□ 文/鄒至莊

如何解決地方政府債務

□ 文/鄒至莊

現(xiàn)在中國地方政府已積累了大量的債務?？偭坑卸啻?？

債務是怎么來的呢？

為什么它是一個嚴重的問題？

如果它是一個嚴重的問題，如何解決？

中國國民收入約是48萬億人民幣。地方政府債務估計約14萬億人民幣，或國民收入的30%。中央政府債務占國民收入的14.4%。因此，政府債務總額是國民收入的44%左右。與美國政府的債務對比這些百分比并不高，因為美國政府的債務占國民收入的100%。大多數(shù)美國人民認為國家債務問題不太嚴重。民主黨不認為它是太嚴重的，而大多數(shù)共和黨人認為它是比較嚴重的。與美國債務相比，雖然中國地方政府債務占國民收入百分比相對小，但其問題被認為是嚴重的，因為地方政府的還債能力不可靠，而且用債務拿到的經(jīng)濟資源都沒有被好好的利用。

此外，持有美國政府債務的人民與外國政府對美國政府有信心，而中國地方政府的債務是通過國有企業(yè)從銀行借來，往往不償還。中國中央政府被認為是有信用的，國家債務被認為不多，而且中央政府有足夠的財政收入來償還它的債務。

債務是如何來的？

地方政府借錢，是經(jīng)過特別設立的單位代表他們借錢，他們使用公有企業(yè)從國有銀行借錢。他們獲得資金，通過出租（不能說賣，因為在中國所有土地是公有，不能出售）土地來開發(fā)本地區(qū)。當?shù)胤秸Y助指定的行業(yè)時，如太陽能，也使相關行業(yè)的企業(yè)能夠借款——但這樣的借款是有風險的，他們能夠積累如此大量的債務，是因為他們可以從銀行借，無需還款。

為什么這些債務是一個嚴重問題？首先，如果還款不可靠，便會破壞當?shù)卣男庞?，使地方政府在未來很難借到需要的錢。其次，如果地方政府是中央政府控制的，這些債務還會破壞中央政府的信用。第三，如果貸款不好好的利用，會浪費經(jīng)濟資源。另一方面，如果貸款被好好的利用，用于基礎建設，如高速鐵路，還可以幫助防止全球金融危機。第四，從銀行借來的債務，導致銀行壞賬增加，使得銀行體系不穩(wěn)定。

如何解決債務問題？

有人建議，中央政府應嚴格地控制地方政府的債務。事實上，中央政府已經(jīng)做過了。最近，國務院的國家審計署審決定審核地方政府欠下的債務，但是有人懷疑中央政府的控制是否有效。

由于所有的貸款是從銀行借來的，更有效的解決方法是改進銀行體系的運作。中國從1978年開始經(jīng)濟體制改革，但其銀行系統(tǒng)還沒有好好的改革，依然保持在計劃經(jīng)濟時代從政治和行政立場，而不是從經(jīng)濟立場向國有企業(yè)放款。銀行壞賬認為不是一個很嚴重的問題，因為政府含有擔保銀行償款的能力，同時中央政府已成立國有資產(chǎn)管理公司來買一些銀行的不良貸款。允許銀行相當自由地發(fā)放貸款是不明智的。為了解決銀行不良貸款和地方政府壞賬問題，必須限制銀行的貸款能力。這才是一個正常的銀行系統(tǒng)，是一個在美國和中國香港實行的銀行系統(tǒng)。

中國的銀行應當財政獨立，由央行監(jiān)管。財務獨立，要使銀行的工作人員慎重考慮他們的利益和損失。容許過量的貸款會令銀行受到金融風險。為不適當?shù)捻椖堪l(fā)放貸款，會減少銀行和它的工作人員的利益。用經(jīng)濟學的說法，銀行應受到預算硬約束。上面說工作人員的利益，十分重要，不然，他們會根據(jù)人事關系放款，銀行虧本也沒有關系。避免這種行為的方法之一是規(guī)定銀行發(fā)行股份，多數(shù)股份由公眾擁有。持有股份的人選舉管理銀行的董事會來控制銀行的經(jīng)理。

在一個運作良好的銀行系統(tǒng)，中央銀行或其他管理金融當局可以調節(jié)商業(yè)銀行持有的儲備金，還可以限制商業(yè)銀行貸款的金額。這樣的銀行系統(tǒng)會幫助銀行有效地分配財政資源，考慮銀行雇員的損益，也會使中央政府實施貨幣政策以調節(jié)宏觀經(jīng)濟，減少經(jīng)濟的波動，也將減少國有企業(yè)和地方政府的壞賬，使之更有效地使用經(jīng)濟資源。

（作者為世界著名經(jīng)濟學家，普林斯頓大學教授，美國經(jīng)濟學會美中學術交流委員會主席，上海交通大學客座教授。）

點評：

地方政府債務纏身，可能產(chǎn)生兩大后果：其一，政府帶頭賴賬不還，破壞了公信力，對整個社會誠信體系容易造成巨大傷害。其二，地方政府轉嫁債務負擔，加劇亂收費、亂罰款。對此，必須加以警示和應對，根據(jù)專家建言，一是清理地方融資平臺；二是讓隱形負債陽光化；三是公開政府財政預算；四是允許地方政府發(fā)債；五是改革政府會計制度；六是改革分稅制等措施加以干預，讓百姓不再為政府買單。（幽蘭）