翟曉舟，李小娟

（1.陜西省行政學(xué)院，西安 710068；2.廣州市黃埔區(qū)人民檢察院，廣州 510700）

作為檢察系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制改革措施之一，2003年9月，為了加強(qiáng)對(duì)人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件工作的監(jiān)督，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，確保依法公正履行檢察職責(zé)，接受監(jiān)督，最高人民檢察院結(jié)合檢察工作實(shí)踐，經(jīng)報(bào)告全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作。經(jīng)過七年試點(diǎn)，最高人民檢察院頒布了《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，人民監(jiān)督員制度自2010年10月起正式在全國(guó)檢察系統(tǒng)全面推行。針對(duì)人民監(jiān)督員制度，筆者從大眾廣泛接觸的社會(huì)評(píng)價(jià)入手，通過多元化評(píng)價(jià)引入對(duì)于監(jiān)督之實(shí)的深層認(rèn)識(shí)，進(jìn)而提出對(duì)于人民監(jiān)督員制度的未來發(fā)展之途的分析研究。

一、監(jiān)督之名

對(duì)于人民監(jiān)督員制度的官方評(píng)價(jià)：根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，“截至2010年10月28日，全國(guó)已有3137個(gè)檢察院進(jìn)行了試點(diǎn)，占各級(jí)檢察院總數(shù)的86.5%，先后選任人民監(jiān)督員3萬多人次。人民監(jiān)督員共監(jiān)督“三類案件”32304件，其中不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見的1635件，檢察機(jī)關(guān)采納899件；對(duì)“五種情形”提出監(jiān)督意見1000余件，絕大部分已經(jīng)辦結(jié)并向人民監(jiān)督員反饋?！盵1]“人民監(jiān)督員制度七年的實(shí)踐探索，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，受到了人民群眾廣泛贊譽(yù)，得到了各級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)和社會(huì)各界的充分肯定，成效著實(shí)不凡”。[2]

對(duì)于人民監(jiān)督員制度的制度評(píng)價(jià)：2012年刑事訴訟法修正并未將人民監(jiān)督員制度納入其中。對(duì)此，四川大學(xué)龍宗智教授提出：“一項(xiàng)制度是否寫入法律，首先要看這項(xiàng)制度是否成熟，人民監(jiān)督員制度全面推行不到兩年時(shí)間，有些問題還需要進(jìn)一步研究與實(shí)踐，等成熟以后，再通過立法解決?！盵3]

對(duì)于人民監(jiān)督員的群眾評(píng)價(jià)：“該制度試行了近七年時(shí)間，選任工作進(jìn)行到第三次，依然有群眾將其視為新鮮事物，甚至誤解為就業(yè)途徑……作為制度參與者的群眾對(duì)于人民監(jiān)督員其實(shí)知之甚少?！盵4]

綜合上述評(píng)價(jià)，我們看到的人民監(jiān)督員制度是多視角呈現(xiàn)的。可以說，人民監(jiān)督員制度從試點(diǎn)開始至今近十年時(shí)間，所獲得的外界評(píng)價(jià)是多元化的，或許類似“引人矚目”或是“形式意義大于實(shí)質(zhì)”[5]這樣的評(píng)價(jià)都并不足以為該制度的運(yùn)行價(jià)值定性，卻必然會(huì)觸發(fā)一種關(guān)于“人民監(jiān)督員制度發(fā)展到今天究竟是以何種樣態(tài)存在于檢察監(jiān)督實(shí)踐中”的思考。

二、監(jiān)督之實(shí)

關(guān)于“人民監(jiān)督員制度存在于檢察監(jiān)督實(shí)踐中的多種樣態(tài)”的討論，其實(shí)主要源于制度運(yùn)行與實(shí)踐的不斷碰撞所催生出的多種發(fā)展可能，在這些可能性的背后則是人民監(jiān)督員制度在其發(fā)展過程中不斷產(chǎn)生的，存在于內(nèi)部運(yùn)行與外部參與之中的深層次發(fā)展問題。

（一）人民監(jiān)督員制度的內(nèi)部運(yùn)行

人民監(jiān)督員制度是由最高人民檢察院自上而下通過制度推行方式實(shí)現(xiàn)的。一場(chǎng)自上而下的改革容易使人聯(lián)想到“被動(dòng)”這樣一個(gè)負(fù)面詞匯，因?yàn)樽陨隙碌母母锒鄶?shù)是由舊制度運(yùn)行者受到外部動(dòng)因的擠壓而主動(dòng)進(jìn)行的改革，通常沒有外部壓力，權(quán)力的掌控者并不會(huì)主動(dòng)改革一個(gè)對(duì)自身有利的制度體系。一場(chǎng)對(duì)于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)可以擁有超過公訴權(quán)之外，跨越三大訴訟領(lǐng)域相關(guān)司法權(quán)力的危機(jī)意識(shí)，帶來了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的外部壓力，促進(jìn)了完善監(jiān)督權(quán)以及提高執(zhí)法公信力的檢察系統(tǒng)改革，產(chǎn)生的主要制度之一即為人民監(jiān)督員制度，并從2003年試點(diǎn)之初就以迅猛的發(fā)展勢(shì)頭在我國(guó)主要城市的檢察系統(tǒng)中推行開來。以這種改革的發(fā)展原理來說，在改革前期，制度的推行是越到低級(jí)越被動(dòng)，下層組織由于被動(dòng)接受的制度并非產(chǎn)生于自身需求，而不可避免地缺乏與上層制度運(yùn)行者相應(yīng)的危機(jī)意識(shí)，進(jìn)而也缺乏配合上層改革的源動(dòng)力，同時(shí)以其所處的環(huán)境也并不足以使之具備相應(yīng)的行為設(shè)想能力。在改革后期，制度的推行則會(huì)出現(xiàn)自上而下的被動(dòng)局面，新制度的推行在上層權(quán)力的強(qiáng)力支配下獲得一定成效之后，上層推動(dòng)者的外部壓力會(huì)逐步獲得緩解，上層推行動(dòng)力逐步降低，新制度在沒有獲得徹底貫徹，舊權(quán)力也沒有完全被制約的時(shí)候，改革的發(fā)展前景就已經(jīng)開始逐漸模糊，新制度在尚未推行成功之前就已經(jīng)逐步衰竭。以此理論來進(jìn)一步考量人民監(jiān)督員制度，該制度在試點(diǎn)時(shí)期就獲得了國(guó)家管理機(jī)構(gòu)以及主流媒體的贊譽(yù)，這些無疑可以被看做是改革的有效推動(dòng)力，但同時(shí)也無可回避地成為檢察系統(tǒng)外部動(dòng)力減輕的催化劑，進(jìn)而成為檢察監(jiān)督體制改革上層動(dòng)力降低的誘因。2010年正式推行的《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》較之2003年的試行規(guī)定來說，修正力度并沒有明顯體現(xiàn)在針對(duì)制度形成的核心問題上，很多修正集中在對(duì)原有規(guī)定的細(xì)化、重申，實(shí)質(zhì)上正是外部壓力得以減緩之后，制度推行者在一定程度上對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了權(quán)力與權(quán)利的多種保留，以人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督實(shí)效三個(gè)主要方面為例：

1.監(jiān)督范圍：監(jiān)督范圍由“三類案件、五種情形”修正為“七個(gè)方面、兩種情況”?！捌邆€(gè)方面”延續(xù)了對(duì)過往以職務(wù)犯罪為主要監(jiān)督范圍的規(guī)范特征，“兩種情況”跳脫出職務(wù)犯罪的框架之后便沒有在規(guī)定中明確具體內(nèi)容，只以對(duì)“有關(guān)執(zhí)法活動(dòng)、其他檢察工作”的“意見、建議”草草收尾，有改進(jìn)監(jiān)督的誠(chéng)意，但是顯然對(duì)于徹底將針對(duì)全部案件的監(jiān)督權(quán)拿出來交給人民行使存有保留。

2.監(jiān)督程序：修正后的監(jiān)督制度其中一項(xiàng)重要修正就是省以下人民檢察院提交的案件將提升為上一級(jí)人民檢察院組織監(jiān)督。這一修正對(duì)于防止自己選擇監(jiān)督者監(jiān)督自己的弊端具有較好的積極意義，但是，檢察系統(tǒng)中的上下級(jí)本身就具備領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，如果將人民監(jiān)督權(quán)直接交由檢察系統(tǒng)外部組織實(shí)施是否更具有改革意義也是一個(gè)值得研究的問題，而人民監(jiān)督員制度仍需要由檢察機(jī)關(guān)自身系統(tǒng)的內(nèi)部權(quán)力來組織、參與、實(shí)施，是否也存在一定的監(jiān)督權(quán)保留之嫌。

3.監(jiān)督實(shí)效：人民監(jiān)督員制度的規(guī)范依據(jù)目前停留在最高人民檢察院制定的規(guī)定層面，于是，許多研究成果提出“涉及人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性文件合法性不足是制約制度發(fā)展的癥結(jié)所在”，其造成了制度的社會(huì)理解力不足、支持度不高，對(duì)于人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行實(shí)效產(chǎn)生了較為負(fù)面的影響。但是，仔細(xì)推敲其中的邏輯關(guān)系不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的阻力并不來源于檢察系統(tǒng)外部，監(jiān)督的獲利主體為外部社會(huì)大眾，利益損失主體為檢察系統(tǒng)內(nèi)部，所謂將制度立法才能提高社會(huì)認(rèn)同度，減少制度運(yùn)行阻力的說法并不正確。真正能夠提高監(jiān)督實(shí)效的途徑恰恰在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，一場(chǎng)由自己運(yùn)行的自我監(jiān)督制度能否獲得較高的實(shí)際效用，監(jiān)督利益的合理、有效讓渡扮演了舉足輕重的角色。

（二）人民監(jiān)督員制度的外部參與

群眾是人民監(jiān)督員制度的參與主體。根據(jù)H省省會(huì)城市市檢察院 （以下將該檢察院簡(jiǎn)稱為h檢察院）檢務(wù)公開中獲取的2012年 《人民監(jiān)督員擬任人選公示》信息顯示：2012年，h檢察院自兩百余名人民監(jiān)督員報(bào)名人員中，采取無記名方式投票共選任人民監(jiān)督員100名。筆者隨機(jī)抽取其中60人進(jìn)行調(diào)研，其成員構(gòu)成的分布情況如表1所示，其中除國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員以及未能明確其具體職位的12人以外，具有院長(zhǎng)、校長(zhǎng)、黨委書記、董事長(zhǎng)等高級(jí)管理職位人員約為67%，具有中等以上管理職位人員約為27%，有明確崗位的中級(jí)以下職級(jí)人員約為6%左右。在這隨機(jī)抽取的60人之中，包括現(xiàn)任省級(jí)人大代表1人，市級(jí)人大代表2人，區(qū)級(jí)人大代表3人，區(qū)級(jí)政協(xié)委員1人。曾有學(xué)者指出，2003年，《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》中要求人民監(jiān)督員具有“政策、法律知識(shí)”是產(chǎn)生人民監(jiān)督員身份“精英化”和“大眾化”之爭(zhēng)的源頭，而2010年《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》將此條件修正為“公道正派，有一定文化水平”，終于使人民監(jiān)督員的身份由精英回歸大眾，可以體現(xiàn)社會(huì)公信力以及反映社情民意。[6]那么，根據(jù)檢察實(shí)踐中的運(yùn)行情況來看，顯然，人民監(jiān)督員身份的“精英化”和“大眾化”并沒有取決于某種制度規(guī)范的變更，制度的規(guī)范化并沒有必然地造就實(shí)踐中制度的規(guī)范化運(yùn)行。當(dāng)然，從某種程度上來說，無論是“精英化”還是“大眾化”都并不是制度優(yōu)化以及規(guī)范化的決定性條件，這里僅以程序的公眾參與程度對(duì)這項(xiàng)本意為通過公民權(quán)平衡國(guó)家公權(quán)力的制度進(jìn)行考量。

表1 2012年h檢察院人民監(jiān)督員擬任人選成員構(gòu)成分布

三、監(jiān)督之途

面對(duì)上述問題，僅為制度做表面修飾是治標(biāo)不治本的，只有敢于跳出現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度的推行方式，有次序從根本性問題入手進(jìn)行制度完善，建立真正獲益于整體的制度模式才能有效地促進(jìn)人民監(jiān)督員制度的長(zhǎng)期、穩(wěn)定的發(fā)展。

（一）跳出現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度的推行方式

一場(chǎng)制度改革的持久動(dòng)力源于制度內(nèi)部轉(zhuǎn)變的活力，活力來自制度內(nèi)個(gè)體意識(shí)與個(gè)體現(xiàn)實(shí)需求的轉(zhuǎn)變，個(gè)體意識(shí)的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生思想變革的動(dòng)力，個(gè)體現(xiàn)實(shí)需求的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生物質(zhì)變革的能量，思想與物質(zhì)會(huì)推進(jìn)制度內(nèi)個(gè)體對(duì)于制度發(fā)展現(xiàn)狀的不滿與改變現(xiàn)狀的決心，制度改革的動(dòng)力由此而生。人民監(jiān)督員制度本身符合公眾參與政府管理的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)也是提高司法公信力的有效途徑之一，如果能夠有效地促進(jìn)其進(jìn)一步走向完善并隨著社會(huì)發(fā)展不斷提高司法效益，將會(huì)對(duì)司法體制的整體性良性發(fā)展起到重要的推進(jìn)作用。目前，人民監(jiān)督員制度自上而下的推行動(dòng)力由于外部壓力的減緩而逐步降低，無論是立法促進(jìn)，又或是制度激勵(lì)都是在原有推行模式基礎(chǔ)上的重復(fù)建設(shè)，很難再為制度變革提供強(qiáng)而有效的原動(dòng)力，真正可以為艱難前行了十年的人民監(jiān)督員制度提供繼續(xù)向上發(fā)展空間的只有跳出原有的制度推行方式，調(diào)動(dòng)自下而上的外部參與動(dòng)力，從需求的角度促進(jìn)的制度的再次發(fā)展。這不僅需要制度推行者具有放棄部分現(xiàn)有管理權(quán)益的決心，也需要制度推行者具有敢于接受真實(shí)變革的勇氣，更需要制度推行者具有能夠掌控變革的智慧與能力。

（二）有次序地從根本性問題入手完善人民監(jiān)督員制度

任何制度都不可能一蹴而就地獲得成效，在運(yùn)行中結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷修正原有設(shè)計(jì)是制度完善的有效途徑之一。人民監(jiān)督員制度自試運(yùn)行至今，歷經(jīng)官方規(guī)范化完善一次，實(shí)踐運(yùn)行中的修正完善建議則不可計(jì)數(shù)。基于制度運(yùn)行的實(shí)踐需求，很多完善建議十分具有細(xì)節(jié)化特征，包括：人民監(jiān)督員選拔的百分比劃定，監(jiān)督模式的事前性與事后性選擇，對(duì)抗式監(jiān)督程序的建立，參與監(jiān)督人員的保密義務(wù)等等。除此之外，還存在為數(shù)不少的具有普遍發(fā)展意義的完善建議，集中在人民監(jiān)督員制度的法制化建設(shè)、人民監(jiān)督員產(chǎn)生的程序、人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序等幾個(gè)方面。細(xì)節(jié)化的建議體現(xiàn)了實(shí)踐中基層操作人員在制度運(yùn)行中的基本需求，是制度操作人員的行為準(zhǔn)則，對(duì)于行為準(zhǔn)則的要求是操作人員自我行為規(guī)范化的良好體現(xiàn)；具有普遍發(fā)展意義的建議體現(xiàn)了制度操作者基于操作實(shí)踐中存在的無法自我修正的問題而對(duì)于制度發(fā)展方向的深層面思考。上述兩個(gè)層面的完善建議是目前人民監(jiān)督員制度完善中較為具有數(shù)量意義的觀點(diǎn)，這些具有數(shù)量意義的觀點(diǎn)又進(jìn)一步引發(fā)了更多關(guān)于人民監(jiān)督員制度的連鎖性思考，幾何化地催生了更多的完善建議，許多的人力、物力為了制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而投入到這些幾何化量變的建議之中，卻并未獲得想像中應(yīng)有的成效。事實(shí)上，一項(xiàng)制度的完善在制度發(fā)展的任何階段都應(yīng)以有針對(duì)性地解決制度發(fā)展中的根本性問題為首要任務(wù)，比如：明確人民監(jiān)督員制度的設(shè)立在某個(gè)階段是否僅以緩解檢察系統(tǒng)的外部壓力為主要目的，發(fā)展到下一個(gè)階段是否還會(huì)希望在緩解外部壓力的同時(shí)真正實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督模式的多元化發(fā)展，更進(jìn)一步來說是否在完善司法運(yùn)行環(huán)境的同時(shí)還可以承載化解部分社會(huì)公共壓力的功能。根據(jù)每個(gè)階段中人民監(jiān)督員制度所承載的功能，循序漸進(jìn)地將制度完善推入遠(yuǎn)景建議，再做進(jìn)一步細(xì)節(jié)化完善，將更有助于制度自上而下的管理以及自下而上的實(shí)踐。

（三）建立真正獲益于整體的人民監(jiān)督員制度

一場(chǎng)變革可以造就一個(gè)新社會(huì)，現(xiàn)有的改革并不是階級(jí)革命時(shí)期破壞式的變革，人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生的初衷也只是為了更好地促進(jìn)司法制度公正、高效的運(yùn)行，并不是為了打破現(xiàn)有的司法體系。當(dāng)然，一旦改革開始前行，政治權(quán)力、市場(chǎng)利益都不免參與其中，新的意識(shí)產(chǎn)生必然與舊的意識(shí)與習(xí)慣產(chǎn)生碰撞，利益與利益之間必然產(chǎn)生摩擦，對(duì)此，我們?nèi)孕枰谥贫鹊臎_撞中建立磨合，遵守制度變革中應(yīng)有的社會(huì)規(guī)則，并且為了使人民監(jiān)督員制度真正有益于整體利益而進(jìn)行一定妥協(xié)。中國(guó)式的人民陪審員制度曾因逐步淪為單方利益的替代品而遭人詬病，西方的陪審團(tuán)制度也曾遭遇過異國(guó)他鄉(xiāng)的水土不服，前者過早地轉(zhuǎn)向制度推行者的利益而為后期外部參與者利益的平衡造成了制度上的阻礙，后者過早地轉(zhuǎn)向外部參與者利益而為制度的有效運(yùn)行造成了隔閡。中國(guó)獨(dú)有的人民監(jiān)督員制度在中國(guó)獨(dú)有的檢察權(quán)運(yùn)作體系中的推行沒有既成的成功經(jīng)驗(yàn)可循，但也少了外部比較與干擾。采用漸進(jìn)式的修正模式，優(yōu)先關(guān)注制度設(shè)計(jì)初衷中的權(quán)益對(duì)象，再根據(jù)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，探索公民權(quán)與司法權(quán)之間的平衡點(diǎn)是理論上較為可行的溫和變革途徑。即使如此，制度推行者仍需要一種真正可以將廣泛意義上的公民納入監(jiān)督體系的作為及動(dòng)力。

人民監(jiān)督員制度從試點(diǎn)至今運(yùn)行的十年里，受到了各界廣泛關(guān)注。作為一項(xiàng)新生制度，人民監(jiān)督員制度在這十年間接受的來自社會(huì)各方的評(píng)價(jià)是多角度的，其制度本身也在與實(shí)踐的不斷融合中被催生出多種發(fā)展可能?，F(xiàn)階段的人民監(jiān)督員制度在其發(fā)展成熟的過程中不可避免地存在著一些影響其深層次發(fā)展的問題，不僅體現(xiàn)在內(nèi)部運(yùn)行中，同樣體現(xiàn)在外部參與中，只有敢于跳出現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度的推行方式，有次序地從根本性問題入手進(jìn)行制度完善，建立真正獲益于整體的制度模式才能有效地促進(jìn)人民監(jiān)督員制度的長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展。

[1]徐盈雁.高檢院部署全面推行人民監(jiān)督員制度[EB/OL].正義網(wǎng)―檢察日?qǐng)?bào)，（2010-10-28）[2013-04-13].http://www.jcrb.com/procuratorate/procuratorialtim es/rmjdy/.

[2]侯志業(yè).人民監(jiān)督員制度:讓檢察權(quán)運(yùn)行更規(guī)范——人民監(jiān)督員制度是一項(xiàng)引人矚目的制度創(chuàng)新[EB/OL].（2011-09-05）[2013-04-23].正義網(wǎng)，http://www.jcrb.com/procuratorate/procuratorialtimes/rmjdy/.

[3]田驍，王麗.探尋人民監(jiān)督員制度與新刑訴法對(duì)接路徑[EB/OL].正義網(wǎng)―檢察日?qǐng)?bào),(2012-05-07)[2013-05-10].http://www.jcrb.com/procuratorate/procuratorialtimes/rmjdy/.

[4]陳衛(wèi)東.人民監(jiān)督員制度的困境與出路[J].政法論壇，2012，（7）：116.

[5]宋飛.也談人民監(jiān)督員的監(jiān)督問題[EB/OL].找法網(wǎng)，（2011-03-29）[2013-05-03].http://china.findlaw.cn/info/lunwen/sflw/256-108.html.

[6]龍婧婧，羅樹忠.變遷語境下人民監(jiān)督員制度的反思與深化[J].行政與法，2012，（1）：88.