曲亞囡，韓立新

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

隨著世界各國締結(jié)和加入的國際條約數(shù)量的不斷增加，各條約當(dāng)事國不得不面臨條約在國內(nèi)適用方式的問題，各國可以自主決定采用直接適用的方式或者間接適用的方式。中國自從締結(jié)和參加國際海事條約以來，不管是《中華人民共和國國憲法》還是其他法律規(guī)范以及司法實踐都沒有明確指出國際海事條約在中國的適用方式，各方觀點始終沒有達(dá)成一致，從而使國際海事條約在中國的適用方式問題成為理論界和司法界關(guān)注的焦點問題。實際上，直接適用的方式和間接適用的方式各有利弊，應(yīng)結(jié)合國際海事條約的特點和本國國內(nèi)的綜合因素決定采用何種方式適用國際海事條約。

一、國際條約的適用方式

國際條約的適用方式是指一國的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)援引國際條約處理具體問題的方式。國際條約在國內(nèi)是直接適用還是間接適用，是條約當(dāng)事國國內(nèi)管轄事項，屬于當(dāng)事國國家主權(quán)范圍，當(dāng)事國可以自主決定如何適用。國際條約的適用方式通常有兩種，即直接適用和間接適用。直接適用是指一國的司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在處理具體問題時可以直接援引條約的規(guī)定。間接適用是指一國的司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在處理具體問題時不能直接援引條約的規(guī)定，必須由立法機(jī)關(guān)將條約內(nèi)容予以補(bǔ)充立法才能適用。采用直接適用的方式可以減少國家的立法成本，及時履行條約的義務(wù)。直接適用的方式適合技術(shù)性較強(qiáng)的國際條約，不適合原則性較強(qiáng)的國際條約，對所有的國際條約都采用直接適用的方式可能會危害到國家主權(quán)和利益。采用間接適用的方式可以更好地把國際條約和本國的國情與國內(nèi)法相結(jié)合，更有利于保護(hù)本國國家和公民的利益。但是間接適用可能會浪費(fèi)國內(nèi)立法的人力、物力和財力，導(dǎo)致國際條約義務(wù)的履行不及時，最終承擔(dān)國際責(zé)任。即使一國在適用方式上采用納入的方式，也并不意味著該國可以對國際條約采用直接適用的方式，很多人把國際條約的適用方式和接受方式看成一回事，這是不正確的。事實上，國際條約須加以補(bǔ)充立法才能由國內(nèi)機(jī)關(guān)予以適用和國際條約必須轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)法才能由國內(nèi)機(jī)關(guān)予以適用是兩個概念，也就是說，條約的適用方式和條約的接受方式是兩個不同的概念，不能混為一談。條約的適用方式是指一國的立法、司法和行政機(jī)關(guān)援引條約處理具體問題的方式。條約的接受方式是指一國國內(nèi)法律主體履行國際義務(wù)使國際法在國內(nèi)適用的方式。一般來說，條約的適用方式是以條約的接受方式為基礎(chǔ)的，直接適用和間接適用的問題通常存在于采用納入為接受方式的國家。通常當(dāng)事國會根據(jù)本國的政治、經(jīng)濟(jì)和政策因素等情況綜合決定。而條約的技術(shù)性條款，尤其是國際海事條約，只要條約的內(nèi)容和語言符合在國內(nèi)適用的條件，各締約國通常會采用直接適用的方式，涉及國家主權(quán)和對外關(guān)系等原則性條款，各締約國通常會根據(jù)本國的憲法和法律，采用間接適用的方式。

在各國適用國際條約的方式上，美國的判例法創(chuàng)立了“自動執(zhí)行條約”與“非自動執(zhí)行條約”。自動執(zhí)行條約是指條約經(jīng)國內(nèi)接受后無須再用國內(nèi)立法予以補(bǔ)充規(guī)定，由國內(nèi)司法和行政機(jī)關(guān)直接予以適用的那類條約。非自動執(zhí)行的條約是指條約經(jīng)國內(nèi)接受后，需要再用國內(nèi)立法予以補(bǔ)充規(guī)定，才能由國內(nèi)司法或行政機(jī)關(guān)予以適用的那類條約。［1］區(qū)分二者的關(guān)鍵因素在于條約本身的性質(zhì)，各當(dāng)事國應(yīng)當(dāng)根據(jù)條約的性質(zhì)選擇適用條約的方式，筆者認(rèn)為事實上很難為自動執(zhí)行條約和非自動執(zhí)行條約劃定一條明確的界限，對于締約國來說區(qū)分條約不僅涉及本國的國內(nèi)法，而且具有很大的主觀性。國際條約的直接適用和間接適用的方式與自動執(zhí)行條約和非自動執(zhí)行條約密切相連，自動執(zhí)行的條約通常采用直接適用的方式，非自動執(zhí)行的條約通常采用間接適用的方式。自動執(zhí)行的條約由于不需要當(dāng)事國再進(jìn)行立法補(bǔ)充，更適合在當(dāng)事國國內(nèi)直接適用，更有利于當(dāng)事國履行條約規(guī)定的本國義務(wù)。非自動執(zhí)行的條約由于需要當(dāng)事國國內(nèi)再立法予以補(bǔ)充，才能由司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)予以適用，更適合采用間接適用的方式。

二、國際海事條約的特點和局限性

國際海事條約是指在國際海事組織或其他相關(guān)組織或?qū)ｉT的國際會議的主持下制定的關(guān)于海上航行的船舶安全、貨物運(yùn)輸、防控污染、船員配備等方面的內(nèi)容，是開放性的多邊國際條約。筆者所指的國際海事條約是指公法性的條約，而不涉及私法性的條約。國際海事條約屬于國際條約的范疇，國際條約在中國的適用方式同樣適用于國際海事條約。對于國際海事條約在中國是采用直接適用的方式還是間接適用的方式，首先還要分析一下國際海事條約的特點。

(一)國際海事條約的特點

國際海事條約具有國際條約的一切法律特征和本質(zhì)屬性，但它也有其自身的特點。

第一，大多數(shù)國際海事條約通常是公法性條約，不涉及私人權(quán)利和利益，旨在為締約國設(shè)定權(quán)力和義務(wù)。國際海事條約大多是國際海事組織制定、以國家為主體締結(jié)的多邊條約，旨在解決各國之間共同面臨的國際海事問題，因此海事條約的內(nèi)容主要是規(guī)定了各國的權(quán)力和義務(wù)，即各國在某一海事事項上是否該做、是否不該做以及怎么做給出一個原則性的規(guī)定，而締約國的具體實踐則在所不問。

第二，國際海事條約通常都是強(qiáng)制性條約，一旦締約國加入該條約，就表示締約國必須強(qiáng)制履行條約規(guī)定的義務(wù)?！皸l約必須信守原則”作為國際社會共同遵守的基本原則，各締約國在締結(jié)國際海事條約之后，必須積極善意地履行條約的義務(wù)，否則將承擔(dān)不履行條約或者不完全履行條約的國家責(zé)任。

第三，國際海事條約通常具有不穩(wěn)定性，很多條約修訂的非常頻繁，例如，《1974年國際海上人命安全公約及1988議定書》至今通過了將近50個修正案，《經(jīng)1978年議定書修訂的1973年國際防止船舶造成污染公約》(簡稱《MARPOL73/78》)至今通過了40多個修正案，《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》至今通過了將近20個修正案，等等，導(dǎo)致很多條約的修正案在大多數(shù)國家不可能被及時執(zhí)行。

第四，國際海事條約具有較強(qiáng)的專業(yè)性，并且涉及到很多領(lǐng)域的專業(yè)和技術(shù)，包括船舶、運(yùn)輸、船員、防污染、管理等。例如《1969年國際船舶噸位丈量公約》《1966年國際船舶載重線公約》等，技術(shù)性條款通常不涉及國家主權(quán)和內(nèi)政，為某一事項在國際上提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，因此容易被大多數(shù)國家采用直接適用的方式履行。

(二)國際海事條約在中國適用的局限性

由于國際海事條約的公法性、強(qiáng)制性、專業(yè)性和不穩(wěn)定性的特點，導(dǎo)致其在中國國內(nèi)適用必然存在一定的局限性。

第一，國際海事條約通常是公法性條約，主要是為締約國政府設(shè)定權(quán)力和義務(wù)，不像私法性條約那樣會涉及到當(dāng)事國國內(nèi)的公民、法人和其他組織的私權(quán)利和義務(wù)，同時也沒有規(guī)定締約國該如何適用條約。因此，不管是直接適用還是間接適用，決定權(quán)在締約國，條約并沒有強(qiáng)制性規(guī)定。這種權(quán)力的自主性導(dǎo)致很多國家在條約的適用問題上會濫用國家權(quán)力，違反善意履行條約的原則，致使很多條約沒有在締約國國內(nèi)得到及時執(zhí)行，或者有的締約國故意拖延國內(nèi)立法的時間導(dǎo)致條約長時間無法在國內(nèi)履行。中國在適用國際海事條約的過程中，必然會采取一定的立法、司法和行政措施來履行條約義務(wù)，由于這是中國自主決定的事項，所以可能產(chǎn)生國際海事條約與中國國內(nèi)法的沖突，不利于條約在國內(nèi)的執(zhí)行。

第二，國際海事條約的公法性導(dǎo)致其大多具有強(qiáng)制性，很多條約的條款內(nèi)容都有關(guān)于締約國政府強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，條約的內(nèi)容很多時候需要締約國政府的立法以保證條約在國內(nèi)執(zhí)行。這種情況下，締約國的國內(nèi)法就成為國際海事條約實施的重要保證。但是作為國際條約，其不能對締約國的“主管機(jī)關(guān)”實施這些強(qiáng)制措施的具體實施程序、監(jiān)督程序以及相對人的救濟(jì)程序進(jìn)行規(guī)定。所以，對于這些海事管理的國際條約，在沒有國內(nèi)基本法律的情況下，直接適用也是不可能的。［2］30這就導(dǎo)致條約在中國的適用方式上存在一定的局限性，既不能采用單一的直接適用的方式，又不能采用單一的間接適用的方式，而要根據(jù)中國的綜合情況決定適合中國國情的適用方式。

第三，很多國際海事條約的內(nèi)容都是技術(shù)性條款，旨在某一事項上為各國海事活動設(shè)定一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，由各締約國遵守和執(zhí)行。根據(jù)李浩培教授區(qū)分自動執(zhí)行的條約和非自動執(zhí)行的條約的觀點，結(jié)合美國判例法，可以得出這樣的結(jié)論，即區(qū)分自動執(zhí)行和非自動執(zhí)行條約的明顯標(biāo)志就是條約的內(nèi)容是否要求締約國予以國內(nèi)立法來履行條約。如前所述，技術(shù)性條款更適合采用直接適用的方式，非自動執(zhí)行條約通常采用間接適用的方式。

因此，一個非自動執(zhí)行條約如果包含技術(shù)性條款，卻采用國內(nèi)立法的間接適用方式來履行條約的義務(wù)，無疑會增加履行條約的成本，造成履行條約的困難。在適用海事條約的時候，還要結(jié)合條約的性質(zhì)和內(nèi)容來決定條約在國內(nèi)的適用方式，不能一概而論。

三、國際海事條約在中國的直接適用

由于對國際海事條約在中國的適用方式中國立法并沒有明文規(guī)定，因此對于這個問題理論界存在很大爭議。筆者經(jīng)過分析中國國際海事條約適用的立法、司法和行政實踐，借鑒國際條約在中國的適用實踐，認(rèn)為國際海事條約在中國同樣適合采用直接適用的方式。

(一)涉及海洋環(huán)境保護(hù)和防止海洋環(huán)境污染的條約通常能夠在中國直接適用

例如，1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第46條和2000年《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第97條都明確規(guī)定了當(dāng)中國所加入的國際條約與國內(nèi)法規(guī)定不一致時優(yōu)先適用國際條約。又如《MARPOL73/78》第3條公約的適用范圍既適用于所有中國籍船舶，也適用于所有在中國管轄海域內(nèi)航行的外國籍船舶，而無論此船舶是否懸掛締約國國旗。很多學(xué)者認(rèn)為不能因為中國有部分法律有優(yōu)先適用國際條約的規(guī)定就認(rèn)定中國采用直接適用的方式適用國際條約。筆者認(rèn)為，對于海洋環(huán)境保護(hù)和防止海洋環(huán)境污染的國際海事條約由于涉及的是海洋環(huán)境這個全人類共同利益的領(lǐng)域，在中國采用直接適用的方式更有利于中國沿海和內(nèi)河環(huán)境的保護(hù)。因此，與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的國際條約應(yīng)不區(qū)分國內(nèi)或涉外關(guān)系、締約國或非締約國而應(yīng)統(tǒng)一適用。當(dāng)國內(nèi)法和國際條約規(guī)定相一致時，適用國內(nèi)法;而當(dāng)二者規(guī)定有沖突或者國際條約對國內(nèi)法未作規(guī)定的事項作出規(guī)定時，應(yīng)直接適用國際條約的規(guī)定。［2］

(二)中國部分法律規(guī)范中明確規(guī)定了可以直接適用國際海事條約

例如，1997年原交通部頒布的《船舶安全檢查規(guī)則》第6條規(guī)定對船舶的安全檢查以中國認(rèn)可或者加入的有關(guān)國際條約為依據(jù);1998年國務(wù)院頒布的《海上國際集裝箱運(yùn)輸管理規(guī)定》第12條規(guī)定用于國際海上運(yùn)輸?shù)募b箱應(yīng)當(dāng)符合國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)公約的規(guī)定。

(三)中國國務(wù)院交通主管部門以通知或者通告的方式通知各部門適用國際海事條約

1.國務(wù)院交通主管部門以通知或者公告的方式通知國家各部門國際海事條約或其修正案在中國國內(nèi)生效，要求各部門遵照執(zhí)行

當(dāng)某一國際條約在中國生效時，由于其后的修正案中國是以默認(rèn)的方式接受，則修正案自然也對中國生效。當(dāng)修正案在國際上生效時，中國交通運(yùn)輸部就以下發(fā)通知或者公告的方式將修正案生效的情況告知有關(guān)部門，并要求各部門屆時遵照執(zhí)行。例如，2010年中國交通運(yùn)輸部下發(fā)的《關(guān)于國際海事組織〈2008年國際完整穩(wěn)性規(guī)則〉引言和A部分、經(jīng)修正的〈1974年國際海上人命安全公約〉和經(jīng)修正的〈1966年國際船舶載重線公約1988年議定書〉的修正案生效的公告》、2005年原交通部發(fā)布的《關(guān)于〈73/78防污公約〉附則Ⅰ修正案和〈狀況評估計劃〉修正案生效的公告》等通知和公告都是告知各部門公約在中國生效。

2.國務(wù)院交通主管部門以下發(fā)通知的方式規(guī)定某些國際海事條約在中國適用的具體問題

某一國際海事條約或者修正案雖然在中國生效了，但是中國立法相對滯后，某些海事方面的問題又亟需解決，導(dǎo)致國際海事條約在中國得到有效的執(zhí)行存在很多困難。國務(wù)院交通主管部門就以下發(fā)通知或者公告的方式規(guī)定海事條約在中國適用的某些問題，包括發(fā)布船舶配備設(shè)備的要求、將海事條約的部分內(nèi)容直接適用于非國際航行船舶等等。例如，2006年原交通部發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行〈73/78防污公約〉1977議定書的通知》的規(guī)定就執(zhí)行公約附則Ⅵ的有關(guān)事項作了具體通知;2008年原交通部發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行〈國際海上危險貨物運(yùn)輸規(guī)則〉船舶運(yùn)輸條件部分補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定，如果以前規(guī)定和本規(guī)定相抵觸者則以本規(guī)定為準(zhǔn);2010年交通運(yùn)輸部海事局發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行〈國際海運(yùn)固體散裝貨物規(guī)則〉有關(guān)事項的通知》就國際運(yùn)輸和中國沿海運(yùn)輸固體散裝貨物的有關(guān)問題作了具體通知。此外，2003年中華人民共和國海事局以通知的形式將《IBC規(guī)則》《BCH規(guī)則》適用于國內(nèi)沿海航行的船舶，2005年又以通知的形式將《MARPOL73/78》附則V《防止船舶垃圾污染規(guī)則》適用于國內(nèi)沿海航行的船舶。

四、國際海事條約在中國的間接適用

國際海事條約在中國的執(zhí)行除了采用上述直接適用的方式外，還存在間接適用的方式。中國是國際海事條約的締約國，理應(yīng)承擔(dān)履行國際條約的義務(wù)，如果中國締結(jié)或者參加的國際條約不能在中國直接適用，中國有義務(wù)在國內(nèi)予以立法使國內(nèi)法的規(guī)定符合國際條約的內(nèi)容。而中國采用何種方式適用條約是中國主權(quán)決定的事項，屬于中國的國內(nèi)法問題。因此，某一條約不能被直接適用并不意味著中國可以拒絕履行對該條約所承擔(dān)的義務(wù);同時，該條約也并不因此就失去其國內(nèi)法的效力。［3］直接適用并不是中國適用國際海事條約的唯一方式，中國還可以采用在國內(nèi)立法等其他間接適用的方式執(zhí)行條約。

很多國際海事條約中都規(guī)定了締約國應(yīng)當(dāng)在國內(nèi)進(jìn)行立法補(bǔ)充來適用條約，履行條約規(guī)定的義務(wù)，否則將承擔(dān)國際責(zé)任。當(dāng)某一國際海事條約在國際上生效時，締約國應(yīng)當(dāng)在國內(nèi)的立法、司法和行政方面都采取適當(dāng)?shù)拇胧┞男袟l約義務(wù)。中國是多個國際海事條約的締約國，在適用海事條約方面一直按照條約的規(guī)定積極履行國家義務(wù)，通過國內(nèi)立法將條約內(nèi)容全部或者部分轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。例如，2000年生效的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》和1989年生效的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》是參照《聯(lián)合國海洋法公約》和《MARPOL73/78》的相關(guān)規(guī)定制定的;2007年原交通部頒布的《港口設(shè)施保安規(guī)則》和《國際船舶保安規(guī)則》，是根據(jù)《1974年國際海上人命安全公約及1988議定書》(SOLAS公約)及其修正案、海上保安修正案和《國際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》(ISPS規(guī)則)中的相關(guān)規(guī)定制定的;交通運(yùn)輸部2011年12月27日頒布、2012年3月1日起實施的《中華人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》是根據(jù)《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約2010年馬尼拉修正案》(STCW公約)制定的;2001年生效的《船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》是根據(jù)《國際船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》(ISM規(guī)則)制定的;2004年生效的《船舶載運(yùn)危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》是根據(jù)《國際海運(yùn)危險貨物規(guī)則》制定的。

五、結(jié)語

目前，中國締結(jié)或者參加的國際海事條約的數(shù)量已經(jīng)超過40個，中國國內(nèi)法仍然沒有明確規(guī)定其在中國的適用方式。只能通過實踐分析得出結(jié)論:直接適用與間接適用同時存在于中國執(zhí)行國際海事條約的過程中，二者互相補(bǔ)充。一方面，中國在締結(jié)或者加入某一國際海事條約后，為了履行國際海事條約的義務(wù)，使條約在國內(nèi)得到及時執(zhí)行，通常會制定相應(yīng)的國內(nèi)法律規(guī)范，保證條約在中國得到有效執(zhí)行。同時，中國國務(wù)院交通主管機(jī)關(guān)也對直接適用國際海事條約進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，包括條約及其修正案在中國生效或者條約適用的具體問題等，例如發(fā)出通知或者公告給各部門，告知在國際上新近生效的一些海事條約的修正案或者技術(shù)性修正案直接在中國生效、規(guī)定條約在中國的適用范圍等?？傮w而言，國際海事條約在中國的適用主要還是采用“二次立法”的方式，將條約中的相關(guān)要求分門別類寫入相關(guān)的法律法規(guī)中。［4］另一方面，很多國際海事條約都要求締約國進(jìn)行國內(nèi)立法補(bǔ)充，保證條約在締約國國內(nèi)的執(zhí)行。因此，中國國內(nèi)很多海事相關(guān)立法都是根據(jù)國際海事條約制定的。當(dāng)海事條約和國內(nèi)法就相同問題規(guī)定不一致時，中國很多法律規(guī)范都規(guī)定優(yōu)先適用國際海事條約。而當(dāng)某些海事條約的修正案在中國生效時，中國在采用通知的方式告知生效的同時，也會相應(yīng)地修改國內(nèi)法或者補(bǔ)充國內(nèi)法來適用海事條約。而中國最終采用何種方式履行條約規(guī)定的義務(wù)，還要綜合考慮國際海事條約的性質(zhì)和內(nèi)容。

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