●蘇 丹 宋云霞

加強(qiáng)海上維權(quán)軍事行動(dòng)的法律保障工作

●蘇 丹 宋云霞

海軍海上維權(quán)軍事行動(dòng)涉法環(huán)節(jié)多、涉法要素濃，亟需發(fā)揮法律的服務(wù)支撐作用，確保全程掌握法律和道義上的主動(dòng)。積極著眼維權(quán)行動(dòng)需求，加強(qiáng)法律服務(wù)保障工作，推進(jìn)維權(quán)行動(dòng)依法順利開(kāi)展，成為一項(xiàng)重要而緊迫的課題。

一、海上維權(quán)軍事行動(dòng)涉外涉法性強(qiáng)、外界關(guān)注度高，“斗力”與“斗法”交織一體的特征明顯，法律保障工作必須加強(qiáng)行動(dòng)法律依據(jù)研究，提高法律對(duì)抗能力

隨著亞太地區(qū)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，亞太海洋的地緣政治經(jīng)濟(jì)地位日益凸顯，島嶼爭(zhēng)端、海域劃界的復(fù)雜程度進(jìn)一步加深。在此背景下，一國(guó)海上維權(quán)軍事行動(dòng)往往引起廣泛關(guān)注，維的什么權(quán)、依的什么法、有何正當(dāng)性等問(wèn)題更是為外界所高度關(guān)注。如何應(yīng)對(duì)海上維權(quán)法律斗爭(zhēng)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加強(qiáng)海上維權(quán)行動(dòng)的法律依據(jù)研究和提升法律對(duì)抗能力，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一要著眼維權(quán)行動(dòng)需要，進(jìn)一步健全完善國(guó)內(nèi)法律體系。海上維權(quán)軍事行動(dòng)的有效開(kāi)展在很大程度上依賴(lài)于一個(gè)強(qiáng)有力的法律體系。為了依法維護(hù)國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益，必須進(jìn)一步完善中國(guó)海洋法律和軍事法規(guī)體系，力求為海上維權(quán)軍事行動(dòng)提供完備法律支撐。目前，我國(guó)海洋維權(quán)執(zhí)法的法律依據(jù)——海洋權(quán)益立法和有關(guān)軍事立法還不夠系統(tǒng)科學(xué)、切實(shí)可行，如軍艦執(zhí)法權(quán)問(wèn)題。軍艦執(zhí)法權(quán)是海上維權(quán)軍事行動(dòng)中軍艦首先要面對(duì)的問(wèn)題，而我國(guó)目前尚無(wú)軍艦執(zhí)法權(quán)方面的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，有的只是散見(jiàn)于其他法規(guī)之中，而這些也相當(dāng)模糊。就執(zhí)法權(quán)中的緊追權(quán)而言，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定軍艦可以行使緊追權(quán)，我國(guó)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》也只是原則性地規(guī)定了軍艦可以行使緊追權(quán)，但對(duì)于行使緊追權(quán)的程序及后續(xù)處理等問(wèn)題至今還沒(méi)有明確規(guī)定，軍事法規(guī)中也缺乏關(guān)于緊追過(guò)程中的武力使用方面的規(guī)定，嚴(yán)重影響軍艦緊追權(quán)的實(shí)際運(yùn)用。因此，要在法律中明確賦予軍艦執(zhí)法權(quán)，并對(duì)執(zhí)法權(quán)的種類(lèi)、實(shí)施權(quán)限、執(zhí)法對(duì)象、武力使用以及與地方執(zhí)法部門(mén)的任務(wù)分工、協(xié)作程序等予以明確規(guī)定，逐步完善中國(guó)的相關(guān)法規(guī)，建立與海洋強(qiáng)國(guó)相適應(yīng)、與維權(quán)斗爭(zhēng)相契合的法制體系。

二要深入對(duì)國(guó)際法及相關(guān)國(guó)際實(shí)踐的研究，積極參與國(guó)際規(guī)則的制定。海上維權(quán)軍事行動(dòng)屬于國(guó)家行為，受到國(guó)際法的規(guī)范和約束。在當(dāng)今國(guó)際法體系以西方國(guó)家為主導(dǎo)的情況下，中國(guó)要維護(hù)國(guó)家利益，必須積極參與國(guó)際立法進(jìn)程和合作，加強(qiáng)在國(guó)際海洋立法中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，這也有助于我國(guó)跟蹤了解國(guó)際法律體系的新發(fā)展新動(dòng)向，以采取有效措施應(yīng)對(duì)解決我國(guó)海洋維權(quán)執(zhí)法中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。中國(guó)積極參與西太海軍論壇《海上意外相遇規(guī)則》的制定，在規(guī)則中表達(dá)出中國(guó)的立場(chǎng)和聲音，便是一個(gè)成功的實(shí)踐。中國(guó)要積極參加國(guó)際海洋事務(wù)，影響和推動(dòng)國(guó)際海洋法向著一個(gè)更為科學(xué)合理的方向發(fā)展，積極創(chuàng)建反映我海洋立場(chǎng)主張、維護(hù)我海洋權(quán)益的國(guó)際新法規(guī)和新秩序，為維權(quán)軍事行動(dòng)打好法律基礎(chǔ)。

三要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建上下貫通左右協(xié)同的法律斗爭(zhēng)機(jī)制。外交部國(guó)防部等部門(mén)對(duì)外發(fā)布信息是與外界交流、表達(dá)我國(guó)立場(chǎng)的權(quán)威途徑。建立規(guī)范高效的法律斗爭(zhēng)機(jī)制，使各單元各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合發(fā)揮最大效力，對(duì)維護(hù)國(guó)家和軍隊(duì)的形象及爭(zhēng)取政治外交主動(dòng)權(quán)發(fā)揮著重要作用。一方面，上下級(jí)信息要同步。要建立簡(jiǎn)明有效的溝通渠道，保障海上維權(quán)的一線(xiàn)部隊(duì)實(shí)現(xiàn)與上級(jí)的信息同步，保證上級(jí)及時(shí)準(zhǔn)確地掌握實(shí)際情況，以統(tǒng)籌利用各方法律資源，制定外交策略，回應(yīng)外界言論，進(jìn)行法理反擊，占據(jù)輿論主導(dǎo)權(quán)。另一方面，各部門(mén)對(duì)外發(fā)布要一致。外交部國(guó)防部等對(duì)外發(fā)聲部門(mén)之間要及時(shí)溝通，實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通，保持高度協(xié)同配合，采取一致的外交策略，確保對(duì)外口徑一致，避免信息發(fā)布過(guò)時(shí)、主導(dǎo)聲音缺位、發(fā)布信息有出入等問(wèn)題，避免敵對(duì)勢(shì)力抓住把柄，趁機(jī)炒作、做不利宣傳。

二、海上維權(quán)軍事行動(dòng)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、偶發(fā)事件多，法律對(duì)軍事行動(dòng)伴隨服務(wù)的特征明顯，法律保障工作必須深化法律保障準(zhǔn)備，提高快速反應(yīng)能力

受海洋權(quán)益糾紛的復(fù)雜性影響，海上維權(quán)斗爭(zhēng)往往呈現(xiàn)出“持久戰(zhàn)”特點(diǎn)，在長(zhǎng)期的海上執(zhí)法、力量對(duì)峙、支援掩護(hù)等過(guò)程中，各種偶發(fā)、突發(fā)事件都有可能出現(xiàn)，無(wú)論是艦艇行使執(zhí)法權(quán)力、開(kāi)展自衛(wèi)反擊、處置碰撞事故，還是海上收集證據(jù)等，都需要法律保障及時(shí)跟進(jìn)，提供咨詢(xún)意見(jiàn)建議，從而對(duì)法律伴隨服務(wù)、快速反應(yīng)提出了緊迫要求。有備方能無(wú)患。因此，法律保障工作應(yīng)未雨綢繆，以增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性、突出有用性、提高迅即性、確保及時(shí)性為方向，不斷深化各項(xiàng)準(zhǔn)備。

一要加強(qiáng)人才隊(duì)伍準(zhǔn)備。人是法律戰(zhàn)要素中最關(guān)鍵的因素。人的能力素質(zhì)達(dá)不到要求，將對(duì)實(shí)施行動(dòng)任務(wù)的效果大打折扣。要保障海上維權(quán)軍事行動(dòng)的有效開(kāi)展，需進(jìn)一步加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。一方面要提升官兵的整體法律素質(zhì)。遂行海上維權(quán)軍事行動(dòng)涉及法律門(mén)類(lèi)眾多、問(wèn)題復(fù)雜，加強(qiáng)法律保障工作，必須在平時(shí)的教育訓(xùn)練中將軍事斗爭(zhēng)法律準(zhǔn)備落實(shí)到位。應(yīng)適當(dāng)增加法律課程培訓(xùn)，印發(fā)法律知識(shí)手冊(cè)，將法律思維貫穿平時(shí)軍事訓(xùn)練和思想教育的過(guò)程中，培養(yǎng)官兵學(xué)習(xí)運(yùn)用國(guó)際法的自覺(jué)性，讓官兵知法懂法，做到處置問(wèn)題時(shí)心中有數(shù)。一方面要建設(shè)專(zhuān)業(yè)的法律保障隊(duì)伍。我國(guó)目前法律保障的專(zhuān)業(yè)力量明顯不足，在法律運(yùn)用越來(lái)越普遍的今天，建設(shè)一支對(duì)上能有效為首長(zhǎng)機(jī)關(guān)提供法律咨詢(xún)和建議、對(duì)下能為基層官兵普及法律知識(shí)的專(zhuān)業(yè)法律保障隊(duì)伍，是建設(shè)強(qiáng)大海軍的必然需要。須發(fā)揮科研單位、院校、專(zhuān)家學(xué)者的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力培養(yǎng)軍事法律人才，充實(shí)到軍隊(duì)的法律保障隊(duì)伍中去，為我軍更好地履行使命任務(wù)提供人才支撐。

二要加強(qiáng)方案預(yù)案準(zhǔn)備。海上地理?xiàng)l件特殊，情況瞬息萬(wàn)變，一旦遇到突發(fā)事件，要求官兵快速反應(yīng)、掌握主動(dòng)，科學(xué)有效的方案預(yù)案則是海軍執(zhí)行海上維權(quán)任務(wù)的重要依據(jù)。中美南海撞機(jī)、“無(wú)暇號(hào)”進(jìn)行非法軍事測(cè)量、日本炒作“火控雷達(dá)照射”等事件，都警醒我們只有對(duì)海上有可能發(fā)生的各種情況預(yù)作設(shè)想，從政治、軍事、法律角度制定合理合法的方案預(yù)案，才能保證臨危不亂、應(yīng)對(duì)得當(dāng)。加強(qiáng)海上維權(quán)軍事行動(dòng)的法律保障工作，提高海上維權(quán)斗爭(zhēng)中的快速反應(yīng)能力，需要對(duì)海上維權(quán)行動(dòng)的特點(diǎn)進(jìn)行深入研究，有針對(duì)性地做好行動(dòng)的各項(xiàng)法律準(zhǔn)備，在準(zhǔn)備階段就應(yīng)擬制全面、透徹、符合實(shí)際的方案預(yù)案，以充分的法理依據(jù)為方案預(yù)案提供支撐，保障我軍官兵有理有利地應(yīng)對(duì)各類(lèi)事件。

三要加強(qiáng)處置演練準(zhǔn)備。能否恰當(dāng)規(guī)范地處置海上突發(fā)事件，很大程度上取決于平時(shí)的演練準(zhǔn)備工作是否充足。一旦外國(guó)艦機(jī)武力襲擊我公務(wù)船、外國(guó)航母進(jìn)入我管轄海域進(jìn)行軍演等情況真實(shí)發(fā)生，我們的軍隊(duì)必須臨危不亂，快速啟動(dòng)相應(yīng)機(jī)制以應(yīng)對(duì)突發(fā)事態(tài)。這就要求當(dāng)前的法律保障工作上，堅(jiān)持與國(guó)家的方針政策相符合、與部隊(duì)實(shí)際相適應(yīng)，緊貼實(shí)戰(zhàn)要求，對(duì)不同海域、不同國(guó)別、不同強(qiáng)度、不同類(lèi)型事件加強(qiáng)針對(duì)性訓(xùn)練，在預(yù)演預(yù)練中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，尋找規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查漏補(bǔ)缺，提升法律保障的科學(xué)性和有效性。

三、海上維權(quán)軍事行動(dòng)政策性強(qiáng)、輿論敏感度高，法律與政治、軍事、輿論等深度融合的特征明顯，法律保障工作必須加強(qiáng)政治意識(shí)，提高服務(wù)大局能力

海軍遂行海上維權(quán)軍事行動(dòng)，雖然不是傳統(tǒng)意義上的作戰(zhàn)行動(dòng)，但在劃界未定的爭(zhēng)議區(qū)、利益爭(zhēng)奪的敏感區(qū)、主權(quán)爭(zhēng)端的焦點(diǎn)區(qū)活動(dòng)，行動(dòng)敏感、政策性強(qiáng)，法律因素深度融合到政治、軍事、外交、輿論之中。海軍遂行海上維權(quán)軍事行動(dòng)，不僅要在世界面前展示堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整、海洋權(quán)益的意志和決心，也要有理有利有節(jié)，充分展現(xiàn)我國(guó)和平合作和諧的海洋觀。因此，在海上維權(quán)行動(dòng)中，法律保障工作不能簡(jiǎn)單、機(jī)械地“以法論法”，必須加強(qiáng)政治意識(shí)，提高整體觀念，放寬視野，注重從大局上把握、分析海上法律問(wèn)題。

一要在領(lǐng)會(huì)中央戰(zhàn)略意圖上“悟得深”。軍隊(duì)的行動(dòng)代表著國(guó)家的意志，海軍官兵執(zhí)行海上維權(quán)軍事行動(dòng)顯示的是國(guó)家捍衛(wèi)海洋權(quán)益的決心。遂行海上維權(quán)軍事行動(dòng)的一線(xiàn)官兵與外國(guó)的非法侵害針?shù)h相對(duì)，其操作使用的武器裝備、任務(wù)實(shí)施的形式方法等都與國(guó)家的主權(quán)和利益緊密相連，每個(gè)行動(dòng)每個(gè)細(xì)節(jié)都可能影響維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的大局。因此，法律保障工作需要著眼海上維權(quán)斗爭(zhēng)的復(fù)雜性，根據(jù)黨中央、中央軍委和上級(jí)黨委的決策指示統(tǒng)籌各項(xiàng)行動(dòng)的開(kāi)展，引導(dǎo)官兵深刻把握黨和國(guó)家方針政策的基本內(nèi)容和根本要求，強(qiáng)化海洋維權(quán)意識(shí)，自覺(jué)從國(guó)家角度思考問(wèn)題，切實(shí)與黨中央、中央軍委保持高度一致。

二要在服從大局需要上“想得遠(yuǎn)”。2011年《中國(guó)的和平發(fā)展》白皮書(shū)指出，我國(guó)的核心利益包括國(guó)家主權(quán)、國(guó)家安全、領(lǐng)土完整、國(guó)家統(tǒng)一、中國(guó)憲法確立的國(guó)家政治制度和社會(huì)大局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本保障。如今我國(guó)周邊安全環(huán)境不確定因素增多，島嶼主權(quán)爭(zhēng)端、海域劃界爭(zhēng)議形勢(shì)嚴(yán)峻，海上維權(quán)軍事行動(dòng)作為維護(hù)國(guó)家核心利益的重要形式，其法律保障工作要緊緊圍繞維護(hù)國(guó)家利益的大政方針來(lái)展開(kāi)，以對(duì)維護(hù)國(guó)家利益是否有利、對(duì)我軍完成維權(quán)任務(wù)是否有利、對(duì)占據(jù)輿論主動(dòng)是否有利進(jìn)行衡量，強(qiáng)化官兵服從大局的意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)行動(dòng)后果和影響的理性認(rèn)識(shí)，始終堅(jiān)持一切以國(guó)家利益為重的思想觀念。

三要在服務(wù)軍事行動(dòng)上“貼得緊”。法律保障工作的價(jià)值體現(xiàn)在服務(wù)于軍事行動(dòng)。法律保障與軍事行動(dòng)不是單獨(dú)并列存在的兩個(gè)主體，而是要做好深度融合。一方面，法律保障要緊跟維權(quán)行動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)，為其提供有力的法理支撐。另一方面，維權(quán)軍事行動(dòng)的實(shí)施也為法律保障工作的進(jìn)一步完善提供檢驗(yàn)的實(shí)踐平臺(tái)。因此，法律保障工作只有與維權(quán)軍事行動(dòng)做好深入磨合、深度融合，法律服務(wù)才能更具有實(shí)踐價(jià)值，也才能以此為基礎(chǔ)，通過(guò)不斷修正改良，達(dá)到為遂行軍事行動(dòng)提供有效保障的目的。

【作者系海軍大連艦艇學(xué)院政治系碩士研究生、教授】