郭楚敏　王媛

摘要：我國針對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育問題做出了相關(guān)的福利政策規(guī)定，政策的變遷經(jīng)歷了認(rèn)識(shí)、重視和強(qiáng)化等三個(gè)階段。義務(wù)教育的性質(zhì)具體體現(xiàn)為教育機(jī)會(huì)的平等，教育經(jīng)費(fèi)的公益和教育質(zhì)量的統(tǒng)一，大部分隨遷子女仍未能從這三個(gè)方面享受到與城市學(xué)生相等的教育福利。解決之策要從“樹立教育福利政策的理念，構(gòu)建普惠型的教育福利制度；借鑒國外城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政管理模式，堅(jiān)持弱勢(shì)群體補(bǔ)償原則；完善民辦學(xué)校辦學(xué)制度，提高民辦學(xué)校教育質(zhì)量”等三個(gè)方面入手。

關(guān)鍵詞：隨遷子女；義務(wù)教育；教育福利

中圖分類號(hào)：G725 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-4156（2013）11-041-03

教育福利作為社會(huì)福利事業(yè)的重要組成部分，主要是以免費(fèi)或者低費(fèi)方式向國民提供教育機(jī)會(huì)和教育條件。適齡兒童接受義務(wù)教育是我國基本的教育制度，也是教育福利的重要體現(xiàn)。義務(wù)教育具有公益性、義務(wù)性和統(tǒng)一性，不受戶籍制度的限制，無論是城市的適齡兒童還是農(nóng)村的適齡兒童同等享受這一教育福利。

進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女（以下簡稱“隨遷子女”）是一個(gè)特殊的群體，主要是指跟隨父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人遷移到非戶籍所在地居住，父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人中的一方具有非戶籍所在地常住證明的未成年人。近十年來，隨著進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量的激增，其隨遷子女對(duì)流入地的教育資源帶來了一定的挑戰(zhàn)。隨遷子女能否真正做到“入學(xué)易，上好學(xué)，學(xué)得好”成為政府和社會(huì)普遍關(guān)注的問題。

一、隨遷子女義務(wù)教育福利政策的變遷

我國有關(guān)隨遷子女義務(wù)教育福利政策的發(fā)展主要經(jīng)歷以下三個(gè)時(shí)期：

（一）認(rèn)識(shí)期

改革開放后，為了提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，政府開始支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。這樣，大批的農(nóng)民進(jìn)城工作、生活，其子女開始在流入地讀書、學(xué)習(xí)。從1995年到1998年，教育部先后印發(fā)了《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》、《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）等政策文件，將研究解決流動(dòng)人口子女教育問題列入議事日程，并且在《辦法》中對(duì)流動(dòng)兒童的入學(xué)條件、入學(xué)學(xué)校、接管流動(dòng)兒童的流入地政府、流動(dòng)兒童的父母及其監(jiān)護(hù)人等都提出了一些要求。在這一階段，政府初步認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的重要性，但隨遷子女在城市就學(xué)的問題政府以及社會(huì)的關(guān)注度不高，依然受到諸多的限制。

（二）重視期

進(jìn)入新世紀(jì)，隨著政府對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員政策的改革與放寬，這時(shí)候的進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量激增，呈現(xiàn)“個(gè)體式”向“全家式”的流動(dòng)態(tài)勢(shì)，隨遷子女的教育問題開始受到國家的重視，進(jìn)一步被提上議程，成為普及義務(wù)教育的重要工作之一。2001年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出了針對(duì)流動(dòng)人口子女義務(wù)教育的“兩為主”方針，即以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主。隨后，2003年1月，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，要求流入地政府多渠道地安排農(nóng)民工子女就學(xué)。2006年1月，在《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中再次強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育的問題。

（三）強(qiáng)化期

2006年9月新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》以法律的形式明確規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件?！?010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》出臺(tái)，《綱要》專門單列一個(gè)標(biāo)題研究農(nóng)民工子女教育問題，再次強(qiáng)調(diào)“兩為主”政策的重要性。2010年后，國家多個(gè)文件提及隨遷子女的義務(wù)教育問題，如《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》、《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》等，為隨遷子女能在流入地公平地接受義務(wù)教育提供了政策上的支持。

二、隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育的問題分析

義務(wù)教育具有義務(wù)性、公益性和統(tǒng)一性，筆者將結(jié)合義務(wù)教育的性質(zhì)分析隨遷子女的義務(wù)教育問題。

（一）義務(wù)：教育機(jī)會(huì)

義務(wù)性，顧名思義指的是接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)，即是法律強(qiáng)制要求政府、學(xué)?；蛘呒议L讓適齡兒童、少年或者青年接受義務(wù)教育。隨遷子女理所當(dāng)然地平等享有義務(wù)教育機(jī)會(huì)。隨著國家“兩為主”政策的出臺(tái)，大部分隨遷子女能在流入地獲得義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。但據(jù)國務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)辦公室和中國兒童中心進(jìn)行的抽樣調(diào)查顯示：我國近10%的隨遷子女未能入學(xué)。在學(xué)的占90.7%，失學(xué)的占2.45%，一直未上學(xué)的占6.85%。在隨遷的周歲兒童中沒有接受入學(xué)教育的占46.9%，9周歲兒童中只上一二年級(jí)的近20%，13周歲兒童中還在小學(xué)就讀的占31%，14周歲兒童中還在小學(xué)就讀的占10%。在失學(xué)的12—14周歲的兒童中已開始工作的占60%。中央教育科學(xué)研究所課題組的調(diào)研報(bào)告也表明，在接受調(diào)查的十個(gè)城市中，存在隨遷子女小學(xué)階段義務(wù)教育的入學(xué)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于初中階段的入學(xué)率。由這些數(shù)據(jù)看，隨遷子女在流入地完整接受九年義務(wù)教育的狀況不太樂觀。原因主要有：一是部分流入地對(duì)于隨遷子女人學(xué)所設(shè)置的條件過高；二是進(jìn)城務(wù)工人員的流動(dòng)性大，其子女難以接受穩(wěn)定的義務(wù)教育；三是隨遷子女的生均教育經(jīng)費(fèi)劃撥在流入地與流出地中存在矛盾，流入地政府無法使用。

（二）公益：教育經(jīng)費(fèi)

義務(wù)教育的公益性與免費(fèi)性相聯(lián)系，主要是指義務(wù)教育階段免除學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)的規(guī)定。我國從2006年開始全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)，從2008年秋季學(xué)期開始全部免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)。為此，國家加大了教育經(jīng)費(fèi)的投入力度，以確保每位適齡兒童享受免除學(xué)雜費(fèi)的政策。這是我國教育福利政策從補(bǔ)助型向普惠型邁進(jìn)的一大進(jìn)步。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2007年來，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出五年累計(jì)7.79萬億元，年均增長21.58%，2012年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例首次實(shí)現(xiàn)4%。第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議的《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》表示，2013年中央公共財(cái)政用于教育的支出預(yù)算為4132.45億元。國家為支持進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女公平接受義務(wù)教育，還為隨遷子女義務(wù)教育列出專門的基金，2012年安排了82億元。然而，在解決這筆外來務(wù)工人員子女義務(wù)教育基金的問題上，流入地政府的投入與管理責(zé)任是十分明確的，而流出地政府究竟應(yīng)負(fù)何種具體責(zé)任，至今尚未有明確和具體的規(guī)定。流入地政府在教育投入和管理上，既沒有相應(yīng)的財(cái)稅權(quán)限，也沒有得到經(jīng)費(fèi)投入上的支持。對(duì)流人地政府而言，產(chǎn)生了明顯的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱現(xiàn)象。

另外，對(duì)于進(jìn)入民辦學(xué)校就讀的隨遷子女，是否真正享受免費(fèi)的義務(wù)教育仍是目前社會(huì)上的一大爭議。按照國家的規(guī)定，無論是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校，只要是義務(wù)教育階段的學(xué)生都不需要交納學(xué)雜費(fèi)。但實(shí)際上仍有大部分民辦學(xué)校未納入國家規(guī)定的行列內(nèi)，而由當(dāng)?shù)卣?cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的民辦學(xué)校依然打著經(jīng)費(fèi)不足旗號(hào)，大肆收取費(fèi)用。隨遷子女是入讀民辦學(xué)校的一大群體，這在一定程度上加重了進(jìn)城務(wù)工人員的負(fù)擔(dān)，同時(shí)違背了義務(wù)教育的公益性。

（三）統(tǒng)一：教育質(zhì)量

統(tǒng)一性是我國義務(wù)教育最終需要實(shí)現(xiàn)的目的。我國一直強(qiáng)調(diào)實(shí)行全國均衡的、公平的義務(wù)教育，其實(shí)指的就是教育資源和教育質(zhì)量的統(tǒng)一性。但由于我國自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政策的傾斜性等因素影響，城市和農(nóng)村的教育資源配置不均衡，同一地區(qū)內(nèi)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的教育資源配置也不均衡，甚至同一學(xué)校內(nèi)“重點(diǎn)班”和普通班所享有的教育資源還是不均衡。所以義務(wù)教育要在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育資源和教育質(zhì)量的統(tǒng)一，任重而道遠(yuǎn)。

從教育福利政策的價(jià)值取向來講，隨遷子女進(jìn)入城市就讀在一定程度上具有提高國家人才質(zhì)量的功能。但前提是隨遷子女在流入地能享有與當(dāng)?shù)貙W(xué)生無差異的教育資源和教育質(zhì)量，但實(shí)踐情況離目標(biāo)還存在著較大的距離。以進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量比重較大的珠三角地區(qū)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)只有接近50%的隨遷子女能進(jìn)入公辦學(xué)校就讀。但是，這些接收隨遷子女人讀的公辦學(xué)校亦存在辦學(xué)質(zhì)量的差異。如許多專門為隨遷子女設(shè)立的農(nóng)民工子弟學(xué)校的教育資源和師資水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上當(dāng)?shù)氐墓k學(xué)校。而剩下的50%左右的隨遷子女只能在民辦學(xué)校接受義務(wù)教育。由于進(jìn)城務(wù)工人員的經(jīng)濟(jì)水平有限，讀不了貴族式的民辦學(xué)校，只能選擇普通的民辦學(xué)校，甚至未經(jīng)辦學(xué)批準(zhǔn)的民辦學(xué)校。這些民辦學(xué)校更多的是追求盡可能大的利潤，教師的流動(dòng)性比較大，設(shè)備又比較簡陋，難以保證學(xué)校的辦學(xué)和教學(xué)質(zhì)量。可見，進(jìn)入民辦學(xué)校就讀的隨遷子女的學(xué)習(xí)條件和所接受的教育情況更加令人擔(dān)憂。

三、教育福利視角下改善隨遷子女義務(wù)教育問題的建議

（一）樹立教育福利政策的理念，構(gòu)建普惠型的教育福利制度

教育福利政策的核心要義是在于維護(hù)和保障公民的受教育權(quán)利，促進(jìn)教育公平進(jìn)而深刻影響社會(huì)生活的其他領(lǐng)域，推動(dòng)社會(huì)協(xié)調(diào)全面發(fā)展。所以，我國應(yīng)該從教育福利的核心要義出發(fā)，樹立教育福利政策的理念。

構(gòu)建普惠型的教育福利制度，需要政府提供的教育福利政策，不僅要注重入學(xué)機(jī)會(huì)的平等，更應(yīng)該注重讓每個(gè)適齡兒童都變得優(yōu)秀，使得每個(gè)孩子都是成功者；不應(yīng)僅僅強(qiáng)調(diào)受教育是個(gè)體的法定權(quán)利，同時(shí)要注意提升他們的適應(yīng)能力，并以此提升國家的綜合實(shí)力，從而實(shí)現(xiàn)教育的個(gè)體功能和社會(huì)功能的高度統(tǒng)一。2011年7月，國務(wù)院印發(fā)了《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》，綱要新增兒童福利章節(jié)，包括推進(jìn)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，并提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度和社會(huì)保障制度改革，逐步將流動(dòng)人口納人當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，確保受人口流動(dòng)影響兒童平等接受義務(wù)教育。目前，我國仍是特殊兒童群體的補(bǔ)缺型福利體系。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的流動(dòng)，需要逐步構(gòu)建普惠型的教育福利制度，這樣才有助于人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施。綱要的頒布說明國家已經(jīng)意識(shí)到教育福利制度的重要性。

（二）借鑒國外城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政管理模式，堅(jiān)持弱勢(shì)群體補(bǔ)償原則

城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政管理體制是美國義務(wù)教育的最大特征。在美國，無論學(xué)校處于城市或是農(nóng)村，都按照學(xué)區(qū)的劃分進(jìn)行統(tǒng)一管理。另外，美國聯(lián)邦政府主要采用專項(xiàng)撥款來影響和引導(dǎo)教育資源在各學(xué)區(qū)之間的均衡分配，通常財(cái)力較差的州或?qū)W區(qū)能夠得到較多的聯(lián)邦補(bǔ)助撥款。州政府也采用基本資助撥款的方式彌補(bǔ)學(xué)區(qū)在教育需求和教育財(cái)政能力方面的差異。我國在教育撥付上主要投入責(zé)任由原來的“以鎮(zhèn)為主”、“以縣為主”變?yōu)楫?dāng)前的“省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主”。雖然教育財(cái)政分權(quán)體制由高度分散走向適度集中，但本質(zhì)上仍然是以“屬地負(fù)責(zé)”為主。我國應(yīng)借鑒美國等國家的教育財(cái)政管理模式，按照地區(qū)的生源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等情況劃撥教育經(jīng)費(fèi)，在保證教育資源均衡投入的情況下，適當(dāng)向西部、貧困、邊疆、民族等地區(qū)傾斜，確保教育投入的科學(xué)合理。教育部應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管地方政府教育經(jīng)費(fèi)的地區(qū)劃撥和使用情況，以防經(jīng)費(fèi)的流失與使用不明。

針對(duì)隨遷子女、貧困家庭子女等弱勢(shì)群體，在確保一般學(xué)生的生均教育資源穩(wěn)定的狀態(tài)下，加大對(duì)弱勢(shì)群體教育資源的補(bǔ)償，保障弱勢(shì)群體能接受平等的教育，不管父母的戶籍來自哪里，經(jīng)濟(jì)狀況如何，都不受漠視。例如對(duì)于隨遷子女，中央和流出地政府可以建立專門的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)生均成本核算的一定比例撥款給流入地政府，以減輕流入地政府過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外，中央和地方政府應(yīng)該充分利用民間慈善資源，以分擔(dān)政府的財(cái)政壓力。

（三）完善民辦學(xué)校辦學(xué)制度，提高民辦學(xué)校教育質(zhì)量

民辦學(xué)校是隨遷子女解決義務(wù)教育問題的主要途徑。但是民辦學(xué)校，特別是招生對(duì)象主要為隨遷子女的民辦學(xué)校，辦學(xué)條件普遍較差，學(xué)校硬件設(shè)備簡陋，教師學(xué)歷較低，工作穩(wěn)定性不強(qiáng)。部分地區(qū)甚至存在未得到辦學(xué)許可的民辦學(xué)校。條件好、辦學(xué)規(guī)范化的民辦學(xué)校因?yàn)槭召M(fèi)較高的原因令許多進(jìn)城務(wù)工人員望而卻步，最終選擇條件一般，甚至較差的學(xué)校。這樣容易導(dǎo)致隨遷子女在接受教育時(shí)無法享受學(xué)習(xí)帶來的樂趣，產(chǎn)生厭學(xué)情緒，與城市孩子產(chǎn)生距離感，最終影響他們?cè)诔鞘猩钆c學(xué)習(xí)的幸福感。

我國鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育，建立民辦學(xué)校，并專門制定了《中華人民共和國民辦學(xué)校辦學(xué)許可證》等相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定了民辦學(xué)校申辦的條件與基本材料。但是，從目前各地民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量來看，中央和地方政府需要加大民辦學(xué)校的監(jiān)管力度，真正發(fā)揮自身的引導(dǎo)作用。地方政府應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國民辦學(xué)校辦學(xué)許可證》制定適合自身教育發(fā)展的地區(qū)性民辦學(xué)校辦學(xué)條件，不宜過高或者過低。特別是二級(jí)和三級(jí)城市在保證辦學(xué)質(zhì)量的前提下，應(yīng)該適當(dāng)放寬民辦學(xué)校的辦學(xué)條件，以解決隨遷子女的義務(wù)教育學(xué)位短缺問題。而設(shè)有義務(wù)教育階段教學(xué)的民辦學(xué)?？梢耘c公辦學(xué)校進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的教學(xué)資源共享，教師教學(xué)相互學(xué)習(xí)、測(cè)評(píng)，學(xué)生小組幫扶學(xué)習(xí)等合作方式，以此提高民辦學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)教育資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。而對(duì)于專門的農(nóng)民工或者進(jìn)城務(wù)工人員子弟學(xué)校，中央和地方政府應(yīng)給予更多的關(guān)注與支持，在教育經(jīng)費(fèi)上應(yīng)適當(dāng)傾斜，提高這些學(xué)校的教師待遇，制定優(yōu)惠的人才引入機(jī)制，以吸引優(yōu)秀的師范專業(yè)畢業(yè)生到這些學(xué)校去。

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[郭楚敏：南方醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化研究。王媛：廣州大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，主要從事思想政治教育研究]