□ 沈光輝

我國終身教育立法的主要問題與對策建議*
——福建省的實踐探索與啟示

□ 沈光輝

通過立法的方式促進終身教育的發(fā)展，是建設(shè)終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會的現(xiàn)實需要，同時也是完善教育法律體系的重要內(nèi)容。除了終身教育立法的必要性已經(jīng)取得共識之外，我國終身教育立法關(guān)注和爭議的主要問題集中在法律定位、立法策略、立法內(nèi)容等三個方面。2005年，福建省頒布了我國第一部終身教育法規(guī)，其實踐探索對國家和地方的終身教育立法具有許多啟發(fā)。借鑒福建、上海、山西太原、河北等地立法的經(jīng)驗，未來終身教育立法應(yīng)當(dāng)以“終身學(xué)習(xí)”為調(diào)整對象，突出公民受教育權(quán)利保障、各類資源整合、制度與措施保障等。

終身教育；立法；主要問題；對策建議

通過立法方式促進終身教育的發(fā)展已成為越來越多的國家保障公民學(xué)習(xí)權(quán)的重要手段。發(fā)達國家如美、韓、日等在上世紀后期陸續(xù)頒布了專門的終身教育法，我國目前還沒有國家層面的終身教育立法，但地方性終身教育法規(guī)在一些省市人大、政府及相關(guān)研究者的推動下已開始先行先試，如目前已頒布并施行的《福建省終身教育促進條例》（2005年）（以下簡稱“條例”）、《上海市終身教育促進條例》（2011年）和《太原市終身教育促進條例》（2012年）。《河北省終身教育促進條例》也已頒布并于2014年7月1日施行。福建省的《條例》是中國內(nèi)地第一部終身教育法規(guī)，對我國終身教育立法做出了嘗試性努力，為國家和地方的終身教育立法提供了案例與經(jīng)驗，其法規(guī)在法律定位、調(diào)整范圍、立法內(nèi)容、立法策略、促進措施等方面，對未來我國終身教育立法和實施均有借鑒和啟示意義。

一、終身教育立法的背景

終身教育理論自上世紀七十年代末引進我國以后，迅速深入人心并成為我國教育改革發(fā)展的戰(zhàn)略重點之一。從上世紀90年代至今，我國也始終把“建立和完善終身教育體系”、“形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會，促進人的全面發(fā)展”作為建設(shè)小康社會的重要目標之一。通過立法的方式來促進和保障公民終身學(xué)習(xí)的制度體系和運行機制，是我國構(gòu)建終身教育體系和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的客觀要求和現(xiàn)實需要。

（一）社會發(fā)展與時代進步的必然趨勢

終身教育是人全面發(fā)展的需要。人的全面發(fā)展就是“人以一種全面的方式，也就是說，作為一個完整的人，占有自己的全面的本質(zhì)”。[1]而教育和學(xué)習(xí)的基本目的是充分發(fā)展人的德智體美勞等各個方面，使人成為一個完整的人。因此，貫穿人一生的終身教育的本質(zhì)即促進人的持續(xù)發(fā)展和不斷走向完善。法國教育家朗格朗認為：“數(shù)百年來，把人生分為兩半，前半生用于受教育，后半生用于勞動，這是毫無根據(jù)的。教育應(yīng)當(dāng)是每個人一生的過程，在每個人需要學(xué)習(xí)的時候，隨時以最好的方式提供必要的知識?！盵2]

終身學(xué)習(xí)成為經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的動力。隨著工業(yè)經(jīng)濟向知識經(jīng)濟時代的轉(zhuǎn)變和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，人類社會擁有的知識總量迅速增長，知識發(fā)展和更新的速度大大加快，學(xué)習(xí)、運用、創(chuàng)造知識的能力將替代土地、資本等生產(chǎn)要素，成為經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的動力。[3]因此，社會對人的素質(zhì)和能力提出了更高的要求，而通過繼續(xù)教育、終身教育為全體勞動者提供自我學(xué)習(xí)完善的機會和途徑就成為經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的動力。

終身學(xué)習(xí)成為人們的一種生活方式。當(dāng)今時代的學(xué)習(xí)已不僅僅是謀生與就業(yè)的手段，而更多成為人們提高生活質(zhì)量、豐富精神生活的重要內(nèi)容，成為人們的一種生活方式。各種老年教育、社區(qū)教育、網(wǎng)絡(luò)教育、休閑學(xué)習(xí)等的蓬勃興起，讓各年齡段的人們時時處處都能按自身需求獲得良好的教育資源，終身學(xué)習(xí)讓教育走出學(xué)校圍墻、走出象牙塔，走進人們的生活，幫助人們更好地自我學(xué)習(xí)、自我完善、自我提升，使生命存在更加有尊嚴、有價值、有質(zhì)量。

（二）建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的客觀要求

“學(xué)習(xí)型社會”這個概念出自西方發(fā)達國家。美國芝加哥大學(xué)校長哈欽斯在1968年出版的《學(xué)習(xí)型社會》中提出了“學(xué)習(xí)型社會”的概念。他指出，“學(xué)習(xí)型社會”是一種以學(xué)習(xí)、自我實現(xiàn)、人性發(fā)展為目標的社會，是以社會全體成員充分發(fā)展自己能力為目標的社會?！皩W(xué)習(xí)型社會”不僅是一個好聽的概念，也不是一般意義上的提倡學(xué)習(xí)，而是一個富有時代精神的戰(zhàn)略要求，其前提是信息化、高科技化、經(jīng)濟全球化、知識經(jīng)濟。[5]學(xué)習(xí)型社會要求學(xué)習(xí)行為的社會化和普遍化。黨的十八大提出全面建成小康社會目標，社會建設(shè)的目標之一是“建設(shè)學(xué)習(xí)型社會”。

（三）構(gòu)建終身教育體系的現(xiàn)實需要

1995年《教育法》規(guī)定，“促進各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，建立和完善終身教育體系”。黨的十八大、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出辦好人民滿意的教育，滿足人民群眾對教育的新期盼、新要求。傳統(tǒng)的以學(xué)校教育為中心的國民教育體系已不能適應(yīng)社會成員多樣化、個性化的終身學(xué)習(xí)需求，必須加快構(gòu)建終身教育體系，實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)教育向現(xiàn)代教育的轉(zhuǎn)變，由在校學(xué)生為主體向全體社會成員為主體的轉(zhuǎn)變，由滿足單一學(xué)習(xí)需求向多樣化學(xué)習(xí)需求的轉(zhuǎn)變。這是加快構(gòu)建終身教育體系及學(xué)習(xí)型社會的關(guān)鍵。[4][10]

（四）完善教育法律體系的重要內(nèi)容

目前，我國已有的教育法律體系包括全國人大常委會通過的7部教育法、國務(wù)院制定的14項教育法規(guī)和教育部制定的370多項教育法規(guī)。但國家層面還沒有制定專門的終身教育法規(guī)，僅福建、上海、太原、河北四地已制定并頒布了終身教育的地方性法規(guī)。加快國家和地方終身教育的立法工作既是對形成有中國特色社會主義法律體系的貢獻，也是對我國教育法部門的完善。

二、終身教育立法的主要問題

我國終身教育正處于快速發(fā)展階段，需要解決的問題涉及終身教育發(fā)展的方方面面。而其中關(guān)鍵的問題是終身教育立法，它是規(guī)范和促進終身教育發(fā)展的重要依據(jù)和法制保障。當(dāng)前我國終身教育立法存在的突出問題是：政策文件多，法律法規(guī)少；相關(guān)法規(guī)多，直接立法少；現(xiàn)有終身教育的相關(guān)法律法規(guī)不完善。針對這些問題，我們需要在終身教育法律定位、立法策略、立法內(nèi)容等方面進行研究。

（一）法律定位

從法律定位看，終身教育立法將是教育立法中最富挑戰(zhàn)性的任務(wù)，其法律定位的難點包括三個方面。

一是“大教育法”還是“小教育法”問題。如果基于終身教育是包括各級各類教育的“大教育”概念進行立法，如何處理與現(xiàn)行《教育法》的關(guān)系？如果基于非國民教育系列的“小教育”概念，如何解決由此產(chǎn)生的理念混亂和立法概念不清等問題？

二是“一般法”還是“特別法”問題?！督K身教育法》是一般法，其立法重點是“規(guī)范”終身教育發(fā)展；《終身教育促進法》是特別法，其立法重點則是“促進”終身教育發(fā)展。如何選擇不能簡單理解為對終身教育的政策姿態(tài)，而應(yīng)基于對當(dāng)前我國終身教育主要任務(wù)和矛盾的科學(xué)研判。

三是“教育法”還是“學(xué)習(xí)法”問題。制訂《終身教育法》還是《終身學(xué)習(xí)法》，實際是以“終身教育”還是以“終身學(xué)習(xí)”作為規(guī)制對象的問題，選擇的難點在于：通過立法主要在于規(guī)范政府和辦學(xué)者的義務(wù)與行為，還是在于明確學(xué)習(xí)者的地位與權(quán)利，哪個更有利于保障公民終身學(xué)習(xí)的權(quán)益。[5]

這三個方面的問題在已經(jīng)頒布的福建、上海、太原、河北的《終身教育促進條例》中都有所體現(xiàn)。

（二）立法策略

從立法的步驟來看，目前地方性的終身教育立法已陸續(xù)開展起來，并已在福建、上海、太原、河北等地施行，國家終身教育立法也正在調(diào)研和起草之中。終身教育法規(guī)建設(shè)主要面臨兩方面的挑戰(zhàn)：一是缺乏教育上位法授權(quán)；二是教育單項立法不健全。教育上位法授權(quán)問題，與終身教育的屬性相關(guān)。終身教育體系是一個完整的體系，它既包括從啟蒙教育到繼續(xù)教育、老年教育的所有教育內(nèi)容，又包括正規(guī)教育、非正規(guī)教育、非正式教育和無固定形式學(xué)習(xí)的各種教育和學(xué)習(xí)形式。終身教育縱橫延伸的覆蓋性及其不可分割的整體性，決定其立法定位屬于國家教育基本法的范疇。教育單項立法不健全問題，可以從先行終身教育立法國家的經(jīng)驗中獲得啟示：首先，將終身教育納入國家的社會發(fā)展規(guī)劃和教育改革計劃，提出明確的發(fā)展目標；然后，通過設(shè)立特別法、修訂或健全單行法方式推進終身教育的立法保障。[6]

有學(xué)者提出了漸進式立法策略：即制定國家和地方終身教育特別法——健全或修改相關(guān)的教育單行法——修改教育母法和憲法——形成國家層面的終身教育一般法。[7]另一立法策略是一步到位式，即按照一般法的要求直接制定《終身教育法》或《終身學(xué)習(xí)法》，定位為《教育法》的下位法，重點規(guī)范終身教育與終身學(xué)習(xí)的制度體系框架和運行體制機制。盡管這樣會與現(xiàn)行教育法律在規(guī)范主體和內(nèi)容上有一定的交叉，但可以把重點放在對我國現(xiàn)有的終身教育途徑和方式進行系統(tǒng)規(guī)范，并對現(xiàn)行教育法律沒有涉及或者比較原則的內(nèi)容予以補充方面。

（三）立法內(nèi)容

在立法內(nèi)容方面，至少應(yīng)涉及終身教育概念界定、公民終身學(xué)習(xí)權(quán)、終身教育管理制度、學(xué)校教育變革、各級各類教育銜接融通、公民終身學(xué)習(xí)成果認定、經(jīng)費投入保障、終身學(xué)習(xí)機構(gòu)權(quán)利與義務(wù)等重要問題，但就立法的現(xiàn)實緊迫性而言，有學(xué)者提出在內(nèi)容的選擇上應(yīng)著重理順以下幾個重要關(guān)系：

一是指導(dǎo)思想的選擇——法條的“粗”與“細”。粗即對已經(jīng)有專門規(guī)定的正規(guī)學(xué)校教育只做原則性規(guī)定；細即對非正規(guī)教育應(yīng)作出詳細規(guī)定，如開放教育、社區(qū)教育、老年教育、社會公益場館等。

二是學(xué)習(xí)機會的保障——措施的“剛”與“柔”。剛即對政府部門和教育機構(gòu)的義務(wù)和責(zé)任方面，應(yīng)制定剛性的相關(guān)措施；柔即對學(xué)習(xí)者權(quán)益的保障應(yīng)體現(xiàn)人性化、自主性的一面。

三是學(xué)習(xí)結(jié)果的評價——考試紀律的“寬”與“嚴”。寬即對非學(xué)歷教育、特別是非功利目的的學(xué)習(xí)要建立適合的評價監(jiān)督機制；嚴即對提供學(xué)歷教育的機構(gòu)要加強監(jiān)督，從嚴治教。

四是辦學(xué)主體性質(zhì)——教育機構(gòu)的“營利”與“公益”。鼓勵社會力量辦學(xué)，明確地將民辦學(xué)校劃分為“營利”和“非營利”兩類，對公益的給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策；對盈利的依法實施稅收政策。

五是終身學(xué)習(xí)法律體系的構(gòu)建——相關(guān)法律的“存”與“廢”。存即在憲法、教育法等中增加終身學(xué)習(xí)條款，提供法源依據(jù)；廢即廢除現(xiàn)行法律法規(guī)中不利于終身學(xué)習(xí)的內(nèi)容。[8]

三、福建省立法的實踐與成效

（一）立法過程

2003年9月，福建省人大常委會將《福建省終身教育條例》列為《福建省人民代表大會常務(wù)委員會2003-2007年地方立法規(guī)劃》的立法項目。這是福建省貫徹落實黨的十六大提出的“形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會，促進人的全面發(fā)展”目標的具體舉措?！稐l例》經(jīng)歷了提出人大議案→專家建議稿→征求意見稿→草案稿→草案修正稿的過程，經(jīng)過省人大常委會三讀三審，于2005年7月正式通過，并于同年9月28日（孔子誕辰日）起施行，并把9月28日設(shè)定為“終身教育活動日”，體現(xiàn)了現(xiàn)代終身教育理念與我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合的立法意圖。

福建的立法借鑒了歐美、日本、韓國的立法經(jīng)驗，特別是借鑒了臺灣地區(qū)2002年6月頒布的《終身學(xué)習(xí)法》立法經(jīng)驗，并聘請了臺灣相關(guān)專家參與立法過程，是閩臺交流合作的成功案例?！稐l例》既為福建省終身教育發(fā)展提供了法律保障，又為國家立法與兄弟省市立法提供了案例與經(jīng)驗。

（二）立法基本內(nèi)容

1.適用范圍

《福建省終身教育促進條例》把適用范圍界定為“本省行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代國民教育體系之外有組織的終身教育活動”，不包括國民教育內(nèi)容，上海、太原和河北的法規(guī)中也采用了這個適用范圍。這是基于以下幾點考慮：一是現(xiàn)行國民教育法律法規(guī)比較完善，而國民教育體系之外的終身教育法律法規(guī)比較薄弱；二是避免教育立法重復(fù)與交叉；三是體現(xiàn)“促進”國民教育之外教育的短板與不足的發(fā)展（如繼續(xù)教育、社會教育、社區(qū)教育、老年教育等），滿足公民終身教育的多樣化需求；四是從立法技術(shù)上對立法概念與范疇的內(nèi)涵與外延予以限定，避免過多爭議，也拓展了立法空間。

2.實施主體

終身教育由誰來推動，首先要明確實施主體是誰。這需要明確“終身教育”與“終身學(xué)習(xí)”兩個概念，前者強調(diào)的是政府與社會，后者強調(diào)的是學(xué)習(xí)者個人（公民）。福建經(jīng)過反復(fù)討論形成“共識”，即“終身教育”與“終身學(xué)習(xí)”并不矛盾，是一個問題的兩個方面，但無論是政府還是公民為主體，發(fā)展終身教育，推動終身學(xué)習(xí)，政府都有不可推卸的責(zé)任，即使是以學(xué)習(xí)者個人（公民）為立法主體，政府也必須為其提供終身學(xué)習(xí)的機會與保障。其次，考慮到終身教育處于發(fā)展初始階段，主要是靠政府的主導(dǎo)與推動，所以把實施主體定位為政府與社會，重點規(guī)范政府與社會的義務(wù)與行為，以及政府與社會舉辦的各類教育培訓(xùn)機構(gòu)和活動。第三，考慮到地方立法一般屬行政法范疇，主要立法功能是規(guī)范行政行為，所以確定把政府作為實施主體。

3.組織協(xié)調(diào)

終身教育是一個復(fù)雜的社會工程，涉及教育、發(fā)展改革、人力資源與社會保障、勞動、經(jīng)貿(mào)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、文化、體育、財政、民政等部門，所以《條例》規(guī)定縣級以上人民政府設(shè)立終身教育促進委員會（政府分管領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)主任）來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進與保障終身教育的實施，成員由相關(guān)職能部門負責(zé)人和專家組成，主要職能為“協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、推動和評估終身教育工作”。委員會的作用是避免只由教育部門單兵獨進，有利于各部門分工協(xié)作，密切配合，形成合力，整合各類社會教育資源發(fā)展終身教育?！稐l例》規(guī)定了機構(gòu)與職能，這在地方立法中是個突破。

4.促進措施

《條例》規(guī)定了具體促進措施，有一定涵蓋面，包括規(guī)定縣級以上政府當(dāng)制定終身教育發(fā)展規(guī)劃，各級財政安排相應(yīng)終身教育經(jīng)費，用人單位及社會各方面開展終身教育活動，教育機構(gòu)和公共場館向全民開放并提供學(xué)習(xí)便利，完善社區(qū)教育設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)建各類學(xué)習(xí)型組織等?！稐l例》還特別規(guī)定政府要對失業(yè)人員、進城務(wù)工人員、殘疾人等制定減免培訓(xùn)費等優(yōu)惠政策，體現(xiàn)了終身教育理念中扶助弱勢群體的內(nèi)涵。

5.規(guī)制對象

《條例》明確規(guī)定各級政府和社會必須為公務(wù)員、企事業(yè)單位專技人員、管理人員、職工、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民、老年人、失業(yè)人員、進城務(wù)工人員、失地農(nóng)民、殘疾人等11類人群提供終身教育條件、機會、便利和保障。這11類人群基本涵蓋社會各階層，體現(xiàn)了全民終身教育、惠及社會大眾的立法理念。

（三）立法成效

福建省立法9年來推動了全省終身教育的發(fā)展，許多方面走在全國前列，初步形成了具有福建地方特色的終身教育工作格局，如：先行先試、依法推進、閩臺交流合作、體制機制創(chuàng)新、學(xué)習(xí)平臺搭建、社會網(wǎng)絡(luò)形成、形式載體拓展、社會氛圍營造等。

體制機制方面，依法成立了協(xié)調(diào)機構(gòu)。2006年，省政府成立了福建省終身教育促進委員會，由21個廳局級職能部門組成，省政府副省長擔(dān)任主任委員，辦公室設(shè)在省教育廳；到2009年底，全省縣級以上政府已全部成立終身教育促進委員會。2007年，省政府出臺了實施《條例》試行意見，細化立法要求，明確部門分工職責(zé)；制定了檢查督促制度、評估表彰制度、總結(jié)報告制度等三項制度；建立了成員單位聯(lián)絡(luò)員制度，推進終身教育工作深入開展；2008年7月，省委宣傳部、省教育廳、省財政廳、省民政廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展我省社區(qū)教育的意見》；2008年成立全國首個終身教育民間社會團體——福建省全民終身教育促進會；加強督政督學(xué)，2010年，省政府把終身教育工作納入教育強縣評估指標，并加強省對縣終身教育工作督導(dǎo)。

服務(wù)平臺方面，搭建遠程教育公共服務(wù)平臺，如建設(shè)“福建終身學(xué)習(xí)在線”“福建省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育平臺”“農(nóng)村實用技術(shù)遠程培訓(xùn)工程網(wǎng)”“福建干部學(xué)習(xí)在線網(wǎng)”等；建設(shè)終身教育資源庫，目標是到2015年建成千門終身教育課程、萬門網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)課件；開發(fā)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)課程和數(shù)字化學(xué)習(xí)資源，實現(xiàn)學(xué)習(xí)資源的整合與共享，為各類社會成員提供便捷、多樣的學(xué)習(xí)支持服務(wù)。建設(shè)福建開放大學(xué)，作為發(fā)展繼續(xù)教育與終身教育的重要載體和支撐平臺；開展各類全民終身學(xué)習(xí)活動，如書香校園、職工書屋、農(nóng)家書屋、海西大講壇等。

社會網(wǎng)絡(luò)方面，通過創(chuàng)建社區(qū)教育示范區(qū)、實驗區(qū)，發(fā)揮先行引領(lǐng)與輻射帶動作用，目前全省國家和省級社區(qū)教育示范區(qū)、實驗區(qū)已達43個，設(shè)立示范區(qū)、實驗區(qū)的縣市區(qū)占全省縣市區(qū)的51%，其中，國家級社區(qū)教育示范區(qū)4個、實驗區(qū)5個；實施“十百千”與“百千萬”計劃，建立覆蓋全省城鄉(xiāng)的終身教育網(wǎng)絡(luò)體系和工作隊伍，目前全省已建成社區(qū)大學(xué)8所，社區(qū)學(xué)院與中心291所，社區(qū)學(xué)校1,024所，社區(qū)學(xué)習(xí)點4,711個；有社區(qū)教育專職工作人員1,023人，兼職工作人員6,490人，志愿工作者84,959人；廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育活動，與六進社區(qū)（科教、文化、法律、衛(wèi)生、環(huán)保、涉臺教育）和三下鄉(xiāng)（文化、科技、衛(wèi)生）活動相結(jié)合，形成“以文化廣場為紐帶、社區(qū)學(xué)校為載體、社區(qū)組織為中介、學(xué)習(xí)型組織為依托、遠程教育為手段”的福建省社區(qū)教育創(chuàng)新模式；創(chuàng)建并評選省級社區(qū)教育品牌15個，推動社區(qū)教育內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、優(yōu)質(zhì)發(fā)展，提升社區(qū)教育的品位與水平；推進各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，開展學(xué)習(xí)型黨組織、城市、企事業(yè)單位、學(xué)校、社區(qū)、家庭等學(xué)習(xí)型組織創(chuàng)建活動；[10]重視發(fā)展老年教育，建設(shè)老年大學(xué)體系，開通“福建老年學(xué)習(xí)網(wǎng)”，評選“老年學(xué)習(xí)之星”。

閩臺交流方面，重發(fā)揮閩臺“五緣”優(yōu)勢，打造兩岸終身教育交流合作前沿平臺，每年舉辦海峽兩岸終身教育研討會；在全國首創(chuàng)社區(qū)大學(xué)與臺灣社區(qū)學(xué)院“結(jié)對子”活動，開展閩臺職業(yè)教育合作培訓(xùn)；[10]相關(guān)高校、科研院所、社區(qū)教育機構(gòu)開展兩岸終身教育、社區(qū)教育、老年教育等的比較研究。

宣傳氛圍營造方面，每年9月28日終身教育活動日，開展主題活動；利用宣傳媒體營造終身教育的氛圍，如在《福建日報》開設(shè)終身教育專欄，福建省電視臺、教育臺拍攝“終身教育在福建”系列宣傳片，出版終身教育畫冊；福建省終身教育促進委員會定期制作和下發(fā)簡報，打造全省終身教育的交流平臺；加強終身教育理論研究與工作交流，出版全國唯一的《終身教育》專業(yè)雜志；集美大學(xué)、福建電大等高校成立終身教育研究所、社區(qū)教育研究院；建立省級終身教育專家?guī)?，現(xiàn)有專家95名；鼓勵各地以“課題+項目”模式，開展終身教育理論與實踐研究。

（四）立法不足

作為我國內(nèi)地第一部終身教育地方性法規(guī)，《福建省終身教育促進條例》具有許多先行性與前瞻性，但由于既無上位法，又無兄弟省市法借鑒等局限性，《條例》在制定和實施過程中仍存在不少問題。

其一，規(guī)定過于原則?！稐l例》的規(guī)定較為粗線條，宣示效果明顯，但不夠細化，尤其是操作性不強，因此在實施過程中遇到諸多困難與障礙。如對有關(guān)行政部門職責(zé)、經(jīng)費來源問題規(guī)定過于原則性，無法落實?！渡虾Ｊ薪K身教育促進條例》在此基礎(chǔ)上做了進一步的細化，如規(guī)定教育行政部門、人力資源和社會保障行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門等的部門職責(zé)；在經(jīng)費預(yù)算方面規(guī)定“一線職工職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費應(yīng)當(dāng)高于培訓(xùn)經(jīng)費總額的60%”等。

其二，結(jié)構(gòu)過于籠統(tǒng)。由于涉及面廣，新概念（術(shù)語）多，《條例》在表述上多是點到為止，一些問題沒有明確規(guī)定；采用列舉法的條文方式，難免有疏漏，特別是對新興終身教育形式把握不足，加上立法時間早，對開放大學(xué)、社區(qū)學(xué)院、網(wǎng)絡(luò)教育（在線學(xué)習(xí)、慕課）等都沒有涉及。2011年頒布的《上海市終身教育促進條例》就增加了開放大學(xué)、社區(qū)學(xué)校、學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度、定期發(fā)布統(tǒng)計信息、教師職務(wù)評聘制度等內(nèi)容。

其三，規(guī)制過于柔性?！稐l例》立足于“促進”，側(cè)重于運用引導(dǎo)性資源，而非壓制性資源，屬于“軟法”性質(zhì)的法律文件，對制約措施、救濟渠道的規(guī)定比較泛化，促進多、規(guī)范少，倡導(dǎo)多、制約少，尤其對違法行為與執(zhí)行不力沒有作出明確的懲戒規(guī)定，影響了法律實施的效果。

四、終身教育立法的對策建議

目前，教育部已全面啟動國家終身教育立法調(diào)研和起草工作，云南省、寧波市人大常委會法制委員會已公開征求對《終身教育促進條例（草案）》的修改意見和建議，江蘇、湖北、湖南、杭州、成都等地也已開始地方立法的準備工作。從終身教育立法的目的、調(diào)整范圍、基本內(nèi)容和需要重點解決的問題出發(fā)，借鑒福建、上海、山西太原和河北的立法經(jīng)驗，未來國家和地方終身教育立法應(yīng)突出以下方面。

（一）突出公民受教育權(quán)利保障

福建與上海、太原、河北立法不足之一即對立法的核心問題——公民受教育權(quán)的保障問題未作明確規(guī)定。四個《條例》在開篇都點明立法的宗旨在于“滿足公民（市民）終身學(xué)習(xí)的需求，發(fā)展終身教育，推進學(xué)習(xí)型社會建設(shè)，促進人的全面發(fā)展”，把立足點放在鼓勵與促進公民終身學(xué)習(xí)上，而沒有放在保障公民受教育權(quán)與學(xué)習(xí)權(quán)上。未來國家與地方立法應(yīng)當(dāng)突出依據(jù)憲法與教育法規(guī)定，貫徹以人為本的基本原則，把立足點放在保障公民受教育權(quán)與終身學(xué)習(xí)權(quán)上。

（二）突出以“終身學(xué)習(xí)”為調(diào)整對象

終身學(xué)習(xí)的概念要比終身教育的概念出現(xiàn)得晚一些，它是隨著人們對終身教育概念的不斷學(xué)習(xí)和理解而產(chǎn)生的。[9]終身教育強調(diào)的是受教育權(quán)，終身學(xué)習(xí)強調(diào)的是學(xué)習(xí)權(quán)。學(xué)習(xí)的范圍大于教育，已經(jīng)突破教育的范疇。規(guī)制對象從終身教育轉(zhuǎn)向終身學(xué)習(xí)，其實也就是從規(guī)范公權(quán)轉(zhuǎn)為規(guī)范私權(quán)（保障公民學(xué)習(xí)權(quán)益），體現(xiàn)了立法的核心問題。這既有利于體現(xiàn)公民主體地位，又有利于避開關(guān)于國民教育體系與終身教育體系的爭議問題。目前，教育部將立法名稱定為《終身學(xué)習(xí)法》，擬以廣義的終身學(xué)習(xí)為規(guī)制對象，目的在于超越教育范疇，統(tǒng)合各類教育和學(xué)習(xí)行為與活動，擴大立法調(diào)整范圍，提高立法效率與效益。

（三）突出各類資源整合

構(gòu)建終身教育體系是一個社會系統(tǒng)工程，需要各種資源的供給與保障，關(guān)鍵問題是要從根本上突破傳統(tǒng)的體制與制度障礙，實現(xiàn)各類資源的統(tǒng)合。立法規(guī)范領(lǐng)域既涉及教育資源整合，也涉及社會資源整合。從社會資源整合方面來看，涉及區(qū)域、部門、行業(yè)等資源整合，應(yīng)當(dāng)突出打破部門分割、各自為政的狀態(tài)，充分調(diào)動社會各方力量。從教育資源整合來看，應(yīng)當(dāng)取廣義而非狹義的終身教育概念與范疇；不僅指國民教育體系之外的教育活動，而且應(yīng)當(dāng)包括以學(xué)校教育為核心的國民教育。終身教育體系既不是離開國民教育體系，另起爐灶搞一個新體系，也不是架床疊屋、在國民教育體系上加蓋終身教育體系，而應(yīng)在國民教育基礎(chǔ)上，整合各類教育資源與社會資源，構(gòu)建一個開放、協(xié)調(diào)、立體的大教育體系。

（四）突出立法規(guī)范重點

目前，終身教育與國民教育的關(guān)系是立法討論的重點問題。從我國臺灣地區(qū)的立法經(jīng)驗來看，處理好它們之間的關(guān)系，可采取“粗”與“細”相結(jié)合的辦法，首先應(yīng)當(dāng)明確“終身學(xué)習(xí)指個人在生命全程中所從事的各類學(xué)習(xí)活動”的總和，涵蓋各級各類教育與學(xué)習(xí)活動。但在法律條款中對正規(guī)學(xué)校教育只做簡要規(guī)定，強調(diào)其要融入終身教育體系，適應(yīng)終身教育需求，為公民終身學(xué)習(xí)提供服務(wù)；各級各類學(xué)校在學(xué)習(xí)活動中應(yīng)培養(yǎng)學(xué)生終身學(xué)習(xí)的理念、態(tài)度、習(xí)慣、能力及方法；重視從學(xué)前教育到高等教育的層級銜接，加強正規(guī)教育與非正規(guī)教育的溝通等。而把重點放在規(guī)范和促進正規(guī)學(xué)校教育之外的非正規(guī)教育、非正式教育（無固定形式學(xué)習(xí)），特別是新興終身教育形式與途徑上，如繼續(xù)教育、現(xiàn)代遠程教育、社區(qū)教育、學(xué)習(xí)型組織、開放大學(xué)、廣播電視大學(xué)、自考、網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)、職業(yè)資格認證體系、學(xué)習(xí)成果認定等。

（五）突出制度與措施保障

終身教育不是一種或幾種教育形式與手段，甚至也不僅是一個教育體系框架，而是一種理念、制度與原則。因此終身教育立法應(yīng)注重“頂層設(shè)計”，突出制度的總體設(shè)計，目的在于促進各級各類教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，有機融合。同時還要針對福建《條例》規(guī)定過于原則、不夠細化，尤其操作性不強等問題，注重具體措施的保障，該明確的要明確，能具體的就具體，這樣才能提高立法和實施的實效。如關(guān)于經(jīng)費投入保障問題，既要明確政府主導(dǎo)的責(zé)任與任務(wù)（公益為主），又要明確社會、市場與公民個人的權(quán)利與義務(wù)。在政府投入上，不僅要明確“各級政府應(yīng)當(dāng)將終身教育經(jīng)費列入本級政府教育經(jīng)費預(yù)算，并保證逐步增長”（如上海、太原《條例》），還要明確政府投入占教育經(jīng)費預(yù)算的比例、預(yù)算與開支渠道、明確的額度（如太原《條例》規(guī)定按照常住人口每年每人不低于2元標準安排社區(qū)教育經(jīng)費），這樣才能真正落實。

（六）突出規(guī)制措施的剛性與細化

針對福建《條例》規(guī)制措施過于柔性與比較泛化的問題，未來國家與地方終身教育立法應(yīng)當(dāng)強化規(guī)制措施的剛性與細化，一方面應(yīng)對保障措施與救濟渠道作出明確規(guī)定，另一方面應(yīng)對違法行為與執(zhí)行不力作出懲戒規(guī)定。因此，在立法過程中既要明確各級政府以及相關(guān)部門在推進公民終身學(xué)習(xí)、構(gòu)建終身教育體系方面的職責(zé)與義務(wù)，又要明確各級各類學(xué)校和各種社會組織在實施終身教育中的地位、作用與職責(zé)。同時，還應(yīng)明確懲戒條款與制約措施，增強法律的剛性與實施成效。如太原、河北《條例》專門設(shè)立了“法律責(zé)任”章節(jié)，對違反《條例》的行為和情形作出懲戒規(guī)定，上?！稐l例》對經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機構(gòu)明確了管理職責(zé)，規(guī)定了遏制“挪用辦學(xué)經(jīng)費、惡意終止辦學(xué)”的懲戒措施。

[1]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.《馬克思恩格斯全集》（第42卷）[M]，北京：人民出版社，1979：123.

[2][法]保爾·朗格朗.周南照，陳樹清譯.終身教育引論[M].北京：中國對外翻譯出版公司，聯(lián)合國教科文組織出版辦公室.1985.

[3]王振杰.終身教育體制機制創(chuàng)新探析[J].福建論壇（人文社會科學(xué)版）.2011-11-15.

[4]沈光輝.積極構(gòu)建福建特色終身教育體系[J].福建廣播電視大學(xué)學(xué)報，2012，（2）.

[5]楊晨.我國終身教育立法三難[J].教育發(fā)展研究，2009-08-10.

[6]項秉健.終身教育立法的挑戰(zhàn)[J].上海教育，2009，（11）.

[7]羅建河.試論我國終身教育的立法保障——國外終身教育立法的啟示[J].成人教育，2009，（7）：35-37.

[8]張竹英.終身學(xué)習(xí)法立法中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的幾個重要問題[J].廣東廣播電視大學(xué)學(xué)報，2006，（2）：25-28.

[9]陳紅平.終身教育與終身學(xué)習(xí)的概念解讀與關(guān)系辨析[J].成人教育，2012，（3）：36.

[10]沈光輝.積極構(gòu)建我省終身教育體系[N].福建日報，2012-02-21.

責(zé)任編輯 池 塘

G642.0

A

1009—458x（2014）12—0072—06

2014－10－15

沈光輝，教授，福建廣播電視大學(xué)副校長，社區(qū)教育研究院院長（350003）。

* 本文為教育部職成司2013年“國家終身學(xué)習(xí)立法專項課題研究”委托項目與2013年度福建省社會科學(xué)規(guī)劃“福建省率先基本形成學(xué)習(xí)型社會指標體系與實施路徑實證研究”（項目批準號：2013B096）階段性研究成果。