎn)的建設(shè)規(guī)劃，一般不作實(shí)質(zhì)性的審查［15］，則“規(guī)劃局”在作出“選址書”時(shí)未對間距“52.45米”作出合理性考量，未盡審慎審查之義務(wù)，則證據(jù)不充分顯然。事實(shí)性審查即通過舉證責(zé)任的分配，使司法能夠?qū)⒑侠硇栽u價(jià)演化為法律證據(jù)是否充分的判斷。

通過目標(biāo)性和事實(shí)性審查發(fā)現(xiàn)存在的裁量決定明顯或極其不合理［16］，不僅使行政機(jī)關(guān)審慎對待許可申請，而且使司法在合法性審查的框架內(nèi)發(fā)揮了調(diào)節(jié)行政合理性的作用;更重要的是，不但防止為行政目的的事項(xiàng)而擴(kuò)大用于征收和拆遷的公共成本支出，而且使作為征收決定的相對人和許可決定的利害關(guān)系人李共揚(yáng)的權(quán)益受到最小的損害。在公共利益和私人利益之間取得平衡，避免權(quán)利與權(quán)力的沖突，維護(hù)社會(huì)的公平和正義?！袄畎浮敝?，由于“強(qiáng)插”申請(假如)中征收決定的目的不符、事實(shí)不清，法院可作出不予執(zhí)行的裁定，從而落實(shí)比例原則。

綜上，法院通過對“強(qiáng)拆”申請的實(shí)體性審查，約束行政機(jī)關(guān)按照法律授權(quán)(補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn))為公共利益作出不摻雜利益偏向的征收決定，而在征收決定的過程中，能夠克服怠惰和恣意，維護(hù)被征收人的信賴?yán)妫拐魇諞Q定趨于合理并不予征收目的相悖?！叭藗儗σ粋€(gè)政府的信任和服從，通常是與行政的好或壞成比例的”［17］，司法審查在于締造行政意圖與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的平衡，使后者在不得不被加以必要的限制(征收)時(shí)得到充分的補(bǔ)償。

二、對征收決定的程序性審查

仍以上述“李案”為例，“選址書”的內(nèi)容是對某一特定地域的空間整序，具有規(guī)劃性質(zhì)，并兼有許可和征收決定的性質(zhì)，印證了“一個(gè)行政行為可能同時(shí)兼?zhèn)淝懊嫠龅男姓袨轭愋椭袃蓚€(gè)以上的性質(zhì)?！保?8］“就結(jié)果而言，不考慮過程，每次公用征收，實(shí)際不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)所有人都經(jīng)受一次決定性的和完全的所有權(quán)剝奪，不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)被另一行政主體的公產(chǎn)獲得”［19］;就效果而言，作為一種許可性的行政行為⑨，它擁有更大的行政泛道德化和恣意妄為的成本。對現(xiàn)存土地使用權(quán)和其他私權(quán)(如財(cái)產(chǎn)權(quán))產(chǎn)生限制作用，具有外部效力。固然“選址書”體現(xiàn)技術(shù)層面的專業(yè)判斷，但是科學(xué)終究須由人操控并應(yīng)服務(wù)于“尊重并提高人的價(jià)值”［20］，且2011“條例”第3條規(guī)定房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則，故而它的程序合法性應(yīng)在法院審查“強(qiáng)拆”申請(假如)時(shí)得到關(guān)注。不僅限于考察行政程序是否吸納被征收人的參與(2011“條例”第19條中的申請復(fù)核和鑒定以及第20條中的協(xié)商等)，更重要的是“課以行政機(jī)關(guān)說明理由的義務(wù)將會(huì)提高行政機(jī)關(guān)作出決定的質(zhì)量”［21］——滿足知情權(quán)，以及依據(jù)《行政許可法》審查作成“選址書”過程中的告知、聽證和信息公開程序。

(一)受告知權(quán)(right to be informed)

受告知權(quán)是行政程序之當(dāng)事人或利害關(guān)系人有即時(shí)獲知與其利害攸關(guān)之事實(shí)及決定之權(quán)利。根據(jù)《行政許可法》第36條，“規(guī)劃局”在對地鐵公司用地申請進(jìn)行審查時(shí)，不可能不發(fā)現(xiàn)征地面積(許可事項(xiàng))直接關(guān)系李共揚(yáng)等周邊業(yè)主(他人)的重大利益，應(yīng)當(dāng)在對許可申請進(jìn)行審查時(shí)將其內(nèi)容和取得救濟(jì)的方法告知該利害關(guān)系人，即“預(yù)先告知”(prior notice or advanced notice)［22］，使李共揚(yáng)等得到陳述和申辯的機(jī)會(huì)，否則此程序性權(quán)利被空置。

(二)聽證權(quán)

聽證主要適用于行政機(jī)關(guān)作成不利益決定時(shí)，對行政相對人或利害關(guān)系人提供陳述相關(guān)事實(shí)、厘清法律問題以及主張或提出證據(jù)之機(jī)會(huì)。首先，“選址書”將是“規(guī)劃局”進(jìn)一步實(shí)施其他許可的依據(jù)，其內(nèi)容具有一定的抽象性，且行政機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到實(shí)施該許可將涉及其他規(guī)劃的修改、環(huán)境保護(hù)和周邊業(yè)主的權(quán)益，深度影響公共利益并意義重大，應(yīng)適用《行政許可法》第46條，向社會(huì)公告并主動(dòng)進(jìn)行聽證;第二，“選址書”作為行政許可決定，直接涉及地鐵公司與李共揚(yáng)等人之間重大利益關(guān)系——財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，應(yīng)適用《行政許可法》第47條，行政機(jī)關(guān)在作成“選址書”前，作為利害關(guān)系人李共揚(yáng)等人享有要求聽證的權(quán)利(以被告知為前提)，一旦李共揚(yáng)等人提出申請，“規(guī)劃局”應(yīng)當(dāng)組織聽證;再次，“選址書”具有規(guī)劃內(nèi)容，既可以被視作充實(shí)和具體《深圳市軌道交通規(guī)劃》(總體規(guī)劃)的詳細(xì)(子)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)前者的直接法律后果，其本身就構(gòu)成了該地塊的專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條，李共揚(yáng)等社會(huì)公眾均擁有聽證權(quán)。

(三)“選址書”屬應(yīng)主動(dòng)公開之信息

信息公開制度的目的在于“便利人民共享及公平利用政府資訊，并促進(jìn)民主參與”［23］，滿足公眾的知情權(quán)。根據(jù)《政府信息公開條例》第10、11條，社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項(xiàng)均屬行政機(jī)關(guān)應(yīng)予主動(dòng)公開的信息。首先，“選址書”之上位規(guī)劃(社會(huì)發(fā)展規(guī)劃)雖經(jīng)公開，但其內(nèi)容未達(dá)到使社會(huì)公眾充分了解規(guī)劃的實(shí)際影響的詳細(xì)程度;其次，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條，征收地域的專項(xiàng)(子)規(guī)劃在處于草案階段時(shí)，“規(guī)劃局”即應(yīng)予公告，尤使利害關(guān)系人等充分知曉地鐵規(guī)劃對其權(quán)利的影響;再次，從技術(shù)角度分析，建筑專業(yè)方面的各種計(jì)算程式和指標(biāo)可能涉及保密，但類似間距等和利害關(guān)系人及社會(huì)公眾的利益有密切聯(lián)系、且不那么專業(yè)的數(shù)字還是可以通過信息分割而予公開。因此，“選址書”的作出過程中存在重大的程序性瑕疵，包括作為利害關(guān)系人的李共揚(yáng)的受告知權(quán)和聽證權(quán)未得滿足，“規(guī)劃局”也未主動(dòng)公開之。

綜上，法院通過對“強(qiáng)拆”申請的程序性審查，克服行政意思決定的單方性，讓行政相對人和利害關(guān)系人在行政決定前對要件裁量闡述意見，提出對自己有利的見解，使現(xiàn)代行政在過程中就能夠真實(shí)有效地保護(hù)私主體一方的利益，即遵循正當(dāng)程序不但迎合行政公正、公開與民主的內(nèi)在要求，而且能夠提高行政效能，因?yàn)椤叭魧⑹虑靶姓绦蛟O(shè)備完善或由當(dāng)事人參與，讓行政機(jī)關(guān)作成正確決定，則可免除事后行政救濟(jì)之花費(fèi)?！保?4］當(dāng)行政相對人和利害關(guān)系人的受告知權(quán)、聽證權(quán)和知情權(quán)未得滿足時(shí)，“選址書”即存在重大程序性瑕疵，“強(qiáng)拆”申請(假如)應(yīng)屬《行政強(qiáng)制法》第58條第3項(xiàng)“其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的”情形，法院應(yīng)作出不予執(zhí)行的裁定。

三、結(jié)語

法院對“強(qiáng)拆”申請的合法性審查包括對征收決定的實(shí)體性和程序性審查。實(shí)體性審查方面，是否超越權(quán)限的判斷基于對公共利益的限縮性解釋，是否符合信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的判斷在于評價(jià)行政裁量的恣意或怠惰，是否合乎比例原則的判斷在于對征收決定據(jù)以作出的目標(biāo)和事實(shí)是否清楚;程序性審查方面，征收決定的公平性取決于行政機(jī)關(guān)是否能夠滿足被征收人的受告知權(quán)、聽證權(quán)以及知情權(quán)。對“強(qiáng)拆”申請的合法性審查，不僅僅使法院能夠保護(hù)被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也是在通過司法審查促使行政機(jī)關(guān)依法行政和建設(shè)法治政府，因?yàn)椤靶姓仨毞姆伞保?5］是為通義。

注釋:

① 見2001“條例”第28條第1款。

②2013年3月15日，最高法院在對北京高院報(bào)送的《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除問題的請示》的批復(fù)中稱“對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請。”在此，一方面，法院不受理的是依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法對違法建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行申請，并非對合法建筑物或房產(chǎn)的行政征收決定的強(qiáng)制執(zhí)行申請;另一方面，《行政強(qiáng)制法》第44條已經(jīng)授予了行政機(jī)關(guān)對上述違法建制的自力行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，換而言之，法院無權(quán)對該類行政強(qiáng)制執(zhí)行做事先的合法性審查，但此類行政行為屬于行政訴訟的受案范圍。

③莫于川教授提出公共利益判別的6個(gè)標(biāo)準(zhǔn):合法合理性、公共收益性、公平補(bǔ)償性、公開參與性、權(quán)力制約性和權(quán)責(zé)統(tǒng)一性，其中公共收益性尤為重要，見莫于川．判斷“公共利益”的六條標(biāo)準(zhǔn)。法制日報(bào)，2004－5－27．

④1994年尚無法律規(guī)定彭鄧二人應(yīng)在新房建成后向行政機(jī)關(guān)提交建設(shè)工程開工驗(yàn)線測量報(bào)告》和房屋竣工規(guī)劃驗(yàn)收文件，根據(jù)不溯及既往之法理，行政機(jī)關(guān)無權(quán)要求彭鄧出具，并應(yīng)進(jìn)行調(diào)查，以確定權(quán)屬，否則為行政不作為。

⑤這一信賴與行政機(jī)關(guān)是否發(fā)現(xiàn)違法建筑無涉，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違法行為。

⑥根據(jù)2011“條例”第19條，“對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格?！痹撘?guī)定實(shí)際上使法院對征收補(bǔ)償決定的合理性有了審查的空間。

⑦《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》第11.7.3條及國家標(biāo)準(zhǔn)地鐵設(shè)計(jì)規(guī)范(BG50157——2003)第12.2.42條、第12.2.44條等。

⑧《行政強(qiáng)制法》第58條第1項(xiàng)規(guī)定明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的法院應(yīng)聽取當(dāng)事人意見，表明法院介入合理性審查并非完全被排斥，而是程度的把握標(biāo)準(zhǔn)較高。

⑨根據(jù)國務(wù)院法制辦《全國貫徹實(shí)施行政許可工作簡報(bào)》第1期“行政許可法有關(guān)問題解答”，城市規(guī)劃管理中選址意見書的批準(zhǔn)是行政許可，2004年1月2日。

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