本刊記者│方帥

在土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營基本框架下，具體表現(xiàn)為“集體所有、農(nóng)戶自營”的土地經(jīng)營模式，正逐步向集體所有，農(nóng)戶自營、合作社經(jīng)營、企業(yè)化經(jīng)營多種模式并存轉(zhuǎn)變。這是一種悄然進(jìn)行中的誘致性制度變遷，當(dāng)其發(fā)生和發(fā)展到一定程度之后，需要政策法規(guī)等正式制度作出有效回應(yīng)。帶著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一系列問題，本刊記者專訪了農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長(zhǎng)張紅宇。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：在新型城鎮(zhèn)化過程中，對(duì)于解決現(xiàn)實(shí)土地相關(guān)問題，農(nóng)地制度發(fā)生的哪些變化是當(dāng)前農(nóng)地改革需要關(guān)注的？

張紅宇：農(nóng)地制度改革基本的方向是構(gòu)建以集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營為特征，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”為特征的新型農(nóng)地制度。需要強(qiáng)調(diào)的是，提出所謂“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度創(chuàng)新，前提是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長(zhǎng)久不變，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰相關(guān)制度的權(quán)益內(nèi)涵，是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善和發(fā)揚(yáng)，而不是背離現(xiàn)行土地制度框架。

這一制度框架的意義和實(shí)用價(jià)值在于，我國農(nóng)民從開始進(jìn)城到完全市民化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的相對(duì)分離適應(yīng)了這一過程中不同階段相關(guān)主體對(duì)土地制度的需求。承包權(quán)的長(zhǎng)期保留，為維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供了制度保障。在完成市民化進(jìn)程之前，承包權(quán)的保留始終發(fā)揮著農(nóng)民最低生活保障和城鄉(xiāng)社會(huì)“穩(wěn)定器”的功能。經(jīng)營權(quán)的相對(duì)獨(dú)立，最大程度上弱化了其與土地的直接經(jīng)營關(guān)系。進(jìn)城農(nóng)民以獲得租金為條件讓渡了土地經(jīng)營權(quán)，為土地資源的優(yōu)化配置、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)育壯大以及農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的形成創(chuàng)造了外部條件。承包權(quán)的最終退出，則有待于相關(guān)前提條件的逐步具備。除了如前所述城市要提供相關(guān)基本公共服務(wù)之外，還應(yīng)具備諸如實(shí)現(xiàn)舉家遷移從而喪失了獲得土地承包權(quán)的主體資格以及給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)葪l件。在具備相關(guān)條件后，則可最終實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民與農(nóng)村土地關(guān)系的完全隔斷，但這是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，應(yīng)未雨綢繆謀劃探索和謀劃相關(guān)的制度，當(dāng)前重點(diǎn)則應(yīng)放在如何保障好承包權(quán)和放活經(jīng)營權(quán)上面。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：哪些是農(nóng)地改革要面臨的優(yōu)先解決的問題？

張紅宇：隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，在農(nóng)民變市民的過程中，必然要涉及到土地問題。到2012年，我國外出農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.63億人，其中有部分已經(jīng)舉家實(shí)現(xiàn)了職業(yè)和居住的轉(zhuǎn)移。由于我國“候鳥型”的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和不徹底的城鎮(zhèn)化模式，大多數(shù)轉(zhuǎn)移農(nóng)民未能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，同時(shí)與城鎮(zhèn)和農(nóng)民保持著聯(lián)系。因此，解決進(jìn)城農(nóng)民的土地退出還是保留問題，也要同時(shí)考慮城市和農(nóng)村兩個(gè)方面的因素。城市方面，核心是解決農(nóng)民退出土地的基本前提條件問題。具體而言，主要包括平等享受城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等基本公共服務(wù)以及保障性住房等相關(guān)待遇，并最終獲得城鎮(zhèn)戶籍、享受與老市民平等的待遇。但具備基本的前提條件不等于農(nóng)民就必然應(yīng)自動(dòng)放棄農(nóng)村的土地權(quán)益。無論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，還是農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，都是農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在什么情況下農(nóng)民必須退出、具備什么條件的農(nóng)民可以退出、退出土地后如何獲得相關(guān)補(bǔ)償，都是需要認(rèn)真研究解決的問題。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：目前農(nóng)村集體組織成員資格的取得、行使、喪失的條件還沒有相關(guān)法規(guī)的明確規(guī)定，我們的立法工作推進(jìn)得是不是太慢了？

張紅宇：鑒于目前相關(guān)實(shí)踐探索和理論研究對(duì)此問題還存在較大爭(zhēng)議，問題的解決還有待進(jìn)一步的深入研究和條件的成熟。我國農(nóng)地制度安排具有“先政策探索后法律規(guī)范、先試點(diǎn)試驗(yàn)后全面推行”的漸進(jìn)式改革特征，目前和未來一個(gè)時(shí)期農(nóng)地制度創(chuàng)新的路徑依然遵循該基本規(guī)律。諸如土地經(jīng)營權(quán)的相對(duì)獨(dú)立，土地經(jīng)營權(quán)的抵押等，已經(jīng)在一定范圍有了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的支撐；諸如對(duì)集體所有權(quán)問題的探討，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民土地退出問題的主張，還有待在今后的實(shí)踐中進(jìn)一步深化和具體化。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：您在很多場(chǎng)合都提到了土地制度的創(chuàng)新，您眼中的創(chuàng)新是什么？

張紅宇：土地制度創(chuàng)新涉及對(duì)若干重大問題的重新認(rèn)識(shí)，比如集體所有、家庭經(jīng)營作為制度長(zhǎng)久不變下的土地經(jīng)營方式創(chuàng)新問題，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的拓展與權(quán)利束的分割問題等。

“三權(quán)分離”農(nóng)地制度之于土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的價(jià)值和意義，在于更加明確了“長(zhǎng)久不變”的制度內(nèi)涵，亦即“長(zhǎng)久不變”的核心是承包權(quán)而非經(jīng)營權(quán)，是土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變而不是土地經(jīng)營關(guān)系長(zhǎng)久不變。在承包權(quán)及由此形成的土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，可以衍生出多元化的經(jīng)營形態(tài)。而且承包權(quán)和承包關(guān)系愈是穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)愈發(fā)達(dá)、配置效率也愈高。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中衍生出了多元主體從事農(nóng)地的經(jīng)營問題，多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式是否是未來的趨勢(shì)？

“三權(quán)分離”農(nóng)地制度之于土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的價(jià)值和意義，在于更加明確了“長(zhǎng)久不變”的制度內(nèi)涵，亦即“長(zhǎng)久不變”的核心是承包權(quán)而非經(jīng)營權(quán)，是土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變而不是土地經(jīng)營關(guān)系長(zhǎng)久不變。

張紅宇：正如十八屆三中全會(huì)決定所指出的，“堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新?！蔽磥硐喈?dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國農(nóng)業(yè)將呈現(xiàn)出以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的多元經(jīng)營模式共同發(fā)展的特征?！叭龣?quán)分離”的農(nóng)地制度設(shè)計(jì)不僅無礙于家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，更有利于多元主體參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營和發(fā)展壯大。家庭經(jīng)營之于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的優(yōu)越性，已經(jīng)被我國農(nóng)業(yè)幾十年的發(fā)展歷程所檢驗(yàn)，也為同是小農(nóng)經(jīng)營的東亞經(jīng)濟(jì)體甚至歐美大規(guī)模農(nóng)業(yè)所佐證。對(duì)于傳統(tǒng)一家一戶小規(guī)模的自營農(nóng)戶而言，絕大多數(shù)情況下其承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)不必分離。但隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，家庭經(jīng)營的內(nèi)涵也在不斷豐富和發(fā)展，包括種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營主體同樣屬于家庭經(jīng)營范疇，“三權(quán)分離”對(duì)這部分家庭經(jīng)營主體而言意義重大，甚至對(duì)于自營農(nóng)戶而言，經(jīng)營權(quán)的相對(duì)獨(dú)立化也可為其通過經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保來獲取金融支持提供便利條件?！叭龣?quán)分離”是鞏固而非弱化了家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，豐富了多樣化農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營模式的形成途徑，為其在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動(dòng)配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了條件。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：目前對(duì)于工商企業(yè)等非農(nóng)主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)參與土地經(jīng)營，排斥或者警惕居多，如何理解這一現(xiàn)象？

張紅宇：工商資本的進(jìn)入會(huì)對(duì)小農(nóng)利益造成損害，擠壓農(nóng)民利益空間；另一方面則是由于工商資本具有更加強(qiáng)烈的趨利沖動(dòng)，擔(dān)心由此造成大量耕地“非糧化”、甚至“非農(nóng)化”，進(jìn)而影響國家糧食安全等宏觀戰(zhàn)略。

對(duì)非農(nóng)主體從事農(nóng)地經(jīng)營保持警惕，并加強(qiáng)政策引導(dǎo)和法律規(guī)制，顯然十分必要。但若由此就否定非農(nóng)主體之于農(nóng)地經(jīng)營的積極作用，甚至關(guān)閉其參與農(nóng)地經(jīng)營的大門，則大可不必。首先，人多地少農(nóng)業(yè)資源稟賦不足以及快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)要素流動(dòng)性增強(qiáng)等基本國情農(nóng)情，決定了我國現(xiàn)階段“誰來種地”必然有多元主體的生成，從“農(nóng)地農(nóng)用農(nóng)民用”演變?yōu)橐欢ǔ潭壬系摹稗r(nóng)地農(nóng)用全民用”具有客觀必然性，日本和我國臺(tái)灣等都經(jīng)歷過類似的變化歷程。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2012年年底，我國土地流轉(zhuǎn)中流入工商企業(yè)的面積為2800萬畝，比2009年增加了115%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%，盡管總量不高但增速顯著，表明非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營的客觀趨勢(shì)難以遏制。其次，非農(nóng)主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)參與農(nóng)地經(jīng)營的原因多種多樣，根本原因自然是尋求商機(jī)，但在此同時(shí)也能夠帶來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)急需的資本、科技、人才等要素，這實(shí)際上解決了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的很多關(guān)鍵性問題。第三，對(duì)任何主體導(dǎo)致耕地“非農(nóng)化”的行為都要堅(jiān)決制止，允許進(jìn)入和加強(qiáng)監(jiān)管都是并行不悖的政策導(dǎo)向。

“三權(quán)分離”是鞏固而非弱化了家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，豐富了多樣化農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營模式的形成途徑，為其在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動(dòng)配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了條件。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押?jiǎn)栴}該怎樣解決？

張紅宇：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有高投入、高成本、高效率、高收益的特征，大量資本的密集投入是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要條件。目前我國有經(jīng)營規(guī)模在50畝以上的專業(yè)大戶287萬戶，各類家庭農(nóng)場(chǎng)87萬家，農(nóng)民專業(yè)合作社100萬家，各類產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織超過30萬個(gè)。這些新型經(jīng)營主體是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)最為活躍的生產(chǎn)要素，是農(nóng)村金融市場(chǎng)中需求最為旺盛的群體，但也正是金融需求滿足程度最低的群體。關(guān)鍵因素就在于其大部分資產(chǎn)，重點(diǎn)是通過流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營權(quán)，過去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)由于存在法律限制和處置變現(xiàn)困難，不能為經(jīng)營者獲得信貸融資發(fā)揮有效擔(dān)保物的功能。而之所以存在對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制規(guī)定，核心原因在于土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，還承擔(dān)著提供基本生活保障的任務(wù)，發(fā)揮著社會(huì)“穩(wěn)定器”的功能。正是因?yàn)橹T多社會(huì)和政治的考量，各地盡管開展了多種以土地權(quán)益為基礎(chǔ)的抵押試點(diǎn)試驗(yàn)，但始終難以獲得全面性突破。

如果說，十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的“擴(kuò)權(quán)賦能”是全面的頂層設(shè)計(jì)，而“三權(quán)分離”則是使其具體化和可操作的制度設(shè)計(jì)。構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，有望為解鎖農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造最為關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。根本原因在于，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離之后，原承包者擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的承包權(quán)，能夠穩(wěn)定獲得承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)收益，并以此為其提供基本生活保障。而經(jīng)營者則可以自身持有的、相對(duì)獨(dú)立化的經(jīng)營權(quán)為客體來設(shè)定抵押。經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人，并不影響承包農(nóng)戶和集體的土地承包關(guān)系。經(jīng)營者到期不能償還抵押債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人也不能取得承包方的地位，只能是以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或地租收入優(yōu)先受償。

檢索當(dāng)前各地開展的農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)益的抵押融資辦法，絕大部分試點(diǎn)試驗(yàn)并不涉及到承包權(quán)問題。諸如重慶市的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、吉林梨樹的土地收益保證貸款試點(diǎn)，實(shí)質(zhì)都是在土地使用權(quán)及衍生的收益上作文章，并不涉及土地承包權(quán)問題。尤其是大部分地區(qū)探索實(shí)驗(yàn)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押辦法，更明確提出了以土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離為前提，充分顯示出“三權(quán)分離”農(nóng)地制度對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的現(xiàn)實(shí)意義和強(qiáng)大活力。