■劉武俊

中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，而完善中國特色法律體系依然任重道遠(yuǎn)。黨的十八大報(bào)告提出：“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”。社會(huì)立法應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的立法重心。相對(duì)于日趨完善的經(jīng)濟(jì)立法和蓬勃發(fā)展的文化立法，社會(huì)立法嚴(yán)重滯后，社會(huì)管理法律體系依然有待進(jìn)一步完善?？陀^地講，我國現(xiàn)有的社會(huì)法體系相當(dāng)薄弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)管理體制變革的需要。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理就必須加快社會(huì)立法步伐和完善社會(huì)法體系。加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，需要加快社會(huì)領(lǐng)域的立法進(jìn)程，完善社會(huì)管理法律體系建設(shè)，更需要注入法治的思維和強(qiáng)化法治的觀念。

一般而言，社會(huì)法體系通常包括社會(huì)組織法、社會(huì)主體行為法、權(quán)益保障法、社會(huì)保障與社會(huì)救助法、社會(huì)爭議調(diào)處法等部分。就當(dāng)前社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)而言，我國應(yīng)當(dāng)將社會(huì)救助立法、社會(huì)福利立法和社會(huì)組織立法作為健全社會(huì)法體系的重中之重。同時(shí)，要提高現(xiàn)有社會(huì)法規(guī)規(guī)章的立法層級(jí)，改變法規(guī)、規(guī)章亂如麻而社會(huì)法律卻屈指可數(shù)的現(xiàn)狀，下大氣力精心制定幾部社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的基本法。筆者建議，當(dāng)前社會(huì)立法要重點(diǎn)加快社會(huì)救助法、兒童福利法、社區(qū)工作法的立法進(jìn)度，盡快解決在社區(qū)救助、兒童福利保護(hù)和社區(qū)工作等方面的立法欠賬問題。

抓緊制定《社會(huì)救助法》，盡快終結(jié)《社會(huì)救助法》8年難產(chǎn)的怪象。社會(huì)救助是社會(huì)建設(shè)非常重要的一項(xiàng)常規(guī)工作，也是社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容，有必要制定專門的《社會(huì)救助法》予以規(guī)范。盡管我國現(xiàn)行的社會(huì)救助政策已基本完備，但與法制化、科學(xué)化的要求尚有差距，最突出的問題就是沒有一部社會(huì)救助基本法律，難以對(duì)社會(huì)救助相關(guān)問題進(jìn)行全面、系統(tǒng)的規(guī)范和調(diào)整。遺憾的是，《社會(huì)救助法》兩次列入全國人大常委會(huì)的立法計(jì)劃，但法律草案歷經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議兩次審議均未通過，迄今仍未能提交到全國人大常委會(huì)審議，這不能不說是我國社會(huì)立法的一個(gè)遺憾。《社會(huì)救助法》不僅是社會(huì)保障體系的支架性法律，也是整個(gè)社會(huì)法部門起支架性作用的重要法律，不僅關(guān)系到社會(huì)救助制度的規(guī)范化、法治化運(yùn)行，而且影響到整個(gè)社會(huì)保障制度的法制化建設(shè)。

當(dāng)前,社會(huì)救助領(lǐng)域問題重重、亂象叢生，處在“名不正言不順事不成”的尷尬境地。部分地方社會(huì)救助資金保障不足；醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項(xiàng)救助和自然災(zāi)害等臨時(shí)救助制度缺乏法律法規(guī)依據(jù)；現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)救助的規(guī)定過于原則,缺乏統(tǒng)一的社會(huì)救助內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)社會(huì)救助的渠道不暢通。實(shí)踐中，由于缺少統(tǒng)一規(guī)范的制度，救助對(duì)象收入無法準(zhǔn)確核定。社會(huì)救助政策落實(shí)的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確核定申請(qǐng)人的家庭收入，城鄉(xiāng)低保對(duì)象的收入情況都是動(dòng)態(tài)的，現(xiàn)在有不少地方對(duì)家庭收入的核查，主要是主觀判斷和根據(jù)基層單位審核的意見，主管部門缺乏行之有效的核查方式，無法對(duì)申請(qǐng)人多元化的家庭收入進(jìn)行準(zhǔn)確核查，申請(qǐng)人瞞報(bào)被發(fā)現(xiàn)后，懲戒機(jī)制不健全，導(dǎo)致無法從根本上避免騙保、死人吃低保等問題的發(fā)生。這些問題都有待通過立法的形式從制度層面予以解決或者規(guī)范。

究竟是什么原因?qū)е律鐣?huì)救助立法進(jìn)程的緩慢，有專家分析認(rèn)為，一是對(duì)該法涵蓋的內(nèi)容有分歧。是綜合性立法還是專項(xiàng)立法，是完美立法還是漸進(jìn)立法，這一爭議困擾著該法進(jìn)程。二是一些專項(xiàng)救助并不成熟，如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項(xiàng)救助制度還在實(shí)踐中摸索，其管理與運(yùn)行機(jī)構(gòu)與最低生活保障制度存在著較大差異。三是管理體制及職能分工尚未真正理清。社會(huì)救助涉及多個(gè)部門，各部門均想將自己負(fù)責(zé)的相關(guān)工作納入法律，但如果步調(diào)不能一致，救助立法進(jìn)程就會(huì)放慢。希望有關(guān)部門從社會(huì)救助事業(yè)的大局出發(fā)，切勿以部門利益之爭耽誤立法大計(jì)，盡快達(dá)成基本共識(shí)，形成立法合力，強(qiáng)力推動(dòng)社會(huì)救助立法進(jìn)程。當(dāng)前急需制定一部能夠解決社會(huì)救助共性問題并使以最低生活保障制度為核心的生活救助制度走向定型的法律。社會(huì)救助的立法不僅應(yīng)明確實(shí)施救助的原則和范圍，而且應(yīng)該明確政府對(duì)公民進(jìn)行救助的義務(wù)和責(zé)任，以及明確救助的對(duì)象，即公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下從國家和社會(huì)獲得社會(huì)救助的權(quán)利。社會(huì)救助顧名思義就是要發(fā)揮全社會(huì)在救助中的力量，實(shí)際上社會(huì)救助工作已經(jīng)趨向社會(huì)化，社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)民間組織參與的積極性，讓社會(huì)的歸于社會(huì)，放手交給民間組織去辦，政府可以通過購買公共服務(wù)等方式支持。

早在上世紀(jì)90年代的第八屆、第十屆全國人大常委會(huì)都曾將時(shí)稱《社會(huì)救濟(jì)法》的立法工作納入五年立法規(guī)劃。此后經(jīng)社會(huì)各界討論達(dá)成共識(shí)，將其更名為《社會(huì)救助法》，并于2005年開始起草。2008年，中國政府網(wǎng)全文公布該法征求意見稿。之后不見下文。直至2010年“兩會(huì)”期間，又有96名全國人大代表聯(lián)名提出“建議制定《社會(huì)救助法》”的議案，重新獲得社會(huì)各界的高度關(guān)注?！渡鐣?huì)救助法》始終“千呼萬喚仍未出”。值得欣慰的是，去年10月，民政部部長李立國在十一屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上表示，《社會(huì)救助法》已列入全國人大的立法工作計(jì)劃。歷時(shí)8年的《社會(huì)救助法》立法工作將有望正式破題，該給法律體系打上“社會(huì)救助法”的補(bǔ)丁了。

抓緊制定兒童福利法，為兒童權(quán)益保障撐開法律的保護(hù)傘。河南蘭考曝出民間收養(yǎng)兒童發(fā)生意外的悲劇，凸顯了兒童福利立法的缺失，制定兒童福利法刻不容緩。從長遠(yuǎn)來看，要解決棄嬰等問題，必須建立正規(guī)的兒童福利制度，并以法律的形式明確下來。目前中國的兒童面臨“三無”的尷尬局面：沒有專業(yè)的兒童福利法，沒有專門的兒童福利專業(yè)化人才，沒有普及的兒童設(shè)施規(guī)劃。兒童的福利保護(hù)還沒有真正提上日程，兒童福利體系建設(shè)還是停留在道德層面，口號(hào)多、行動(dòng)少，空喊口號(hào)，沒有落實(shí)。

兒童的權(quán)利最重要的是生存權(quán)，包括生命安全權(quán)和生活保障權(quán)。受保護(hù)權(quán)也是兒童享有的重要權(quán)利，主要指兒童享有不受歧視、虐待和忽視的權(quán)利。兒童還享有發(fā)展權(quán)和參與權(quán)。發(fā)展權(quán)主要表現(xiàn)在兒童有權(quán)接受教育，以促進(jìn)其身體和心理等各方面的健康成長。如未成年人保護(hù)法中“學(xué)校應(yīng)當(dāng)尊重未成年學(xué)生受教育的權(quán)利”以及義務(wù)教育法中“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年……依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利”等條款就是發(fā)展權(quán)的充分體現(xiàn)。參與權(quán)主要是指兒童有參與家庭、文化、社會(huì)生活的權(quán)利，有權(quán)對(duì)影響他們的一切事項(xiàng)發(fā)表自己的意見。關(guān)于兒童的參與權(quán)，我國未成年人保護(hù)法、婚姻法、民事訴訟法、刑事訴訟法等都有相關(guān)規(guī)定。如未成年人保護(hù)法第52條規(guī)定：“人民法院審理離婚案件，涉及未成年子女撫養(yǎng)問題的，應(yīng)當(dāng)聽取有表達(dá)意愿能力的未成年子女的意見。”

兒童特別是留守兒童意外傷害不簡單是家庭問題，更是暴露公共管理和公共福利設(shè)施嚴(yán)重缺失的問題，深層的原因是兒童福利保護(hù)立法的缺失和兒童福利體系建設(shè)的滯后。當(dāng)前國際社會(huì)高度重視兒童福利立法。1989年，聯(lián)合國通過了《兒童權(quán)利公約》，旨在保護(hù)兒童權(quán)益，為世界各國兒童創(chuàng)建良好的成長環(huán)境。目前，包括中國在內(nèi)的192個(gè)國家加入了該公約。以英國為例，1918年國會(huì)通過的《婦女及兒童福利法案》，規(guī)定由衛(wèi)生部核發(fā)津貼補(bǔ)助?，F(xiàn)在要求給每個(gè)家庭最大的孩子每周20英鎊，其他每個(gè)孩子每周13.2英鎊，獲得資格是未滿16周歲，或者滿16周歲但是在接受相關(guān)培訓(xùn)。另外，父母離婚或父親死亡的兒童，還可領(lǐng)取特別津貼。美國是世界上僅有的兩個(gè)未加入聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的國家之一，但其有一套較為完整的兒童權(quán)利保障法律。政府設(shè)置了專門的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)兒童局。一旦發(fā)現(xiàn)虐童案件，會(huì)由警察或兒童保護(hù)方面的政府雇員首先將孩子帶離現(xiàn)場，將其安置在臨時(shí)的社區(qū)庇護(hù)所，然后由司法介入。此外，美國大部分州都有自己的舉報(bào)法，有舉報(bào)義務(wù)的人員如果發(fā)現(xiàn)了虐待行為卻不報(bào)告的，會(huì)被處以罰金或短期監(jiān)禁。有時(shí)還可能承擔(dān)民事責(zé)任，賠償因?yàn)樗麄儾粓?bào)告而給兒童帶來的傷害。澳大利亞從20世紀(jì)70年代開始頒布《1975年家庭法法案》和《兒童和青少年法案》使其兒童權(quán)利保護(hù)趨于成熟。為保障兒童各項(xiàng)權(quán)利進(jìn)一步得到落實(shí)，新南威爾士州還專門制定了《兒童和青少年委員會(huì)法》，組建了兒童和青少年委員會(huì)，負(fù)責(zé)推進(jìn)和監(jiān)督社區(qū)兒童的整體安全、福利和幸福狀況，監(jiān)控由兒童提出或代表兒童提出的投訴趨向，對(duì)影響兒童的事項(xiàng)組織專門調(diào)查等。日本早在1947年就制定了《兒童福利法》，發(fā)展中國家泰國1992年頒布《小學(xué)學(xué)校午餐基金法》，以法律的形式保障學(xué)生午餐。

依法保護(hù)兒童福利是政府的基本責(zé)任。盡管我國有一部《未成年人保護(hù)法》，憲法也有保護(hù)兒童的內(nèi)容，但是對(duì)兒童的福利保護(hù)都過于原則不夠具體。有關(guān)兒童保護(hù)的一些法律原則、理念口號(hào)需要變成行動(dòng)、變成規(guī)則、變成標(biāo)準(zhǔn)，變成措施，就不能只停留在道德說教上，而要落實(shí)到立法層面。抓緊制定專門的《兒童福利法》勢在必行。據(jù)報(bào)道，由民政部牽頭起草的兒童福利條例初稿已經(jīng)完成，針對(duì)兒童成長中遇到的各類風(fēng)險(xiǎn)如大病、殘疾、被遺棄等，今后有望建立預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、干預(yù)機(jī)制，擬建兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)，配備專人承擔(dān)兒童保護(hù)工作。不過，先出臺(tái)行政法規(guī)性質(zhì)的兒童福利條例依然屬于權(quán)宜之計(jì)，條件成熟時(shí)應(yīng)當(dāng)制定作為兒童權(quán)益保護(hù)基本法的《兒童福利法》，對(duì)兒童的各種具體福利予以全面的保護(hù)，并從程序、機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任等方面將兒童福利保護(hù)落到實(shí)處。

抓緊制定《社區(qū)工作法》，讓社區(qū)工作有法可依。社區(qū)是各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)、各種社會(huì)矛盾的聚焦點(diǎn),也是社會(huì)建設(shè)的著力點(diǎn)和黨在基層執(zhí)政的支撐點(diǎn)。有必要盡快將社區(qū)立法提上重要的議事日程，為和諧社區(qū)建設(shè)撐開法律的保護(hù)傘。

建議修訂完善城市居民委員會(huì)組織法,適時(shí)出臺(tái)社區(qū)管理?xiàng)l例,以立法形式重新明確街道辦事處的地位,明確新形勢下社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)、街道的定位、職能、組織體系、隊(duì)伍建設(shè)等,理順三者之間的關(guān)系。社區(qū)工作立法的核心是要處理好政府與社區(qū)的關(guān)系，科學(xué)界定社區(qū)的責(zé)權(quán)利，將政府不該管、管不好的事情從基層政府職能中剝離下來還給社區(qū)。

敢為天下先的深圳不愧是先行先試的改革典范。深圳率先制定實(shí)施社會(huì)建設(shè)促進(jìn)法規(guī)，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例》已于2012年3月1日起正式實(shí)施，這是深圳社會(huì)建設(shè)的“基本法”，亦是全國首個(gè)社會(huì)建設(shè)法規(guī)。

該條例的突出特點(diǎn)是體現(xiàn)政府、市場、社會(huì)共同治理的新格局。“市政府應(yīng)當(dāng)”這一表述在《條例》中反復(fù)出現(xiàn)，說明對(duì)政府而言，社會(huì)建設(shè)更多的是強(qiáng)調(diào)責(zé)任、義務(wù)，對(duì)市民來講，著重保障權(quán)利，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的對(duì)等。政府管理的重心不是“管住”而是“放活”。政府向社會(huì)組織購買服務(wù)，探索社會(huì)組織直接登記制等，都是“放活”的做法。社會(huì)組織和公眾是社會(huì)建設(shè)的主體，社會(huì)的事就要放手讓社會(huì)去干。政府將手收回來，將權(quán)放出去，才能充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，形成政府、市場、社會(huì)共同治理的新格局。

據(jù)報(bào)道，去年7月《貴陽市城市社區(qū)工作條例》立法調(diào)研工作啟動(dòng)，將城市管理的“貴陽經(jīng)驗(yàn)”固化為地方性法規(guī)。在全國性的社區(qū)工作法律法規(guī)出臺(tái)之前，各地不妨多向深圳、貴陽取經(jīng)，因地制宜，加快本地社區(qū)工作的立法進(jìn)程，依法推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。當(dāng)然，全國人大常委會(huì)及國務(wù)院也要將全國性的社區(qū)工作立法作為社會(huì)立法的中心，抓緊研究制定全國性的《社區(qū)工作法》和《社區(qū)工作條例》，為社區(qū)工作撐開法律的保護(hù)傘。

一言以蔽之，社會(huì)立法亟待提速和補(bǔ)課，該給現(xiàn)行法律體系打上社會(huì)法的“補(bǔ)丁”，加快社會(huì)救助法、兒童福利法、社區(qū)工作法的立法進(jìn)度，盡快解決在社區(qū)救助、兒童福利保護(hù)和社區(qū)工作等方面的立法欠賬問題。