梁立新

（麗水學院，浙江麗水323000）

公共文化服務社會力量參與：價值體現(xiàn)與機制創(chuàng)新*
——基于浙江實踐的思考

梁立新

（麗水學院，浙江麗水323000）

公共文化服務社會力量參與是各種非政府組織和個體基于自身的優(yōu)勢和資源，參與公共文化服務體系建設的實踐活動。它不僅是公共文化本質(zhì)屬性的內(nèi)在要求，有效應對公共文化服務中“政府失靈”的手段，也是社會力量快速增長的必然趨勢?；诮陙碚憬」参幕丈鐣α繀⑴c的實踐經(jīng)驗分析，啟示我們要充分發(fā)揮社會力量的作用，需要加強投入機制、運營機制以及約束機制的創(chuàng)新。

公共文化服務；社會力量；參與機制

加強公共文化服務體系建設作為轉(zhuǎn)型期社會建設的重要內(nèi)容，日益成為政府的自覺行動和人民群眾的現(xiàn)實訴求。近年來，在政府和社會各界共同努力下，我國公共文化服務體系建設取得了顯著的成績。但是，受傳統(tǒng)的行政化管理方式的影響，公共文化服務體系建設仍不能滿足民眾快速增長的文化需求。面對機遇與挑戰(zhàn)，公共文化服務體系建設亟需變革傳統(tǒng)模式，實現(xiàn)公共文化供給的社會化或全民化。素有“文化之邦”的浙江，已基本建成“政府主導、社會共建、多樣供給、惠及全民”的公共文化服務體系，社會力量成為公共文化服務體系建設的主要參與者，其實踐經(jīng)驗為增強我國公共文化服務體系建設的水平提供了有益的借鑒和啟示。

一、公共文化服務社會力量參與的現(xiàn)實意義

公共文化服務社會力量參與是各種非政府組織和社會個體諸如民營企業(yè)、社會組織以及社會民眾，基于擁有的優(yōu)勢和資源，致力于公共文化服務體系建設的實踐活動。在我國轉(zhuǎn)型期“小政府，大社會”新的政社關系模式下，鼓勵社會力量參與，具有多重現(xiàn)實意義。

（一）社會力量參與是公共文化服務本質(zhì)屬性的內(nèi)在要求

公共文化在本質(zhì)屬性上具有公共性，表現(xiàn)為一定的群體共同享有這一文化。而“社會群體的平等參與是公共文化共享的重要形式特征，是實現(xiàn)其公益性的唯一途徑?！盵1]實踐也證明，高效優(yōu)質(zhì)、豐富多樣的公共文化服務是多元主體共建共享的結(jié)果，社會力量則是其中的一個重要變量。這是因為，首先社會公眾是文藝作品、文化題材的思想源頭，他們生活在基層，活躍在各類組織中，所提供的文化服務，來源于生活，貼近實際，為大眾喜聞樂見。其次，社會力量參與公共文化服務有利于傳承民族文化，保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，繁榮社會主義先進文化。民族文化、非物質(zhì)文化是靠傳承而延續(xù)的，社會力量則發(fā)揮著貯存、掌握、承載的重要作用。他們不僅是文化傳承的“活寶庫”，又是文化創(chuàng)新的“執(zhí)棒者”。再次，社會力量參與可以在一定程度上補充政府在公共文化服務上的投入不足。當前，財政投入總量不足是公共文化服務體系建設的突出問題，而“經(jīng)過市場經(jīng)濟洗禮的現(xiàn)代公民已經(jīng)不僅是公共選舉的平等‘投票者’，也不僅是政府公共服務的‘消費者’，更不是政府立場的反對者，而是變成了改善民生的直接參與者和積極活動者?！盵2]在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，民間隱藏巨大的資本潛力，通過鼓勵社會力量自辦文化，可以發(fā)揮拾余補缺的作用。

（二）社會力量參與是應對公共文化服務中的“政府失靈”的有效手段

公共選擇理論認為，政府失靈是指政府在提供公共物品和服務時，由于缺乏有效的競爭和有力監(jiān)督，政府人員會直接或間接地做出有利于自身利益的選擇，導致腐敗活動和尋租行為，損害公共利益。在公共文化服務領域，某些公共文化服務行業(yè)，“因政府特許或公共部門壟斷生產(chǎn)之后,就成為這一類公共文化物品和服務的唯一生產(chǎn)者或供給者,他們就會千方百計地阻止?jié)撛诟偁幷叩倪M入,從而獲得超額壟斷利潤”[3]，進而影響公共文化服務的效率?；谡ъ`的根源，社會力量參與不失為一種應對的有效手段。首先，社會力量參與為廣大公眾提供了一條獲取公共文化部門信息的重要渠道，增強行政的透明度。廉政建設經(jīng)驗表明，政府與社會公眾之間的信息不對稱是政府腐敗行為發(fā)生的關鍵原因。通過社會力量的參與，社會公眾能獲得與公共文化服務相關的行政預算、公共開支和政策實施等政府信息，在一定程度上發(fā)揮約束政府人員的行為，避免或減少公共文化部門對民意的偏離。其次，社會力量參與有助于社會公眾監(jiān)督公共文化部門的政策決策和政策執(zhí)行。即社會公眾的廣泛參與，可以讓權(quán)力在陽光下運行，成為監(jiān)督和制約權(quán)力的最有效方式，因為社會力量參與“具有其他途徑所沒有的獨特優(yōu)勢，即群眾性較強，監(jiān)督具有廣泛性?！盵4]只有將公共文化服務計劃、生產(chǎn)和供給的各個環(huán)節(jié)都置于社會力量強有力的監(jiān)督下，才能切實抑制公共文化部門“失靈”的現(xiàn)象，確保行政偏好與公眾的實際文化需求的契合，實現(xiàn)社會福利最大化。

（三）社會力量參與是社會文化組織和文藝隊伍快速增長的必然趨勢

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提升以及公共文化服務社會化改革的推動，浙江省民營企業(yè)和各類社會文化組織、民間文藝團隊發(fā)展的速度在全國處于領先水平，這為社會力量參與公共文化服務提供了組織和人才保障。據(jù)有關統(tǒng)計顯示，浙江省擁有文體團隊30余萬支，業(yè)余文藝骨干50余萬名[5]。另外農(nóng)村近年來社會文化力量的發(fā)展也能見得，目前，全省農(nóng)村活躍著1 300多支電影放映隊、1萬多支業(yè)余文體隊伍、500多家民間職業(yè)劇團、近2.5萬支業(yè)余文體隊伍、5萬余名擁有教學輔導、組織管理和技術(shù)服務的骨干隊伍，以及51.4萬余名業(yè)余文體骨干。[6]

二、公共文化服務社會力量參與的浙江經(jīng)驗

改革開放以來，浙江省依托實力雄厚的民營資本和活躍的民間組織，在政府的積極推動和體制機制的引導下，公共文化服務體系建設社會力量參與格局基本形成，全省各地涌現(xiàn)了一批社會力量參與建設的實踐模式和典型做法。

（一）政府+群眾個體：麗水景寧群眾參與的“文化自治”模式

景寧畬族自治縣在構(gòu)建畬鄉(xiāng)“幸福文化”，實施“文化名縣”戰(zhàn)略的歷史進程中，以群眾的文化需求為第一導向，大膽創(chuàng)新公共文化服務方式，建設“畬鄉(xiāng)文化，群眾主體”的服務體系。其中，以“文化自治、五權(quán)圓夢”為核心的公共文化服務體系“五權(quán)”保障機制建設是成功實踐之一。

所謂文化自治，就是指群眾文化活動由群眾自己作主，自己說了算。所謂“五權(quán)圓夢”，就是實現(xiàn)文化自治目標的五個必要載體，“即保障人民群眾在文化工作中的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！盵7]文化自治的具體舉措是：一是以文化預報為載體，實現(xiàn)群眾知情權(quán)。即每個月25日前，當?shù)匚膹V部門確定下月將舉行的相關文化活動項目，并于月初通過當?shù)氐膱蠹?、電視、網(wǎng)絡等媒體對文化活動進行公開預告，以方便群眾提早安排，選擇參與。二是以“文化四合院”為平臺，實現(xiàn)群眾話語權(quán)。所謂“文化四合院”，就是文化部門通過舉辦各類座談會，主動邀請群眾按照“圓桌會議”的形式對文化工作發(fā)表意見、提出要求。三是以“鳳舞畬山”為舞臺，實現(xiàn)群眾的參與權(quán)?！傍P舞畬山大舞臺”由景寧文化部門統(tǒng)一設計，以群眾自編、自導、自演、自己組織、自己主持的文化活動為基礎，以重大節(jié)日、紀念日，各種賽事為契機，在全縣范圍開展的群眾實現(xiàn)表演夢想的文藝活動。四是以文化項目申報制度為載體，實現(xiàn)群眾的決策權(quán)。文體項目申報制度以“公開透明、自主申報”為主要特征，每個文體項目各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各業(yè)余文化團體，自主包裝，向文化部門自主申報，再接受省、市、縣評審專家組答辯評審，最后確定項目的經(jīng)費補助額度和專業(yè)指導。該制度讓群眾自己做主，實現(xiàn)了群眾的參與決策權(quán)。五是以“文化項目責任上墻制”為載體，實現(xiàn)群眾的監(jiān)督權(quán)。2011年開始景寧文化部門每年年初，根據(jù)群眾的文化需求，確定好全縣全年要實施的重點文化項目，統(tǒng)一公開制表上墻，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。項目上墻，公開許諾，既讓群眾知曉一年的活動，也為群眾實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)提供了便捷的通道。

（二）政府+市場主體：寧波鄞州“天天演”服務外包模式

寧波市鄞州區(qū)圍繞“打造文化鄞州、建設文化強區(qū)”目標，大力推進公共文化服務改革和創(chuàng)新。2009年3月起實施的“天天演”文化惠民工程，為公共文化服務外包提供了思路。

“天天演”服務外包流程主要由五個環(huán)節(jié)組成：一是外包承接商的確定。鄞州區(qū)委宣傳部、區(qū)文廣局充當外包服務出資人，引進外包承接商。經(jīng)過嚴格的評估篩選，確定和盛公司為承接商，承擔產(chǎn)品采購、供需對接、配送以及全程監(jiān)督等任務。二是需求情況調(diào)查。在政府采購之前，由和盛公司負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站協(xié)調(diào)配合，向社會發(fā)放文化需求調(diào)查表，通過對調(diào)查結(jié)果分析建立演藝劇目信息庫，確定“演藝產(chǎn)品采購目錄”，在演出前通過菜單式劇目方式供群眾選擇。三是演藝產(chǎn)品采購。和盛公司公開向社會發(fā)布演藝需求信息，演出意向單位投標競爭。由區(qū)委宣傳部、區(qū)文廣局、政府采購中心、和盛公司負責人和專家、基層文化站以及群眾代表組成采購評審小組，負責招標評審，確定中標單位和劇目，簽訂采購合同。四是文化產(chǎn)品配送。文化產(chǎn)品的配送由和盛公司統(tǒng)籌安排，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站負責本區(qū)域的組織實施，保障演出活動的有序開展。五是監(jiān)管和考評。在“天天演”服務外包中，監(jiān)督和考評是環(huán)環(huán)相扣的。和盛公司作為演藝節(jié)目的采購方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)文化站的參與下，對節(jié)目演出方進行全面監(jiān)督，確保節(jié)目按采購協(xié)議完成。另外和盛公司接受區(qū)委宣傳部、區(qū)文化局的監(jiān)督和考評。

在“天天演”的服務外包中，政府主導，公司運作，專業(yè)生產(chǎn)，公眾參與是其運行的四種主要機制。通過服務外包，政府實現(xiàn)了職能的轉(zhuǎn)變即由“辦文化”轉(zhuǎn)向“管文化”，提升了公共服務效能。采取公司運作的方式，充分發(fā)揮市場配置文化資源的基礎性作用，提高了資源的使用效率，節(jié)約了成本。天天演”面向全國進行采購，進行專業(yè)化生產(chǎn)，讓群眾享受到更高專業(yè)水平的文化產(chǎn)品。此外，公眾的參與，讓基層群眾“按需點菜”，充分體現(xiàn)了人民公共文化的享受權(quán)和選擇權(quán)。

（三）政府+社會力量：臺州“1%文化計劃”多方聯(lián)動模式

為加快推進臺州“文化大市”建設步伐，加大對城市公共文化服務體系的投入，提升城市文化品位，實現(xiàn)公共文化與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷滿足人民群眾的公共文化需求，2005年12月，臺州市在全市范圍內(nèi)實施“百分之一文化計劃”活動。

“百分之一文化計劃”是指“在項目建設投資總額中提取百分之一的資金用于公共文化藝術(shù)設施建設。納入該計劃的投資項目包括所有政府性建設工程、所有城市臨街建設項目、占地2公頃以上的工業(yè)企業(yè)項目、總投資額在3 000萬元人民幣以上的公共建筑（含各類辦公樓、賓館和商業(yè)建筑等）、居住小區(qū)（含單體高層住宅樓）等”[8]。用于“百分之一文化計劃”專項資金除了提取的建設資金外，還包括財政專款、社會捐助等。

“百分之一文化計劃”的具體實施方案是：一是工作機構(gòu)的建立。為了進一步推動“百分之一文化計劃”的實施，2009年成立由市委、市政府分管領導和“相關部門主要負責人組成的‘百分之一文化計劃’建設指導委員會，負責決策重大公共文化項目建設，指導協(xié)調(diào)公共文化交流活動，制定公共文化項目檔案管理制度等相關規(guī)定。指導委員會下設辦公室，辦公室由指導委成員單位有關人員組成，負責公共文化項目建設的組織實施‘百分之一文化計劃’專項資金的監(jiān)管及具體的協(xié)調(diào)管理等工作。同時成立由專業(yè)技術(shù)人員組成的藝術(shù)委員會，負責公共文化項目的評估，參與公共文化內(nèi)容與質(zhì)量的把關，對重大公共文化項目提供決策咨詢等。”[9]二是建設項目的選擇。指導委員會辦公室組織項目的申報，市建設規(guī)劃局和市文化廣電新聞出版局篩選確定可行項目，分批實施。三是設計方案優(yōu)化。在建設項目確定后，項目主辦單位根據(jù)項目的特點，設計項目的執(zhí)行方案，上報相關部門。四是建設項目的管理。對建設項目的管理臺州市提出“五個同步”，即實施內(nèi)容應以及同步投入使用。與此同時對資金的使用和管理、公共文化設施建成后的維護也提出了明確的要求。五是項目的檢查監(jiān)督?！鞍俜种晃幕媱潯笔且豁椥迈r事物，各建設單位在實施過程中常出現(xiàn)各種問題，以致延誤項目的進展。對此，臺州市建設規(guī)劃局和市文化廣電新聞出版局制定了建設進度的走訪制度和督查制度，臺州市委市政府將出臺“百分之一文化計劃”市級相關部門年度目標責任考核辦法，以促進該項工作的規(guī)范化、制度化、經(jīng)?；?。六是評比表彰。搞好試點，樹立典型，臺州市堅持先易后難、循序漸進的原則，通過重點扶持、加強引導試點項目的建設，宣傳表彰樣板項目、經(jīng)典工程，推動面上工作的全面開展。

“百分之一文化計劃”不僅創(chuàng)新了公共文化服務多主體參與的機制，同時首創(chuàng)了公共文化服務設施建設的新理念，拓寬了公共文化實施建設的渠道，體現(xiàn)了政府引導、社會參與、群眾共享的建設思想。

三、啟示思考：公共文化服務社會力量參與機制創(chuàng)新

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共文化服務政府壟斷供給模式，通過體制機制設計，形成社會力量參與格局，是提高我國公共文化服務水平的現(xiàn)實路徑。浙江省鼓勵和吸納社會力量參與公共文化服務的有益做法和成功經(jīng)驗，無疑具有一定的指導意義，為創(chuàng)新和完善社會力量參與機制提供啟示與思考。

（一）創(chuàng)新投入機制，正確引導社會資本參與公共文化服務

“一個良好的資金保障體系是公共文化服務的血脈。國外經(jīng)驗表明，政府公共財政對公共文化只能進行有限度的投入，政府的責任應該是引導更多的企業(yè)和社會公眾對公共文化進行投資”【10】，建立以政府投入為主、社會投入為補充的公共文化服務投入機制。一是要建立公共文化的融資平臺，以各種財政手段和政府擔保手段為支持，以財稅優(yōu)惠政策為激勵，吸納社會資金的投入。二是完善社會捐贈激勵機制，通過減免稅費、資金扶持、表彰冠名等優(yōu)惠政策吸引社會資金的贊助，引導企業(yè)、團體及個人等社會力量捐贈或贊助公共文化服務。三是設立公共文化基金，以政府財政資金為主導，廣泛吸納文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入、社會團體捐贈和贊助的資金，確保資金的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，提高資金有效利用率，保障公共文化服務穩(wěn)步發(fā)展。四是實施信貸優(yōu)惠政策，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)對公共文化服務事業(yè)提供支持和信貸政策傾斜。對公共文化服務經(jīng)營者優(yōu)化審貸業(yè)務流程，提高貸款辦理的工作效率和服務層次，在基準利率的基礎上，實行靈活的差別化利率政策。

（二）創(chuàng)新運營機制，構(gòu)建多樣化公共文化服務運營模式

實踐證明，運營體制落后，供給渠道單一化，供給方式僵化等是當前公共文化設施閑置、供給效率不高的癥結(jié)所在。因此，要提高公共文化服務質(zhì)量，滿足人民日益增長的文化需求，需要解決運營和管理的問題，鼓勵企業(yè)、非營利組織、個人等社會化主體參與公共文化的運營和管理，擴大公共服務的總供給量。一是公益性文化事業(yè)單位運營模式。公益性文化事業(yè)單位運營模式可以由以下環(huán)節(jié)構(gòu)成：政府根據(jù)各文化單位的職能，通過指定或政府采購的方式挑選運營機構(gòu)，并簽訂服務協(xié)議，明確權(quán)力責任，制定服務標準，優(yōu)化人事和薪酬制度，建立績效考評和激勵機制，設立政府部門、第三方專業(yè)評估機構(gòu)和社會共同參與的監(jiān)督評價體制等，并據(jù)此作為是否適合運營公共文化設施的依據(jù)以及文化事業(yè)單位負責人晉升依據(jù)。二是營利組織運營模式。按照營利組織在公共文化服務體系不同環(huán)節(jié)發(fā)揮的作用以及和政府合作的方式，營利組織運營模式可以采用三種形式，即委托生產(chǎn)、合同外包、特許經(jīng)營等。三是非營利性機構(gòu)運營模式?；诜菭I利性組織在公共文化運營中所發(fā)揮的功能，通?？梢圆捎萌N模式：服務替代、拾遺補缺和協(xié)同增效。

（三）創(chuàng)新約束機制，有效監(jiān)督社會力量參與公共文化服務

當前公共文化服務中的突出問題就是服務生產(chǎn)者和提供者自利目標和公益性目標之間的沖突，因此為了生產(chǎn)和提供高效優(yōu)質(zhì)的公共文化服務，就需要建立公正合理的約束機制，對公共文化服務生產(chǎn)者和提供者做出適時、公正的獎懲決定。一是建立信息公開機制。信息公開指公共文化服務生產(chǎn)者和提供者通過公眾便于接受的方式和途徑公開其運作過程，發(fā)布有利于公眾保障其文化權(quán)利的信息，允許和鼓勵公眾通過查閱、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法享用信息。公共文化服務的信息公開不僅是一種服務提供者和享有者之間溝通的方式，更是一種監(jiān)督約束服務提供者的機制。二是建立績效考核機制?？冃Э己耸菍参幕仗峁C構(gòu)的職能實現(xiàn)狀況和實現(xiàn)水平的評價，如效率評估、效益評估以及公平度評估，形成對社會力量的全面考核。三是建立懲處問責機制。在社會力量參與公共文化服務的過程中，公共文化服務的提供者和生產(chǎn)者和政府文化主管部門之間是委托和代理關系，政府應當加強對社會力量的監(jiān)管管理，構(gòu)建對社會力量的問責機制。

[1]榮躍明.公共文化的概念、形態(tài)和特征[J].毛澤東鄧小平理論研究,2011(3):42.

[2]宋煜萍,陳進華.論改善民生中的公民參與[J].馬克思主義與現(xiàn)實,2012(1):172.

[3]周曉麗,毛壽龍.論我國公共文化服務及其模式選擇[J].江蘇社會科學,2008(16):93.

[4]李濤,劉雪煥.擴大公民有序政治參與，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制[J].政治學研究,2008(3):13.

[5]張衛(wèi)中.浙江省公共文化服務發(fā)展藍皮書[M].浙江大學出版社,2012:3.

[6]王全吉.浙江省公共文化服務創(chuàng)新研究[M].浙江大學出版社,2013:60.

[7]景寧縣文廣出版局.以群眾的文化需求為第一導向景寧縣著力推進公共文化“五權(quán)”保障機制建設

[EB/OL]http://wtgd.lishui.gov.cn/wgdt/wgyw/t20130730_906584.htm.

[8]浙江省文化廳.臺州市實施“百分之一文化計劃”活動，2006-01-11.[EB/OL]http://www.zjwh.gov.cn/dtxx/ zjwh/2007-06-13/48835.htm.

[9]臺市委辦.關于加快推進“百分之一公共文化計劃”的實施意見，2009年4月1日.

[10]蘇峰.“略論公共文化服務體系的構(gòu)建”[C].文化發(fā)展論壇（2005）年度文集,北京:文化藝術(shù)出版社, 2005:128.

（責任編輯：邱旭光）

Public Culture Service Social Forces Participating:Value Demonstration and Mechanism Innovation--Based on Reflection of Zhejiang's Practice

LIANG Li-xin
（Lishui University,Lishui,Zhejiang,323000,China）

The social forces' participating in the public culture service is some activities which the various non-governmental organizations and individuals are engaging in the construction of the public cultural service system based on their own advantages and resources.It is not only the inherent requirements of the public cultural service attributes and the effective means dealing with the"government failure"in the public cultural services,but also an inevitable trend of the social force's rapid growth.Based on the analysis of the practical experience of the social forces' participating in Zhejiang Province in recent years,it enlightens that we should strengthen the innovation of the investment mechanism,the operation mechanism and the restriction mechanism for playing full role of the social forces.

public culture service;social forces;participating mechanism

G123

A

1672-0105（2014）01-0088-05

10.3969/j.issn.1672-0105.2014.01.020

2014-02-15

2013年浙江省社科聯(lián)研究課題（2013B021）；2013年度浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題（ZMZC2013035）

梁立新（1973—），男，講師，博士，研究方向：公共管理與公共服務。