◎劉 奇

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這一新制度的設(shè)計(jì)直指農(nóng)村土地問題的關(guān)鍵。一個(gè)時(shí)期以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，建設(shè)用地的剛性需求與日俱增，農(nóng)地問題更加凸顯。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)等諸多合法權(quán)益得不到保障，農(nóng)民增收困難，土地流轉(zhuǎn)的市場平臺(tái)難以建立，亂圈亂占耕地現(xiàn)象不斷發(fā)生，征地強(qiáng)拆引發(fā)的群體性事件逐年增多，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重等一系列社會(huì)矛盾和問題頻發(fā)。據(jù)此，不少人把問題歸結(jié)為土地的公有制所致，認(rèn)為只要推行農(nóng)地私有化，一切問題就會(huì)迎刃而解。這顯然是高昂著頭顱叫賣西方的教條，卻沒能低下頭來看一看腳下的土地。中國農(nóng)村土地制度，問題不在“公”與“私”的所有制，而在“城”與“鄉(xiāng)”的二元制。

所有制不是解決農(nóng)地問題的靈丹妙藥

縱觀中國歷史上的土地制度和當(dāng)今世界各國土地制度可以看出，那種認(rèn)為只有私有制才能解決農(nóng)地問題的觀點(diǎn)是一種認(rèn)識誤區(qū)。

在中國歷史上，多種土地所有制并存是歷朝歷代的共同特征。在同一時(shí)代，其土地所有制一般也是多元的。當(dāng)然，私有制一直是我國歷史上土地所有制的主要形式，而長達(dá)幾千年的土地私有制并沒有使農(nóng)民過上好日子，國家也并沒有實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。相反，土地私有制更易于豪強(qiáng)兼并，一旦土地被過度兼并，農(nóng)民成為流民，這種制度即成了引發(fā)朝代更替的火藥桶。

西周時(shí)期的井田制是一種以國有制為特征的多級貴族土地所有制，從天子到領(lǐng)主再到耕種土地的農(nóng)戶，都具有部分的土地所有權(quán)，井田制下的土地一律不準(zhǔn)買賣，只能由同姓依照嫡庶的宗法關(guān)系繼承。

隋唐時(shí)期的“均田制”是中國歷史上土地國有制的典型。除均田制之外，國家所有的土地也實(shí)行過“屯田制”、“占田制”等，都是國家將國有的土地按照各種方式分配給農(nóng)戶耕種，收取地租。到了宋、元、明、清各朝代，一般將國家所有的土地稱為“官田”，官田雖屬國家所有，但在耕作方式上與私田沒有多大差別，國家也會(huì)將土地交由小農(nóng)耕種，小農(nóng)直接向國家交租，甚至官田的租稅負(fù)擔(dān)往往比私田征收的還要重。

中國各個(gè)朝代私田和官田比例有所不同，但始終并存。在歷史上，私田主要有以下幾種占有形態(tài)：一是土地歸屬于官僚、大地主所有。二是土地歸屬于宗族所有，被稱為族田。相對于國家所有制來說，這種土地所有制是私有的，但在宗族內(nèi)部，則是一種集體所有。三是土地占有形式是土地歸屬于自耕農(nóng)所有，即小農(nóng)自己所有土地，自己耕種，可以自由繼承、買賣。

租佃制很早就成為中國歷史上久盛不衰的土地制度。從唐朝起，無論是官田還是私田，都盛行租佃制度。這種狀況一直持續(xù)到解放前。租佃制度的出現(xiàn)，標(biāo)志著土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，土地所有者與使用者之間由身份依附關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。土地使用權(quán)可以不斷分割，排他性的權(quán)利界定是清楚的。使用權(quán)一直都是中國土地制度中一種很重要的權(quán)利，有時(shí)甚至比土地所有權(quán)更加重要。

從歷史上看，官田和私田的比例是一個(gè)互有消長的過程，每個(gè)朝代開始的時(shí)候，國家力量比較強(qiáng)大，且經(jīng)過改朝換代的戰(zhàn)爭，大量土地被拋荒，國家能夠聚集大量官田，對土地的掌握力度也更強(qiáng)。每個(gè)朝代末期，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私田面積就會(huì)不斷擴(kuò)大，國家對土地的掌控力也日漸減弱。但不論在何種情況下，土地所有權(quán)市場和土地使用權(quán)市場一直都比較活躍。

當(dāng)今，世界上大多數(shù)國家土地所有制都不完全是私有制。美國是土地私有制的典型國家，但其土地并非全部私有，有59%為私人所有；39%為公有，其中聯(lián)邦政府所有的為32%，州及地方政府所有的為7%；另有2%為印第安人保留地，即專門辟給原來美洲的土著居民的。

英國是典型的資本主義國家，但從英國法學(xué)理論角度上講，英國的所有土地都屬國家所有。雖然全英國90%左右的土地為私人所有，但土地所有者只對土地享有永久業(yè)權(quán)。

日本現(xiàn)行的土地制度也是私有制，但還有相當(dāng)比例的公有土地。在全國土地中個(gè)人所有土地占57%，法人所有土地占8%，國家和地方公共團(tuán)體所有的土地占35%。為了保護(hù)優(yōu)良農(nóng)地，日本對不論公私農(nóng)地都作出了嚴(yán)格的用途管制。

越南土地改革后，則把土地全部收歸國有，由縣級政府代表國家統(tǒng)一向農(nóng)民發(fā)包，承包期99年。

加拿大所有的土地在名義上屬于女皇所有，實(shí)際上大部分土地歸私人所有，但聯(lián)邦政府、?。ū狈降貐^(qū)）及市政府都擁有自己的土地，即為國家所有，各級政府對自己的土地也擁有處置權(quán)。同時(shí)，加拿大政府為了國家公共利益，擁有向私人收回土地的強(qiáng)制權(quán)力和嚴(yán)格的用途管制權(quán)。

古今中外土地制度大都具有多元性的特征，這種制度設(shè)置都是因地、因時(shí)、因勢而為，不拘一格，而并非單一的私有制。即使在高度私有化的時(shí)代或國家，也不是因這種制度的實(shí)施就能使國家發(fā)達(dá)起來，使人民富裕起來。中國幾千年的封建時(shí)代如此，當(dāng)今世界絕大多數(shù)實(shí)行土地私有制的國家同樣如此。同時(shí)，即便在高度私有化的國家，私人占有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)也是不完整的，一是國家要維護(hù)總體上的領(lǐng)土主權(quán)完整，私人不可將土地隨意處置給非本國公民；二是私人擁有在自己土地上做什么的自由，但國家擁有不能做什么的用途管制權(quán)。

“城”與“鄉(xiāng)”的二元制是中國農(nóng)地問題產(chǎn)生的根源

上述土地所有制的實(shí)例表明，中國農(nóng)地問題不在所有制。引發(fā)一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的根本原因主要在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地管理制度設(shè)計(jì)。

一是城鄉(xiāng)兩種土地公有制權(quán)利不平等。農(nóng)村集體土地和城市國有土地都是公有制性質(zhì)，但二者處于完全不平等的地位，國有土地享有比集體土地更多的權(quán)利，城鄉(xiāng)土地市場被人為地隔離，形成國有土地市場和集體土地市場界限分明的兩套市場體系。

二是政府壟斷土地市場，土地的產(chǎn)權(quán)交易無法按經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行。我國《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，國有土地與集體土地的最大的權(quán)利差異表現(xiàn)在使用權(quán)上，集體土地想進(jìn)入市場必須通過國家的征用方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾?，再由政府劃撥、出讓及招拍掛給用地單位，在此過程中，政府或以行政手段低進(jìn)高出，或以公益性為名行經(jīng)營之實(shí)，從中獲取巨額差價(jià)收益，農(nóng)村集體土地的非農(nóng)化利用的產(chǎn)權(quán)交易難以按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行。

三是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)重侵害。由于征地具有強(qiáng)制性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且征地后的土地增值紅利不予分享是普遍現(xiàn)象。在征地過程中，多數(shù)地方政府僅僅留給農(nóng)民較低的實(shí)際補(bǔ)償金額。據(jù)有關(guān)專家測算，農(nóng)民的補(bǔ)償金額僅占土地收益的5%～10%，村級集體占25%～30%，政府占60%～70%。政府在完全掌控著土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)使用的進(jìn)出閥門，低價(jià)征地，高價(jià)出讓的土地差價(jià)，成為地方政府土地財(cái)政的主要來源。這種土地價(jià)格“剪刀差”對農(nóng)村集體土地所有者的利益損害非常嚴(yán)重。

四是不完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制了農(nóng)民市民化。我國土地制度體現(xiàn)了國家和鄉(xiāng)村集體之間的土地所有權(quán)分割，但卻沒有明確界定出集體和農(nóng)戶之間的權(quán)利邊界，二者之間土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益邊界處于模糊狀態(tài)。例如農(nóng)民一旦退出集體經(jīng)濟(jì)組織，就無法獲取屬于自身的那部分土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利。這種制度設(shè)計(jì)使得大批轉(zhuǎn)移在外的農(nóng)民既不愿放棄承包土地，也不能有效地處置住房和宅基地，往往形成勞務(wù)輸出地區(qū)的耕地粗放經(jīng)營，大量的住房空閑。有人形容這種現(xiàn)象為“兩只老鼠”，農(nóng)民把家里的房子留給老鼠住，到城里租住只有老鼠才住的房子?！皟蓷汀比丝诹鲃?dòng)造成國家實(shí)際上要為之配置兩套土地資源，因而形成對稀缺土地資源的浪費(fèi)。

五是城鄉(xiāng)社保的差異使農(nóng)民難以完成角色轉(zhuǎn)換。在農(nóng)地征用過程中，一些農(nóng)民失去了作為生存保障的土地，卻又無法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利。這使得失地農(nóng)民成為既有別于一般農(nóng)民，又不同于城市居民的邊緣群體。同時(shí)，由于目前對農(nóng)民補(bǔ)償方式簡單，對失地農(nóng)民技能培訓(xùn)和就業(yè)扶持不夠，在從村民向市民的身份轉(zhuǎn)換過程中，隔行如隔山，從務(wù)農(nóng)到務(wù)工的職業(yè)轉(zhuǎn)換難以完成，造成失地農(nóng)民難以順利就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

六是土地市場化水平低，導(dǎo)致不法行為見縫就鉆。政府對土地市場的壟斷使我國土地市場化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于勞動(dòng)力、資金、生產(chǎn)生活資料等生產(chǎn)要素市場化水平。集中體現(xiàn)為對農(nóng)村集體建設(shè)用地中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地和農(nóng)戶宅基地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、流動(dòng)、交易只加以種種限制，而缺乏合理的制度疏導(dǎo)，尤其是與信貸有關(guān)的抵押權(quán)。明規(guī)則缺失，潛規(guī)則便大行其道。例如盡管政府明令禁止城市居民購買“小產(chǎn)權(quán)房”，規(guī)定“小產(chǎn)權(quán)”房屋的買賣合同不受法律保護(hù)，但迄今仍屢禁不止，開發(fā)出售活動(dòng)仍然普遍存在，甚至愈演愈烈?！耙宰獯鳌狈绞降霓r(nóng)村集體耕地非農(nóng)化使用現(xiàn)象，更是對這種“世界上最嚴(yán)格”的土地管理制度安排的挑戰(zhàn)。

這些都說明，缺乏土地平等地位的城鄉(xiāng)土地制度設(shè)計(jì)和相關(guān)政策運(yùn)作機(jī)制已經(jīng)失靈，啟動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的土地制度改革勢在必行。

城鄉(xiāng)“同地同權(quán)、同地同價(jià)”是解決農(nóng)地問題的良方

借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，著力深化農(nóng)村土地制度改革，破除城鄉(xiāng)二元體制，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的一體化土地制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“同地同權(quán)、同地同價(jià)”，是解決因農(nóng)村土地引發(fā)的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的關(guān)鍵。

一是賦予城鄉(xiāng)土地平等的權(quán)利。黨的十八屆三中會(huì)會(huì)明確指出，“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”，城鄉(xiāng)兩種土地公有制應(yīng)該是兩種平等的土地所有權(quán)制度，應(yīng)賦予和保證兩種所有制的土地享有參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同等機(jī)會(huì)和權(quán)利。為此，在著力做好確權(quán)登記頒證工作的同時(shí)，健全農(nóng)村集體土地權(quán)能，賦予其完整的產(chǎn)權(quán)，包括長久的占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，還要逐步賦予發(fā)展權(quán)、典當(dāng)權(quán)、地上權(quán)等土地權(quán)利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“同地同權(quán)、同地同價(jià)”，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

二是建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，使農(nóng)地既能體現(xiàn)資源性，又能體現(xiàn)資產(chǎn)性和資本性。政府應(yīng)按照十八屆三中全會(huì)要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，集中力量做好土地集中利用的規(guī)劃，實(shí)行嚴(yán)格的宏觀調(diào)控和監(jiān)管；引導(dǎo)各地建立區(qū)域性的統(tǒng)一、規(guī)范、公平的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場；培育使用權(quán)交易過程中的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)；明確集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系，確定使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的利益分配。以此提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)地增值。

三是將土地征用制度法制化。通過立法的方式嚴(yán)格控制征地范圍，對于按照法律程序征收的土地要合理確定對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并妥善安置失地農(nóng)民，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征地應(yīng)予事前告知，征地價(jià)格、補(bǔ)償條件及標(biāo)準(zhǔn)等都應(yīng)通過協(xié)商議定。被征地人要求聽證的，相關(guān)主管部門或征地部門應(yīng)當(dāng)組織聽證，切實(shí)維護(hù)其知情權(quán)。

四是探索宅基地的家庭財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式。對有條件在城鎮(zhèn)定居且有穩(wěn)定收入的農(nóng)戶，通過與集體簽訂放棄承包地和宅基地的協(xié)議，取得由政府財(cái)政提供的法定勞動(dòng)年齡結(jié)束后的養(yǎng)老金保障承諾，對宅基地價(jià)格進(jìn)行測算，由政府以補(bǔ)貼方式支付給“農(nóng)轉(zhuǎn)非”家庭或發(fā)給“土地券”，用于城鎮(zhèn)購房優(yōu)惠。在政策上明確農(nóng)戶可用自己的宅基地進(jìn)行抵押貸款，農(nóng)轉(zhuǎn)非戶可將其宅基地及住房對原集體內(nèi)的農(nóng)戶進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。

五是積極探索在農(nóng)地問題上“制度供給不足”的解決途徑。比如“小產(chǎn)權(quán)”房的產(chǎn)生和發(fā)展實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)所有者與國有土地產(chǎn)權(quán)所有者之間的經(jīng)濟(jì)利益博弈。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地制度角度看是一種對二元結(jié)構(gòu)的制度性挑戰(zhàn)。憑什么農(nóng)村的地變成城里的地就可以賣高價(jià)！從制度設(shè)置方面看，農(nóng)村集體建設(shè)用地只可以農(nóng)戶或集體組織自用，不可以用于向社會(huì)公開出售的商品房開發(fā)。只有城市土地才具有這一功能。但就現(xiàn)實(shí)情況看，其土地來源只要不是違規(guī)、違法侵占耕地，而是通過土地開發(fā)整理轉(zhuǎn)換集中或利用原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等鄉(xiāng)村建設(shè)用地，政府是否對已造成既成事實(shí)的“小產(chǎn)權(quán)”房，以征收土地占用稅、房產(chǎn)交易稅、對業(yè)主第二套住房征收物產(chǎn)稅和限制買賣條件等方式予以認(rèn)可。但是這種先斬后奏的方式必須遏制，且應(yīng)立即剎住此風(fēng)。

從法理上說，農(nóng)地諸多問題的根源不在“公有”“私有”，而在“公權(quán)”“私權(quán)”。公權(quán)常常缺乏約束越過邊界侵入私權(quán)。“公有”“私有”涉及的是經(jīng)濟(jì)體制特別是所有制問題，而“公權(quán)”“私權(quán)”涉及的則是行政和司法體制問題，二者是不同的兩個(gè)范疇，不可混為一談。農(nóng)地問題的關(guān)鍵是公權(quán)力失控。一些人往往把公權(quán)濫用的問題統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)為公有制上，把私權(quán)不受侵害的希望全部寄托于私有制上，這是認(rèn)識上的誤區(qū)。解決農(nóng)地問題的根本不在于改變所有制，而在于規(guī)范公權(quán)力。公權(quán)是私權(quán)的讓渡，私權(quán)是公權(quán)的源頭。公民通過規(guī)范程序出讓一部分權(quán)利形成公權(quán)用以管理社會(huì)、維持秩序、保障公平。不論公有、私有都是公權(quán)的保護(hù)對象。而私權(quán)的主體并非僅限私人個(gè)體，也可是私企、社會(huì)團(tuán)體乃至國家（如國家不以公權(quán)身份參加民事活動(dòng)的政府采購）?？梢?，“公有”“私有”都具有“私權(quán)”性質(zhì)。私權(quán)以自由、平等、自治為準(zhǔn)則，公權(quán)則以強(qiáng)制、服從為特征。要加強(qiáng)公權(quán)對私權(quán)的保護(hù)，一要以法制制約公權(quán)，二要用私權(quán)制衡公權(quán)。由此上溯到公權(quán)與私權(quán)的授于源頭“公法”（憲法、刑法、行政法等）與“私法”（民法、商法等），都應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整修訂，打破城鄉(xiāng)二元制度的思維模式，更具體更細(xì)化地把公權(quán)裝進(jìn)制度的籠子，使農(nóng)民的各項(xiàng)土地權(quán)利得以真正落實(shí)。