劉孝堂

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

近年來，在處理伊朗、敘利亞、朝鮮等國際問題時(shí)，聯(lián)合國、歐盟、美國越來越多地采用經(jīng)濟(jì)制裁。在諸多制裁實(shí)例中，歷時(shí)最長、范圍最廣、影響最深的屬伊朗制裁，中國也因與伊朗的石油供求關(guān)系深涉其中。目前，伊朗制裁的范圍已經(jīng)由原初的核計(jì)劃擴(kuò)展到能源貿(mào)易領(lǐng)域，貿(mào)易相關(guān)的保險(xiǎn)、運(yùn)輸也未能幸免。海上保險(xiǎn)是國際貿(mào)易及海上運(yùn)輸?shù)幕撅L(fēng)險(xiǎn)防范手段，包括貨物運(yùn)輸險(xiǎn)、船舶險(xiǎn)和油污責(zé)任險(xiǎn)等，國際社會對伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁對海上保險(xiǎn)的提供、理賠等環(huán)節(jié)均產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)障礙。

一、國際經(jīng)濟(jì)制裁的概念及方式

(一)國際經(jīng)濟(jì)制裁的概念

制裁在不同的政治體系中有不同的表述?！堵?lián)合國憲章》(簡稱《憲章》)第七章規(guī)定了強(qiáng)制措施，但并沒有使用“制裁”這一術(shù)語，《憲章》第七章規(guī)定的強(qiáng)制措施被稱為“制裁”還是近期的事情。特別是1990年在聯(lián)合國對伊拉克實(shí)施制裁的第665號決議之序言中，安理會使用了“制裁”，從此“制裁”在安理會的有關(guān)決議及成員國的措辭中被廣泛使用。［1］聯(lián)合國對伊朗的制裁決議中也明確使用了“制裁”的表述①參見UNS/RES/1929(2010)，Art.11，19，20＆26。。歐盟制裁決議的名稱一般采用“限制性措施”(restrictive measures)，但在具體條款中使用“制裁”的表述②參見Council Regulation(EU)No 267/2012，Recitals 14＆17。。此外，歐盟決議在援引聯(lián)合國決議的內(nèi)容時(shí)直接將聯(lián)合國安理會的相關(guān)委員會稱為“制裁委員會”(Sanctions Committee)，可見其對聯(lián)合國決議制裁性質(zhì)的認(rèn)同。美國在其法律及總統(tǒng)簽署的行政命令中都直接使用了“制裁”的表述③參見US Executive Order 13599 of February 5，2012。。

在表述基本趨同的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國、歐盟和美國的制裁在特征上也具有一致性。首先，制裁均由國際社會施加;其次，實(shí)施制裁都是為達(dá)到一定的政治目的;［2］再次，制裁措施在實(shí)施中具有理論的強(qiáng)制性和實(shí)踐的約束力;最后，制裁的結(jié)果是對被制裁對象的經(jīng)濟(jì)活動、資產(chǎn)利益予以限制或者禁止。基于以上特征，可將國際經(jīng)濟(jì)制裁界定為:國際社會為實(shí)現(xiàn)特定的政治目的而針對特定對象施加的直接或間接限制或禁止其經(jīng)濟(jì)活動、資產(chǎn)利益的強(qiáng)制措施。

(二)國際經(jīng)濟(jì)制裁的方式

國際社會慣常采用的制裁方式主要表現(xiàn)為資產(chǎn)凍結(jié)、禁止金融活動、限制貿(mào)易往來、第三方制裁。

資產(chǎn)凍結(jié)指將被列入制裁名單中的自然人及法人擁有或控制的資金及經(jīng)濟(jì)資源(funds and economic resources)予以凍結(jié)。禁止金融活動指限制或禁止受管轄的主體(尤指金融機(jī)構(gòu))向被制裁對象提供金融服務(wù)或進(jìn)行金融活動。美國財(cái)政部于2010年8月發(fā)布的《伊朗金融制裁條例》嚴(yán)格禁止任何美國金融機(jī)構(gòu)與伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)及其代理或分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易或提供金融服務(wù)。限制貿(mào)易往來指限制或禁止有關(guān)主體同被制裁對象開展貿(mào)易或?yàn)橘Q(mào)易提供相關(guān)金融服務(wù)④參見Iranian Financial Sanctions Regulations，§ 561.201(a)(5)。。歐盟2012/267號決議針對伊朗的石油出口和國際貿(mào)易進(jìn)行了明確的禁止。第三方制裁是指為最大程度地從經(jīng)濟(jì)上孤立和打擊被制裁對象，限制第三方主體與被制裁對象進(jìn)行交易或?yàn)槠涮峁┙鹑诜?wù)，并對違反此項(xiàng)禁止性規(guī)定的主體實(shí)行制裁。［3］126《2012年美國國防授權(quán)法》在強(qiáng)化對伊朗中央銀行制裁的同時(shí)，進(jìn)一步增加了第三方制裁的力度，禁止外國中央銀行和由外國政府控制的銀行與伊朗中央銀行進(jìn)行金融交易⑤參見 National Defense Authorization Act，sec.1245(d)(1)(A)。。2012年1月12日，美國海外資產(chǎn)管理辦公室(簡稱OFAC)宣布了對中國珠海振戎公司的制裁，禁止美國金融機(jī)構(gòu)在任何一個(gè)12個(gè)月內(nèi)向其提供超過1 000萬美元的貸款或額度，理由是珠海振戎公司涉足伊朗石油貿(mào)易;基于類似的理由，OFAC又于2012年7月31日宣布了對昆侖銀行的制裁，禁止美國金融機(jī)構(gòu)為其開立代理賬戶(correspondent account)或通過賬戶支付(payable-through account)。［4-5］

二、國際經(jīng)濟(jì)制裁關(guān)于保險(xiǎn)的具體規(guī)定及評析

(一)聯(lián)合國、歐盟及美國的制裁關(guān)于保險(xiǎn)的具體規(guī)定

安理會第1737號決議規(guī)定，制裁措施不及于成員國認(rèn)為必要的保險(xiǎn)金⑥參見 UN S/RES/1737(2006)，Art.13。。第1747號決議規(guī)定，各成員國應(yīng)審慎、克制地向伊朗提供金融協(xié)助(financial assistance)⑦參見 UN S/RES/1747(2007)，Art.6。，但未直接明確保險(xiǎn)服務(wù)。第1803號決議規(guī)定，各成員國應(yīng)當(dāng)審慎地為伊朗貿(mào)易提供新的金融支持(financial support)，其中包括保險(xiǎn)⑧參見 UN S/RES/1803(2008)，Art.9。。第1929號決議規(guī)定，各成員國合理存疑時(shí)不予提供包括保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)在內(nèi)的金融服務(wù)(financial services including insurance or re-insurance)⑨參見 UN S/RES/1929(2010)，Art.21。。

歐盟自2007年以來針對伊朗先后發(fā)布了數(shù)十項(xiàng)理事會決定(decision)或決議(regulation)，其中最主要的包括2007/423號決議、2010/961號決議及2012/267號決議。2007/423號決議規(guī)定，禁止提供包括出口信用保險(xiǎn)(export credit insurance)在內(nèi)的金融協(xié)助(financial assistance)，但僅在涉及附件一和附件二相關(guān)的貨物和技術(shù)時(shí)才予以禁止[10]參見 Council Regulation(EU)No 423/2007，Art.5。，附件一、二涉及的貨物和技術(shù)基本與核計(jì)劃相關(guān)。2010/961號決議規(guī)定，禁止向伊朗自然人或?qū)嶓w提供金融協(xié)助，但附件范圍有所擴(kuò)大;此外，該決議還就保險(xiǎn)和被保險(xiǎn)服務(wù)的禁止做了詳細(xì)的規(guī)定①參見Council Regulation(EU)No 961/2010，Art.5＆26。。2012/267號決議在以往制裁的基礎(chǔ)上將被制裁的范圍擴(kuò)大至石油的進(jìn)出口及國際貿(mào)易，與之相關(guān)的運(yùn)輸、結(jié)算、保險(xiǎn)被一并納入制裁范疇②參見Council Regulation(EU)No 267/2012，Art.11＆37。。

《2010年美國綜合伊朗制裁、問責(zé)和撤資法案》(簡稱CISADA)規(guī)定，禁止美國主體向直接有助于伊朗進(jìn)口成品油的交易提供保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、融資等服務(wù)，禁止提供船舶或運(yùn)輸服務(wù)，但總統(tǒng)認(rèn)為相關(guān)主體就禁止服務(wù)已盡合理努力并實(shí)施一定政策的，可對其免于制裁③參見 Comprehensive Iran Sanctions，Accountability，and Divestment Act，sec.102。?！兑晾式鹑谥撇脳l例》規(guī)定，如果外國機(jī)構(gòu)明知有關(guān)活動將有助于伊朗政府購買和發(fā)展大規(guī)模殺傷性武器而與其進(jìn)行金融交易或提供金融服務(wù)，那么美國將有權(quán)對該外國金融機(jī)構(gòu)采取制裁措施，包括對外國金融機(jī)構(gòu)在美國境內(nèi)開立或保持代理行賬戶(correspondent account)或者通過賬戶支付(payable-through account)規(guī)定限制性條件或禁止其開立此類賬戶④參見 Iranian Financial Sanctions Regulations，§561.201。?！?012年美國國防授權(quán)法》在CISADA的基礎(chǔ)上對外國金融機(jī)構(gòu)的制裁措施范圍再進(jìn)一步擴(kuò)大，規(guī)定如果外國金融機(jī)構(gòu)所在國180天內(nèi)在有替代石油供應(yīng)的前提下未能明顯減少從伊朗的石油采購量的，將對該外國金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行制裁⑤參見 National Defense Authorization Act，sec.1245(d)(4)。。與之相對應(yīng)，若某國明顯降低從伊朗的石油采購數(shù)量時(shí)，美國國務(wù)卿即可宣布豁免對該國金融機(jī)構(gòu)的制裁。

(二)相關(guān)條款評析

上述規(guī)定的適用范圍為“保險(xiǎn)”，海上保險(xiǎn)作為保險(xiǎn)的一種，自然屬于其調(diào)整范圍。聯(lián)合國制裁對金融服務(wù)的限制經(jīng)歷了由松到緊的過程，對保險(xiǎn)的規(guī)定也是由概括到具體、由例外允許到一般禁止。安理會第1929號決議將再保險(xiǎn)明示，以此對再保險(xiǎn)市場發(fā)達(dá)的歐美各國提出了更為明確的要求。即便如此，聯(lián)合國制裁未明確具體的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，不涉及對成員國的制裁，又給予了成員國較大的自主裁定空間，所以對保險(xiǎn)服務(wù)并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)阻礙。

歐盟和美國的制裁一直處于升級加溫中，且都具有強(qiáng)烈的單邊主義色彩，制裁與豁免均有很大的隨意性。歐盟2012/267號決議和《2012年美國國防授權(quán)法》，明確將伊朗石油貿(mào)易納入制裁范疇，對相關(guān)金融活動也一并制裁。美歐制裁措施在船舶或保險(xiǎn)兩個(gè)領(lǐng)域?qū)κ唾Q(mào)易產(chǎn)生重大影響。一是無船可用，主要原因是國際航運(yùn)企業(yè)均在歐美有分支機(jī)構(gòu)或大量業(yè)務(wù)，受歐美法律管轄，如繼續(xù)運(yùn)輸伊朗石油將面臨被制裁的風(fēng)險(xiǎn)。二是失去保險(xiǎn)，目前國際石油貿(mào)易及運(yùn)輸所涉及的海上保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)基本均由歐洲公司承擔(dān)，2012年7月1日起歐盟企業(yè)被禁止為與伊朗石油有任何關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)提供保險(xiǎn)，意味著貨物、船舶、油污均無法投保，貿(mào)易基本停止。

三、涉及海上保險(xiǎn)的制裁條款解讀——理論層面

(一)制裁條款本身的效力

聯(lián)合國及歐美的制裁對被制裁對象并無直接效力，其效力機(jī)制是基于制裁對成員國、管轄區(qū)域和主體的約束力限制或禁止相關(guān)主體的行為，進(jìn)而間接限制或禁止被制裁對象的權(quán)利或行為。以資產(chǎn)凍結(jié)為例，歐美政府并無凍結(jié)伊朗國家財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，但其通過發(fā)布制裁規(guī)定，限制或禁止國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)隨意釋放由伊朗所有或控制的資金、財(cái)產(chǎn)，違反則施以處罰。國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)作為商業(yè)主體，為保護(hù)自身利益需遵守有關(guān)規(guī)定，以此間接協(xié)助歐美政府實(shí)現(xiàn)了制裁伊朗的最終目的。因此，從理論層面考察制裁條款的效力，應(yīng)首先考察聯(lián)合國及歐盟的決議在成員國的效力和美國制裁規(guī)則對外國金融機(jī)構(gòu)的效力。

《憲章》第25條規(guī)定:“聯(lián)合國會員國同意依憲章之規(guī)定接受并履行安全理事會之決議?！钡?，這一規(guī)定并不導(dǎo)致安理會所做的決議對成員國直接有效?！稇椪隆返?9條的規(guī)定“聯(lián)合國會員國應(yīng)通力合作，彼此協(xié)助，以執(zhí)行安全理事會所決定之辦法”也佐證了這一判斷。各國法律實(shí)踐也基本遵循了這一立場。在英國，條約并不構(gòu)成國內(nèi)法律，除非該條約已通過立法被納入到國內(nèi)法⑥參見 J H Rayner(Mincing Lane)Ltd v.Department of Trade of Industry，［1990］2 AC 418，at 500。。在新加坡，根據(jù)憲法規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)代表新加坡簽署的條約并不能使條約直接具有國內(nèi)法效力;只有經(jīng)立法機(jī)關(guān)立法或由立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)簽署時(shí)，條約的相關(guān)條款才發(fā)生效力;此外，法院非經(jīng)符合憲法程序也無權(quán)賦予條約任何效力①參見 The“Sahand”and other applications，［2011］SGHC 27，at［2011］2 SLR，p.1107。。

歐盟的決議對其成員國而言雖然也屬于條約的范疇，但其效力卻與聯(lián)合國決議有所不同，根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約》的規(guī)定，歐盟理事會頒布的決議(regulation)在歐盟成員國具有直接適用的效力②參見 The Treaty on the Functioning of the European Union，Art.288。。實(shí)踐中，歐盟決議一經(jīng)頒布，有的成員國即根據(jù)歐盟決議轉(zhuǎn)化制定國內(nèi)法具體執(zhí)行，在轉(zhuǎn)化時(shí)也一并援引聯(lián)合國決議的相關(guān)規(guī)定。針對伊朗制裁，英國財(cái)政部會根據(jù)歐盟的各項(xiàng)決議制定直接適用于英國的制裁規(guī)則，且制定時(shí)間一般緊跟歐盟制裁決議的發(fā)布時(shí)間。所以，基于歐盟成員國更為緊密的政治關(guān)聯(lián)，歐盟理事會決議在其成員國的適用性遠(yuǎn)高于聯(lián)合國決議。

美國制裁規(guī)則為單邊規(guī)則，理論上其效力首先及于美國的自然人和實(shí)體，另外，根據(jù)地域管轄的原則，外國金融機(jī)構(gòu)在美國設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或在美國從事相關(guān)業(yè)務(wù)的，也被納入到管轄范疇。但實(shí)踐中因美國的商業(yè)機(jī)構(gòu)遍布全球，具備一定規(guī)模的國外金融機(jī)構(gòu)也選擇在美國設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或開展金融業(yè)務(wù)，所以美國的制裁規(guī)則雖僅具有國內(nèi)法的效力，但也可觸及整個(gè)國際社會。此外，基于其健全的法制體系及立法習(xí)慣，美國在制定國內(nèi)立法時(shí)通常會提及已有的聯(lián)合國相關(guān)規(guī)定并作為其立法基礎(chǔ)。通過這種路徑，聯(lián)合國制裁也被內(nèi)化到美國國內(nèi)立法中。

綜上，對關(guān)于保險(xiǎn)的制裁條款，若為聯(lián)合國制裁的內(nèi)容，在成員國內(nèi)通常要轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法才具有約束力;若為歐盟制裁的內(nèi)容，可直接在歐盟成員國內(nèi)有效，對其他國家不具有效力;若為美國制裁的內(nèi)容，一般為單邊規(guī)則，但因美國金融機(jī)構(gòu)遍布全球、國外金融機(jī)構(gòu)大多落戶美國，因此其效力也可及于整個(gè)國際社會。保險(xiǎn)作為一種金融服務(wù)，基于廣闊的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)全球運(yùn)營，尤在歐美發(fā)達(dá)地區(qū)業(yè)務(wù)密集，因此，一旦歐美等經(jīng)濟(jì)制裁生效，便可在國際范圍內(nèi)直接對海上保險(xiǎn)活動產(chǎn)生影響。

(二)制裁條款構(gòu)成海上保險(xiǎn)障礙的理論基礎(chǔ)

制裁實(shí)施之后，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)出于控制風(fēng)險(xiǎn)的目的一般停止向被制裁對象或交易提供新的保險(xiǎn)服務(wù)。對于制裁發(fā)生前已經(jīng)提供的保險(xiǎn)服務(wù)是否履行，或保險(xiǎn)事故發(fā)生后能否理賠，需要從理論層面進(jìn)行分析。保險(xiǎn)公司通常會以合同受挫(contract frustration)或不可抗力(force majeure)為由拒絕理賠。

合同受挫為英美法上的概念，合同受挫通常導(dǎo)致合同無法履行，而違約方又不承擔(dān)賠償責(zé)任。判斷是否構(gòu)成合同受挫，可參考英國法判例采用的標(biāo)準(zhǔn)。Radcliffe法官在 Davis Contractors Ltd v.Fareham UDC案中認(rèn)為，在任何一方均無過錯(cuò)的情況下，因履行合同所需的情勢已顯著不同，導(dǎo)致無法繼續(xù)履行合同，即構(gòu)成合同受挫③參見 Davis Contractors Ltd v.Fareham UDC，［1956］AC 696，729，［1956］2 All ER 145，54 LGR 289。。Simon法官在National Carriers Ltd v.Panalpina(Northern)Ltd案中認(rèn)為，合同締結(jié)后發(fā)生的某個(gè)情形使合同權(quán)利及義務(wù)的性質(zhì)與合同各方在訂立合同時(shí)的性質(zhì)發(fā)生了根本改變，在新的情勢下繼續(xù)履行合同將導(dǎo)致不公平④參見 National Carriers Ltd v.Panalpina(Northern)Ltd，［1981］AC 675，700，［1981］1 All ER 161，［1981］2 WLR 45。。適用合同受挫原則的目的是終止合同并解除各方義務(wù)，所以應(yīng)對其嚴(yán)格限制，盡少采用。但是，在涉及制裁背景的保險(xiǎn)理賠中，合同受挫原則卻很難避免被保險(xiǎn)公司采用。依據(jù)上述理論，合同各方在訂立合同時(shí)所未設(shè)想到的情形，制裁發(fā)生后，根據(jù)法律的要求已不得向被保險(xiǎn)人提供金融服務(wù)(理賠);若保險(xiǎn)公司繼續(xù)理賠，將導(dǎo)致其違法并面臨懲罰，即發(fā)生不公平的結(jié)果。因此，在制裁發(fā)生后終止理賠在英美法中有適當(dāng)?shù)睦碚撚枰灾С帧?/p>

不可抗力是大陸法系的概念，發(fā)生不可抗力導(dǎo)致的后果與合同受挫基本相同，區(qū)別在于不可抗力一般為雙方的約定條款，作為免責(zé)的具體情形，可由任何一方直接援引免責(zé)。典型的不可抗力條款列舉的情形一般包括政府行為(act of government)，即因政府的立法、司法、行政等行為導(dǎo)致合同不能履行時(shí)，義務(wù)方不承擔(dān)責(zé)任。制裁措施的實(shí)施，屬于典型的政府行為，所以保險(xiǎn)公司可直接援引并拒絕理賠。需要注意的是，不可抗力條款通常要求在不可抗力情形發(fā)生時(shí)，受影響的一方應(yīng)當(dāng)在合理時(shí)間內(nèi)盡快通知另一方，即制裁措施實(shí)施后保險(xiǎn)公司應(yīng)盡快通知被保險(xiǎn)人。實(shí)踐中，保險(xiǎn)公司就此類情形是否能夠盡快通知被保險(xiǎn)人不易判斷，但不予通知卻很難成為要求保險(xiǎn)公司理賠的理由。從另一個(gè)角度講，如果保險(xiǎn)公司予以理賠，那么法院作為司法機(jī)構(gòu)也應(yīng)執(zhí)行制裁措施，繼續(xù)將保險(xiǎn)金予以凍結(jié)⑤這一點(diǎn)可參考新加坡法官在The Sahand案的論述，參見The“Sahand”and other applications，［2011］SGHC 27，at［2011］2 SLR，p.1095。。考慮到這個(gè)結(jié)果，即使保險(xiǎn)公司未能及時(shí)通知，也可依據(jù)不可抗力免除理賠責(zé)任。

綜上，如果發(fā)生制裁，保險(xiǎn)公司將首先對被列入制裁范圍的商業(yè)活動拒絕承保;對已經(jīng)承保的合同，也可援引合同受挫或不可抗力理論拒絕理賠。所以，國際經(jīng)濟(jì)制裁的制定及實(shí)施，對海上保險(xiǎn)的投保和理賠從理論上已構(gòu)成障礙。

四、涉及海上保險(xiǎn)的制裁措施執(zhí)行——實(shí)踐層面

(一)司法審查的禁止

美國法律一般不允許被制裁對象通過提出司法審查的方式對抗政府的制裁決定。為緩和這一現(xiàn)象所產(chǎn)生的矛盾，制裁實(shí)施后若需對特定的被凍結(jié)資產(chǎn)或限制行為予以解除，需遵循特定的審批程序，獲得 OFAC 的許可或豁免。［3］128

(二)金融機(jī)構(gòu)的反應(yīng)

如前所述，國際經(jīng)濟(jì)制裁的制裁對象雖為目標(biāo)國如伊朗，但制裁規(guī)則并不能直接對伊朗發(fā)生效力，而是通過制裁效力所及的主體間接傳導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)對伊朗的壓力。充當(dāng)傳導(dǎo)中介的，主要為金融機(jī)構(gòu)。在伊朗制裁中，禁止各類金融機(jī)構(gòu)提供與伊朗石油貿(mào)易相關(guān)的金融服務(wù)，所以保險(xiǎn)公司對伊朗原油將拒絕承保，歐美各船東保賠協(xié)會也拒絕為船舶和油污承保，無法獲得船東保賠協(xié)會的保險(xiǎn)意味著船舶無法運(yùn)營;對已經(jīng)承保的各類保險(xiǎn)則拒絕理賠。簡言之，只要與伊朗有關(guān)，任何船舶將處于風(fēng)險(xiǎn)完全裸露的狀態(tài)，這對船舶運(yùn)營來講無疑是致命的。

此外，金融機(jī)構(gòu)基于其內(nèi)部評估會放大風(fēng)險(xiǎn)，變相強(qiáng)化制裁。利比亞危機(jī)早期，在美國僅對卡扎菲家族進(jìn)行財(cái)產(chǎn)凍結(jié)而未對其他主體實(shí)施制裁時(shí)，歐洲銀行已自主決定并凍結(jié)了利比亞原油的應(yīng)付貨款，即使買賣雙方均與利比亞無關(guān)，銀行也拒絕放款。后續(xù)隨著制裁的升級，利比亞國家石油公司被列入制裁名單，銀行更加堅(jiān)持凍結(jié)原油貨款的立場。其實(shí)，金融機(jī)構(gòu)對制裁的風(fēng)險(xiǎn)評估和保守應(yīng)對有懲罰先例。2012年荷蘭商業(yè)銀行(ING Bank)、英國渣打銀行(Standard Chartered Bank)、英國匯豐銀行(HSBC)先后同OFAC簽署和解協(xié)議，接受并支付因參與制裁業(yè)務(wù)而發(fā)生的賠償。［6］2013年12月11日，蘇格蘭皇家銀行(RBS)同OFAC達(dá)成約3 300萬美元的和解協(xié)議，用以了結(jié)其參與制裁業(yè)務(wù)產(chǎn)生的民事責(zé)任。其中，自2005年9月6日至2009年11月6日，蘇格蘭皇家銀行進(jìn)行了與伊朗制裁業(yè)務(wù)相關(guān)的38筆約795 345美元的轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)。［7］

制裁法案本身并無必須突破國際法理論和規(guī)則的野心，但商業(yè)層面的實(shí)際執(zhí)行已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了無需突破理論即可實(shí)現(xiàn)的目的。這種制裁效果的表現(xiàn)符合社會法學(xué)派與現(xiàn)實(shí)法學(xué)派的法律效力理論。前者認(rèn)為法律效力即法律對社會成員在事實(shí)上的實(shí)際約束力;后者將法律效力歸結(jié)為人的心理因素，認(rèn)為人們對法的態(tài)度是法律效力的標(biāo)準(zhǔn)。［8-9］金融機(jī)構(gòu)對制裁規(guī)則的反應(yīng)和應(yīng)對，在保障制裁有效實(shí)施上實(shí)現(xiàn)了理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。

五、中國如何應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)制裁

(一)國際經(jīng)濟(jì)制裁對中國的影響

國際經(jīng)濟(jì)制裁對中國的影響主要表現(xiàn)為政治、經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面。一直以來，經(jīng)濟(jì)制裁都是外交強(qiáng)制措施的保留劇目。［10］制裁本身就是實(shí)現(xiàn)政治目的的手段，對此美國的法律也直言不諱①CISADA第2條直接規(guī)定“伊朗的核計(jì)劃威脅到美國及其親密的盟友以色列”、“美國及其主要的歐洲盟友包括英國、法國和德國認(rèn)為制裁應(yīng)加強(qiáng)”。。國際經(jīng)濟(jì)制裁是美國捍衛(wèi)國家核心利益的重要武器，也是其在全球推行外交政策的重要工具。經(jīng)濟(jì)制裁對中國的影響也由來已久。新中國成立后在很長一段時(shí)間內(nèi)受制于國際社會的經(jīng)濟(jì)制裁，包括進(jìn)出口及信用限制、海外資產(chǎn)控制、貨物運(yùn)輸限制等，從制裁范圍及持續(xù)時(shí)間看，對中國的各類經(jīng)濟(jì)制裁堪稱當(dāng)時(shí)戰(zhàn)后最廣泛制裁的代表。［11］中美建交后各類制裁相繼解除，但當(dāng)中美發(fā)生重大利益糾紛或軍事摩擦?xí)r，美國完全有可能再將中國在美國的巨額資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)利益列為制裁對象。［3］129

制裁在經(jīng)濟(jì)層面對中國的影響更是顯而易見的。中國的石油進(jìn)口依存度2010年已經(jīng)達(dá)到60%，且呈遞增趨勢。2010年的原油進(jìn)口總量中，伊朗原油共計(jì)2 131.95萬噸，占總量的8.9%，在對華原油供應(yīng)國中列第三。［12］中國進(jìn)口伊朗石油主要采用FOB術(shù)語，即由中方負(fù)責(zé)租船和保險(xiǎn)，船舶和貨物的再保險(xiǎn)一般由歐美保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保。歐美制裁發(fā)布之后，保險(xiǎn)公司拒絕對與伊朗石油相關(guān)的船舶和貨物提供保險(xiǎn);無法安排運(yùn)輸和保險(xiǎn)意味著中國進(jìn)口伊朗石油采用的傳統(tǒng)貿(mào)易方式被扼殺，將導(dǎo)致進(jìn)口量降低;若降低的數(shù)量無法及時(shí)彌補(bǔ)，將對中國的國內(nèi)成品油市場、下游產(chǎn)業(yè)和能源安全產(chǎn)生重大影響。前文所述的美國對珠海振戎公司及昆侖銀行的制裁，均與石油進(jìn)口相關(guān)，但規(guī)模相對較小。如果伊朗原油出口因制裁被大規(guī)模限制，將導(dǎo)致國際市場原油價(jià)格暴漲，進(jìn)而大幅抬高中國進(jìn)口成本，給中國帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

基于上述政治、經(jīng)濟(jì)層面的雙重影響，從國家能源和經(jīng)濟(jì)安全的角度考量，中國在短期內(nèi)從伊朗進(jìn)口原油難以大幅縮減，所以，在運(yùn)輸及保險(xiǎn)面臨諸多障礙的形勢下，中國需要克服障礙，采取措施維護(hù)中伊正常石油貿(mào)易。

(二)在制裁規(guī)則框架內(nèi)的操作

1.轉(zhuǎn)變貿(mào)易方式

上文已述，采用FOB術(shù)語采購伊朗石油在運(yùn)輸和保險(xiǎn)環(huán)節(jié)有諸多障礙，所以首先可以考慮采用DES術(shù)語，由賣方負(fù)責(zé)安排運(yùn)輸和保險(xiǎn)。采用DES術(shù)語可以暫時(shí)規(guī)避中國公司在運(yùn)輸和保險(xiǎn)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，但仍然無法使中國主體免受影響。伊朗的石油供應(yīng)商伊朗國家石油公司(NIOC)和伊朗伊斯蘭共和國航運(yùn)公司(IRISL)均在歐美的制裁名單中，與其進(jìn)行交易將使中國公司被列為潛在的制裁對象。美國對珠海振戎公司實(shí)施制裁就是因?yàn)樵摴具`反禁令，與伊朗進(jìn)行大額石油貿(mào)易往來。此外，若伊朗船舶在中國海域發(fā)生船舶碰撞、油污泄漏等事故，將無法通過一般的船舶保險(xiǎn)或油污保險(xiǎn)理賠，只能將賠償寄希望于伊朗的政府保險(xiǎn)甚至國家信用。

2.利用制裁措施中的例外條款

制裁法令在規(guī)定施以制裁措施的同時(shí)也規(guī)定了例外情形。歐盟第2010/961號決議規(guī)定，在決議生效之前訂立的海上保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)合同可繼續(xù)執(zhí)行，第2012/267號決議規(guī)定，2012年7月1日前提供的第三方責(zé)任險(xiǎn)和環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)及再保險(xiǎn)不受影響①參見 Council Regulation(EU)No 961/2010，Art.26，Council Regulation(EU)No 267/2012，Art.11。。對于制裁生效前已經(jīng)訂立的海上保險(xiǎn)或接受的保險(xiǎn)服務(wù)，可以上述規(guī)定為法律基礎(chǔ)在實(shí)踐中主張保險(xiǎn)權(quán)益。制裁措施生效后，也可根據(jù)制裁法令的規(guī)定取得許可(license)或授權(quán)(authorization)，在允許的范疇內(nèi)接受保險(xiǎn)服務(wù)。伊朗金融制裁條例規(guī)定，被制裁主體(如外國金融機(jī)構(gòu))可向OFAC申請相關(guān)許可，從而使制裁對特定的交易不產(chǎn)生約束力②參見 Iranian Financial Sanctions Regulations，§561.502。。就伊朗相關(guān)的活動，OFAC已經(jīng)公布了數(shù)項(xiàng)許可，涉及食品、藥品供應(yīng)、人權(quán)保護(hù)、國際援助等事項(xiàng)③參見Iran General License(No.E)—Authorizing Certain Services in Support of Nongovernmental Organizations’Activities in Iran。。

3.關(guān)注美國國務(wù)卿的豁免聲明及期限

雖然OFAC已認(rèn)定伊朗國家石油公司是伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)的代理人(agent)或所屬機(jī)構(gòu)(affiliate)，但根據(jù)《降低伊朗威脅及敘利亞人權(quán)法案》第312條的規(guī)定，如果美國國務(wù)卿確定根據(jù)CISADA第1245(d)(4)(D)條相關(guān)國家已經(jīng)實(shí)質(zhì)性減少了伊朗原油的進(jìn)口數(shù)量，對與上述國家進(jìn)行原油交易的伊朗國家石油公司可不予制裁④參見Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012，Sec.312(d)。，相關(guān)國家的公司也不受制裁?；谏鲜鲆?guī)定，美國國務(wù)卿定期發(fā)布對某些國家關(guān)于進(jìn)口原油免受伊朗制裁法案制裁的聲明，自2012年6月28日至今，美國國務(wù)卿已陸續(xù)四次發(fā)表聲明，確認(rèn)對伊朗的制裁措施不適用于中國進(jìn)口伊朗石油的交易。最近的一次聲明發(fā)表于2013年11月29日，有效期為180天。因此，在美國國務(wù)卿聲明的有效期內(nèi)從事伊朗石油貿(mào)易及相關(guān)的保險(xiǎn)活動，可免受制裁。

(三)突破制裁規(guī)則的措施

現(xiàn)有的國際經(jīng)濟(jì)制裁體系使得在歐美支持貿(mào)易的保險(xiǎn)服務(wù)步履維艱，而制裁本身規(guī)定的例外條款的可適用性都設(shè)置前提要求或僅停留在理論層面，中國公司能否取得許可或授權(quán)取決于歐美政府的意愿，能否獲取保險(xiǎn)取決于金融機(jī)構(gòu)的態(tài)度，具有很大的不確定性。轉(zhuǎn)變貿(mào)易術(shù)語仍然存在無法規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)。既然如此，不如索性采取較為激進(jìn)的模式，由單純的主體在封閉的環(huán)境內(nèi)操作，將依靠伊朗運(yùn)力與保險(xiǎn)轉(zhuǎn)為依靠中國運(yùn)力與保險(xiǎn)，將寄希望于伊朗的政府保險(xiǎn)與國家信用轉(zhuǎn)為寄希望于中國的政府保險(xiǎn)與國家信用，建立封閉運(yùn)行的自我運(yùn)輸和保險(xiǎn)體系。

在國有航運(yùn)企業(yè)現(xiàn)有運(yùn)力的基礎(chǔ)上，新設(shè)石油運(yùn)輸公司，注冊為獨(dú)立法人。征調(diào)超大型油輪(VLCC)組成專營船隊(duì)，定向運(yùn)輸從伊朗進(jìn)口的原油。專營船隊(duì)由中國船級社提供入級檢驗(yàn)及法定檢驗(yàn)。運(yùn)輸公司將與石油公司簽訂長期運(yùn)輸合同。

針對不同的保險(xiǎn)類型設(shè)立新的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，并構(gòu)建與現(xiàn)有保險(xiǎn)企業(yè)的防火墻，以戰(zhàn)略政策支持微觀商業(yè)獨(dú)立運(yùn)營，針對伊朗石油貿(mào)易的需要涵蓋商業(yè)保險(xiǎn)、保賠保險(xiǎn)、基金設(shè)立等諸項(xiàng)。商業(yè)保險(xiǎn)可由保監(jiān)會牽頭組建，專門負(fù)責(zé)伊朗石油運(yùn)輸相關(guān)的石油貨物險(xiǎn)、船舶險(xiǎn)等財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)。保賠保險(xiǎn)可由中國船東互保協(xié)會成立專門的油輪互保協(xié)會，專門承保伊朗石油運(yùn)輸專營船隊(duì)的船舶責(zé)任保險(xiǎn)。同時(shí)成立國家石油安全基金，發(fā)生船舶碰撞或油污事故時(shí)，先由油輪互保協(xié)會按照承保額度賠付，不足部分由基金賠付。上述各項(xiàng)措施具有很強(qiáng)的政策性，與外交緊密相關(guān)。在2012年歐盟強(qiáng)化對伊朗的制裁時(shí)，韓國和印度作為伊朗原油的重要進(jìn)口國，曾考慮為本國油船提供主權(quán)擔(dān)保，［13］日本政府則一邊就制裁延期和例外問題與歐盟進(jìn)行協(xié)商，一邊研究出臺新法案，由國家承擔(dān)賠償風(fēng)險(xiǎn)。具體來說，國家與海運(yùn)公司簽訂保險(xiǎn)協(xié)議，海運(yùn)公司向國家支付保險(xiǎn)費(fèi)。發(fā)生事故后，如船東保險(xiǎn)組合需向海運(yùn)公司支付的賠付額超過800萬美元，則超出部分由國家承擔(dān)。保險(xiǎn)賠付金額由組合審查確定，國家支付上限為10億美元。［14］從國際航運(yùn)的實(shí)踐看，未嘗不可作為中國解決國際經(jīng)濟(jì)制裁背景下保險(xiǎn)問題的一個(gè)嘗試。

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［14］日本政府研究出臺新法案應(yīng)對歐盟對伊朗石油禁運(yùn)［EB/OL］.(2012-05-07)［2014-01-06］.http://intl.ce.cn/sjjj/qy/201205/07/t20120507_23300272.shtml.The Japanese government has issued a new law to deal with the EU oil embargo on Iran［EB/OL］.(2012-05-07)［2014-01-06］.http://intl.ce.cn/sjjj/qy/201205/07/t20120507_23300272.shtml.(in Chinese)