胡燕佼

（海南省政法職業(yè)學(xué)院，海南省 海口市，571100）

基層社會(huì)矛盾化解與調(diào)解機(jī)制創(chuàng)新*

胡燕佼

（海南省政法職業(yè)學(xué)院，海南省 ?？谑?，571100）

我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，基層社會(huì)矛盾出現(xiàn)了趨利性、潛伏性、復(fù)雜性、牽連性等新特點(diǎn)，化解當(dāng)前基層社會(huì)矛盾的有效途徑是運(yùn)用調(diào)解。實(shí)務(wù)中創(chuàng)新調(diào)解工作，不僅要對(duì)三大調(diào)解工作分別進(jìn)行完善，還要構(gòu)建綜合聯(lián)動(dòng)的多元化調(diào)解機(jī)制來(lái)促進(jìn)矛盾糾紛的化解，以便捷、高效的化解社會(huì)矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

基層社會(huì)矛盾；新特點(diǎn)；調(diào)解功能；調(diào)解創(chuàng)新

調(diào)解是 ADR（Alternative Dispute Resolution）的方式之一，被譽(yù)為化解社會(huì)矛盾沖突的“東方經(jīng)驗(yàn)”，許多西方國(guó)家都對(duì)此進(jìn)行過借鑒。我國(guó)當(dāng)前正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，基層社會(huì)矛盾出現(xiàn)了許多新特點(diǎn)，在社會(huì)矛盾化解實(shí)踐中，我們應(yīng)該正確看待各種社會(huì)矛盾，充分認(rèn)識(shí)調(diào)解在化解基層社會(huì)矛盾中的功能作用，有所創(chuàng)新的運(yùn)用調(diào)解等非訴訟解糾方式解決當(dāng)前的基層社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

一、基層社會(huì)矛盾的新特點(diǎn)

深入研究轉(zhuǎn)型期基層社會(huì)矛盾的新特點(diǎn)，對(duì)于探索解決基層社會(huì)矛盾的對(duì)策和措施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。轉(zhuǎn)型期基層社會(huì)矛盾的新特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：

第一，趨利性。當(dāng)下的社會(huì)矛盾絕大多數(shù)都是由經(jīng)濟(jì)利益主導(dǎo)和引發(fā)，而且大多是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的劇烈變化或利益關(guān)系大的調(diào)整而產(chǎn)生的，在利益關(guān)系變化過程中利益受到損失的群體成為社會(huì)沖突的主要力量。由利益矛盾引發(fā)的社會(huì)矛盾成為轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的主要表現(xiàn)形式。

第二，潛伏性。基層社會(huì)的各種矛盾從產(chǎn)生到發(fā)展直到成為惡性事件，一般都有一個(gè)很長(zhǎng)的潛伏期，并非突然出現(xiàn)。但是由于我們基層社會(huì)工作的疏漏或者對(duì)事件突發(fā)性認(rèn)識(shí)不足。在事件剛出現(xiàn)苗頭時(shí)，往往沒有采取相應(yīng)的措施，把問題解決在萌芽狀態(tài)之中，從而導(dǎo)致矛盾擴(kuò)大，造成巨大損失。

第三，復(fù)雜性。一方面，由于各種社會(huì)群體的利益格局的重新調(diào)整，引發(fā)當(dāng)前社會(huì)矛盾的因素復(fù)雜多變。近年來(lái)各地因征地拆遷、土地承包、基層選舉、企業(yè)改制等糾紛激化所引發(fā)的各種基層社會(huì)矛盾頻發(fā)，誘因復(fù)雜。參與者的合理訴求與不合法方式交織在一起，經(jīng)濟(jì)利益訴求與維護(hù)民主權(quán)利的要求交織在一起，多數(shù)人的合理訴求與少數(shù)人的無(wú)理取鬧交織在一起，群眾的自發(fā)行為與一些別有用心的人插手利用交織在一起，給處置工作帶來(lái)相當(dāng)大的難度。另一方面，社會(huì)矛盾糾紛的主體呈現(xiàn)多元化。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和逐步完善，越來(lái)越多的公民和經(jīng)濟(jì)組織參與其中，并成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要力量。矛盾糾紛已不再是單純的公民個(gè)人，而是發(fā)展為公民與公民之間、公民與基層行政村或居委會(huì)、公民與企事業(yè)單位、公民與行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)之間的矛盾糾紛等等，矛盾糾紛的當(dāng)事人呈現(xiàn)了多元化。

第四，牽連性。社會(huì)生活中出現(xiàn)的諸多矛盾糾紛，起因往往與群眾的生產(chǎn)、生活關(guān)系密切，具有相同利害關(guān)系的社會(huì)成員對(duì)共同的利益問題極易產(chǎn)生共鳴，因而參與人員眾多，牽涉群眾少則幾十人，多則上百人。在許多矛盾并存的情況下，如在矛盾化解中某一事件處理不當(dāng)、不及時(shí)，常常會(huì)引起周邊地區(qū)、同類利益主體產(chǎn)生“共振”，引起更大范圍或更多方面的糾紛，造成處理起來(lái)難度大且牽連性強(qiáng)。如在城鎮(zhèn)房屋拆遷、企業(yè)改制等方面，許多有共同利益的群眾成為了糾紛當(dāng)事人。

二、調(diào)解機(jī)制在化解基層社會(huì)矛盾中的功能分析

構(gòu)建和諧社會(huì)應(yīng)敢于正視矛盾，既要運(yùn)用法律規(guī)范來(lái)調(diào)整人的行為和及時(shí)解決各種社會(huì)矛盾，又要建立有效的調(diào)解機(jī)制來(lái)化解我國(guó)當(dāng)前基層社會(huì)矛盾。充分認(rèn)識(shí)調(diào)解機(jī)制在化解基層社會(huì)矛盾中的功能作用，可有助于對(duì)調(diào)解機(jī)制的有效創(chuàng)新。

（一）調(diào)解可彌補(bǔ)訴訟的局限性

近年來(lái)的司法實(shí)踐表明，通過訴訟方式解決矛盾糾紛有其局限性，高昂的訴訟費(fèi)用和較長(zhǎng)的時(shí)間耗費(fèi)會(huì)使許多當(dāng)事人望而卻步。江蘇南通，是我國(guó)“大調(diào)解”工作的發(fā)源地。從2003年起，南通市就構(gòu)建了化解社會(huì)矛盾的大調(diào)解模式?？h市區(qū)都建立了大調(diào)解中心，在村居委會(huì)設(shè)立了專職調(diào)解員。江蘇省每年化解各類社會(huì)矛盾糾紛大約30多萬(wàn)件，化解成功率始終保持在96%以上，已連續(xù)多年沒有發(fā)生有重大影響的群體性事件。實(shí)踐表明，采取調(diào)解方式可有效的化解我國(guó)當(dāng)前基層社會(huì)矛盾，降低訴訟率，彌補(bǔ)訴訟方式解決矛盾糾紛的局限性。

（二）調(diào)解適應(yīng)法治社會(huì)發(fā)展

調(diào)解作為一種糾紛解決機(jī)制，適應(yīng)法治社會(huì)發(fā)展的需求。長(zhǎng)期以來(lái)，我們所熟悉的法治社會(huì)的法治觀念是以國(guó)家制定法為中心形成的，而這種法治觀念所對(duì)應(yīng)的糾紛解決理念是強(qiáng)調(diào)以裁判為中心的糾紛解決機(jī)制。但是在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，法治社會(huì)的基本社會(huì)狀態(tài)應(yīng)該是法律約束住了國(guó)家的權(quán)力，權(quán)利在人與人之間得到和諧的配置。因此，法治社會(huì)的和諧應(yīng)該不是法律的一統(tǒng)天下，糾紛的解決路徑應(yīng)該是法律與其他社會(huì)規(guī)范和機(jī)制的相互協(xié)調(diào)、互補(bǔ)與互動(dòng)，使每一個(gè)個(gè)體和群體都有保持其特殊利益、文化、價(jià)值的權(quán)利與合理空間，每一種恰當(dāng)?shù)脑V求都有表達(dá)和發(fā)展的機(jī)會(huì)。調(diào)解是“與時(shí)俱進(jìn)”的糾紛解決機(jī)制，轉(zhuǎn)型期的部分糾紛不太適合作法律評(píng)價(jià)，而適用調(diào)解能將法律規(guī)制和社會(huì)自治較好的結(jié)合，能尊重到少數(shù)人和弱勢(shì)群體的利益和特殊需求，不會(huì)扼殺發(fā)展的契機(jī)和個(gè)性的自由，實(shí)現(xiàn)和諧共存和發(fā)展的法治目標(biāo)。

（三）調(diào)解可以協(xié)調(diào)公正與效率

公正與效率的關(guān)系問題是我國(guó)當(dāng)今各種社會(huì)矛盾的集中表現(xiàn)，轉(zhuǎn)型期的基層社會(huì)矛盾之所以呈現(xiàn)出趨利性、潛伏性、復(fù)雜性、牽連性等新特點(diǎn)，是因?yàn)樵谏鐣?huì)生活中，廣大人民預(yù)期的公正與效率的需求沒有有效的途徑進(jìn)行協(xié)調(diào)。一般認(rèn)為，在運(yùn)用司法手段解決矛盾過程中，應(yīng)當(dāng)遵循“公正第一、兼顧效率”的原則。司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道屏障，是化解社會(huì)矛盾的各種程序里最后一個(gè)救濟(jì)途徑。在司法活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持公正的基礎(chǔ)上盡可能的提高效率。但是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)階段，在矛盾的化解中，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好公正與效率這對(duì)“孿生子”的關(guān)系，尋找兩者的最佳結(jié)合點(diǎn)。要真正妥善化解基層社會(huì)矛盾，就要發(fā)揮兩者相互依存和相互補(bǔ)充的密切關(guān)系，在不同類型的案件中，在不同的情況下，應(yīng)因時(shí)因事而異，靈活裁量處置案件，有選擇的側(cè)重體現(xiàn)公正或者效率，及時(shí)解決沖突和矛盾，避免混亂狀態(tài)的加劇。調(diào)解能夠在不同的時(shí)期、不同的階段，根據(jù)當(dāng)事人不同的利益需求，順應(yīng)時(shí)代和事件的發(fā)展，提高矛盾化解效果和社會(huì)效果的效益，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，有利于滿足廣大人民群眾的美好追求和價(jià)值取向，有利于協(xié)調(diào)廣大人民群眾對(duì)公正與效率的需求。

（四）調(diào)解平衡形式正義與實(shí)質(zhì)正義的沖突

社會(huì)正義有形式正義與實(shí)質(zhì)正義之分。形式正義強(qiáng)調(diào)的是嚴(yán)格按程序辦事；實(shí)質(zhì)正義強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)容和目的應(yīng)符合理性。在化解基層社會(huì)矛盾中，要達(dá)到“案結(jié)事了”的效果，應(yīng)采取有效的手段平衡各方主體對(duì)形式正義與實(shí)質(zhì)正義的要求。如今在價(jià)值觀日益多元化的背景下，運(yùn)用調(diào)解方式處理糾紛，能將剛性法律和各方利益主體的訴求有效統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)糾紛當(dāng)事人之間對(duì)正義的追求。

三、轉(zhuǎn)型期三大調(diào)解機(jī)制創(chuàng)新實(shí)務(wù)探索

調(diào)解制度是一項(xiàng)重要的法律制度，我國(guó)目前已初步形成了以司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解為主的多種調(diào)解方式。三大調(diào)解在化解糾紛、構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，承載了更多判決所無(wú)法替代的歷史責(zé)任。但是，現(xiàn)行的司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解制度在實(shí)際運(yùn)行過程中也存在著諸多弊端。因此，亟待完善和創(chuàng)新各類調(diào)解工作，以有效化解基層社會(huì)矛盾糾紛。

（一）司法調(diào)解工作創(chuàng)新應(yīng)注意區(qū)別的問題

司法調(diào)解在民事訴訟法中以法律的形式加以確認(rèn)，是一種法定的糾紛解決方式。從革命根據(jù)地時(shí)期的“馬錫五審判方式”到新中國(guó)成立以后司法調(diào)解制度的確立，司法調(diào)解都保持著旺盛的生命力。在不同的時(shí)期，司法調(diào)解工作應(yīng)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展不斷創(chuàng)新。在我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的今天，創(chuàng)新司法調(diào)解工作化解基層社會(huì)矛盾應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：

1.注意可適用調(diào)解的案件類型

在訴訟中是否適用調(diào)解是由訴訟案件的性質(zhì)決定的，案件所涉及的訴訟權(quán)利可處分的就適用調(diào)解，不可處分的就不適用調(diào)解。在民事訴訟中，一般的民事案件都可以適用調(diào)解，但宣告婚姻無(wú)效的案件、確認(rèn)之訴案件、非訴訟程序案件等其他不適宜調(diào)解的案件，法院在審理中不適用調(diào)解。①另外，對(duì)于涉及調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的案件，例如涉及公司法、證券法的案件、環(huán)境案件、公益訴訟案件等，要注意調(diào)解手段的適度使用，堅(jiān)持能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判就判。一味“調(diào)解優(yōu)先”，極可能損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序；在行政訴訟中，調(diào)解是被我國(guó)法律所禁止的行為，但是我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中存在大量協(xié)調(diào)現(xiàn)象。實(shí)質(zhì)上，這種“協(xié)調(diào)”就是和解，這和調(diào)解并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。因此，在適用調(diào)解解決行政糾紛應(yīng)注意保障司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，制約行政權(quán)的恣意妄為。在刑事訴訟中，絕大部分案件只能依法裁判，刑事和解、刑事調(diào)解的案件應(yīng)嚴(yán)格限制適用范圍。

2.注意可適用調(diào)解的程序范圍

從程序的角度而言，一審程序、二審程序和再審程序的全過程都可以適用調(diào)解，但是特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)程序等非訴訟程序不適用法院調(diào)解。法院適用非訴訟程序?qū)徖淼陌讣?，是屬于?dāng)事人請(qǐng)求法院確認(rèn)某種法律權(quán)利或某種法律事實(shí)的案件，這些法律權(quán)利或法律事實(shí)或者被確認(rèn)或者被駁回是由法律規(guī)定所決定，當(dāng)事人不得根據(jù)自己的意志確定，如上所述，不可處分的就不適用調(diào)解。

3.注意法院層級(jí)的區(qū)別

就法院層級(jí)而言，調(diào)解結(jié)案的比例應(yīng)隨著法院的層級(jí)逐級(jí)遞減，基層法院應(yīng)更多地適用調(diào)解，而最高法院應(yīng)沒有調(diào)解。在我國(guó)，多數(shù)情況下一審案件都由基層法院審理，即擁有對(duì)第一審案件的普遍管轄權(quán)?；鶎臃ㄔ簩徖淼陌讣申P(guān)系簡(jiǎn)單，往往是標(biāo)的較小、影響小，或當(dāng)事人為了討個(gè)“說(shuō)法”，有時(shí)還存在賭氣等非理性因素，基層法院更多地適用調(diào)解，可以減少當(dāng)事人間訴訟利益和訴訟心理的對(duì)抗性，促使大量易于激化的矛盾妥善解決，促進(jìn)“案結(jié)事了”。而在中級(jí)以上法院，因案件重大，法理性強(qiáng)，則要“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判”，以維護(hù)法律的正義與秩序。

（二）行政調(diào)解工作創(chuàng)新須完善的主要問題

在新的社會(huì)形勢(shì)下，行政調(diào)解作為行政機(jī)關(guān)解決民事爭(zhēng)議的一種手段已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用。但是行政調(diào)解在制度上較為分散，同時(shí)缺乏操作性，需要在規(guī)范層面進(jìn)一步完善，這是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)涵所在，也是完善行政管理體制和創(chuàng)新社會(huì)管理的要求所在。

1.明確行政調(diào)解的受案范圍

我國(guó)目前尚沒有一部統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定散見于各種法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，涉及行政調(diào)解的法律有近40部，行政法規(guī)約60部，行政規(guī)章約18部，地方法規(guī)約70部，地方規(guī)章約45部，另有大量一般規(guī)范性文件。②正是由于這種散而模糊的法律法規(guī)的規(guī)定，使行政調(diào)解存在受案范圍不確定、缺乏操作性的缺陷，導(dǎo)致相關(guān)主體對(duì)某些事項(xiàng)是否能進(jìn)行調(diào)解、由誰(shuí)調(diào)解理解不盡一致而未能及時(shí)處理。基于行政調(diào)解本身的形式多樣，應(yīng)發(fā)揮行政效率和地方的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，通過制定行政法規(guī)或地方法規(guī)來(lái)明確行政調(diào)解的受案范圍。從社會(huì)發(fā)展的角度上看，要嘗試擴(kuò)大行政調(diào)解的受案范圍。例如對(duì)輕微傷害刑事犯罪案件的調(diào)解，公安機(jī)關(guān)依職權(quán)可以調(diào)解，而所在地的基層人民政府和司法所對(duì)其管轄地的輕微刑事糾紛也可以進(jìn)行調(diào)解。筆者認(rèn)為，確定行政調(diào)解的受案范圍的基本原則是，只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有能力處理的案件，當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以調(diào)解。

2．完善行政調(diào)解的運(yùn)作程序

我國(guó)現(xiàn)行的法律制度對(duì)于行政調(diào)解程序的規(guī)定存在不足，重實(shí)體、輕程序的問題普遍存在于行政調(diào)解機(jī)制中。為了保障各方當(dāng)事人的合法權(quán)益、保證調(diào)解結(jié)果的公正與合法，從立法上完善行政調(diào)解程序的規(guī)定應(yīng)包括以下幾方面：一是明確行政調(diào)解程序的啟動(dòng)方式。應(yīng)規(guī)定啟動(dòng)行政調(diào)解程序既可以依職權(quán)啟動(dòng)，也可以依申請(qǐng)啟動(dòng)，使啟動(dòng)行政調(diào)解渠道更加暢通。二是具體規(guī)定行政調(diào)解各個(gè)階段的時(shí)限。明確規(guī)定行政機(jī)構(gòu)受理調(diào)解申請(qǐng)的期限、受理的期間、協(xié)商的期間以及自受理調(diào)解申請(qǐng)至作出調(diào)解協(xié)議的期限等各個(gè)階段的時(shí)限限制，有利于提高行政調(diào)解運(yùn)作的效率。三是引入行政告知程序。通過行政告知，使相對(duì)人明確行政調(diào)解的有關(guān)要求，幫助當(dāng)事人正確地行使自己的權(quán)利，保障行政調(diào)解工作高效、有序運(yùn)行。四是建立回避機(jī)制和保密機(jī)制。回避機(jī)制和保密機(jī)制的程序設(shè)計(jì)可參照行政處罰、行政許可、行政復(fù)議等制度規(guī)范，保障行政調(diào)解工作公正和合法，消除當(dāng)事人后顧之憂。

3.強(qiáng)化行政調(diào)解協(xié)議的效力

從法律、法規(guī)的規(guī)定看，目前具有強(qiáng)制執(zhí)行力的行政調(diào)解協(xié)議屬于特殊情況，只存在于勞動(dòng)爭(zhēng)議由專門的行政仲裁機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。除此之外的行政調(diào)解協(xié)議生效后都不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。由于行政調(diào)解協(xié)議的效力規(guī)定不明確，行政調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行缺乏合理制度保障，導(dǎo)致實(shí)踐中行政調(diào)解的作用及效力得不到充分的發(fā)揮。在現(xiàn)實(shí)中行政調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，當(dāng)事人可以隨意反悔，雙方或單方不履行協(xié)議的情況大量存在，使得糾紛當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解的效果表示懷疑，以及行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解的態(tài)度越發(fā)消極，同時(shí)使相對(duì)人的權(quán)益的保護(hù)就又遭受了一次挫折，也浪費(fèi)了行政資源，這在客觀上都制約了行政調(diào)解制度的良性發(fā)展。因此，要有效發(fā)揮行政調(diào)解的作用，需要為行政調(diào)解協(xié)議的法律效力設(shè)定依據(jù)，增強(qiáng)行政調(diào)解協(xié)議在法律規(guī)范上的效力。筆者認(rèn)為，完善行政調(diào)解相關(guān)立法，強(qiáng)化行政調(diào)解協(xié)議的效力應(yīng)視情況而定。如果行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中只是發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等輔助功能，此時(shí)行政調(diào)解產(chǎn)生的效力應(yīng)當(dāng)取決于當(dāng)事人的自愿，在一定的時(shí)限內(nèi)自覺履行或就已達(dá)成的調(diào)解協(xié)議向人民法院申請(qǐng)依法予以確認(rèn)。如果行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中發(fā)揮的是裁決判斷功能，可以在行政調(diào)解中引入公證制度或確認(rèn)制度，即在一定時(shí)限內(nèi)，行政調(diào)解申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人可以就行政調(diào)解協(xié)議到公證機(jī)關(guān)進(jìn)行公證或向人民法院申請(qǐng)依法予以確認(rèn)，一方如不履行公證或確認(rèn)后的行政調(diào)解協(xié)議，另一方可以向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。而在行政復(fù)議工作中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)的行政復(fù)議事項(xiàng)，或就當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛作出的行政復(fù)議調(diào)解書生效后應(yīng)當(dāng)可以作為具有強(qiáng)制性的法律文書。

（三）進(jìn)一步創(chuàng)新人民調(diào)解工作的幾點(diǎn)建議

人民調(diào)解是一種具有中國(guó)特色的糾紛解決方式，在化解矛盾、處理糾紛中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》于2011年1月1日頒布實(shí)施，標(biāo)志著人民調(diào)解工作從此全面步入法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道。近年來(lái)，全國(guó)各地廣泛開展創(chuàng)新人民調(diào)解工作機(jī)制，拓展人民調(diào)解工作領(lǐng)域，調(diào)解工作取得了新的突破。但是，人民調(diào)解工作目前尚面臨著一些問題和不足，就此筆者提出以下建議：

1.擴(kuò)大人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解范圍

我國(guó)的《人民調(diào)解法》雖然于2011年頒布實(shí)施，但其規(guī)定的調(diào)解委員會(huì)調(diào)處糾紛的范圍仍然過于狹窄，主要限于民間糾紛。具體而言，是指公民之間有關(guān)人身、財(cái)產(chǎn)和其他日常生活中發(fā)生的糾紛。從理論上講，只要屬當(dāng)事人可以自由處分的權(quán)利糾紛案件都應(yīng)該是可以調(diào)解的案件。因此，不僅涉及法人的糾紛可以調(diào)處，而且刑事訴訟法上規(guī)定的刑事自訴類案件、刑事附帶民事糾紛也可以調(diào)處。應(yīng)通過列舉性和禁止性相結(jié)合的形式立法，并明確法律未禁止調(diào)解的糾紛皆在調(diào)處之列，同時(shí)授權(quán)各地以地方性規(guī)章形式進(jìn)行具體和靈活性填充，擴(kuò)大民間調(diào)解范圍?？茖W(xué)擴(kuò)大人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解范圍，將民事糾紛、刑事自訴案件、刑事附帶民事糾紛納入調(diào)解范疇，鼓勵(lì)采用民間調(diào)解方式解決，以節(jié)約有限的司法資源，有利于從根本上化解社會(huì)矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

2.避免制度化、正式化擠占人民調(diào)解的群眾性、自治性

當(dāng)事人在調(diào)解程序中的自主權(quán)主要表現(xiàn)為對(duì)調(diào)解程序的選擇和合意一致，如果這兩者在調(diào)解過程中無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解的群眾性、自治性。目前無(wú)論是在實(shí)踐中還是立法方面，人民調(diào)解正朝著制度化、正式化、專業(yè)化的方向努力，包括調(diào)解過程的程序化、調(diào)解人員的專業(yè)化、調(diào)解組織的健全化。但是，如果過分追求人民調(diào)解組織和程序的正式化、調(diào)解人員的專業(yè)化會(huì)有損人民調(diào)解自身的優(yōu)勢(shì)，擠占人民調(diào)解的群眾性、自治性。因此，對(duì)于人民調(diào)解而言，一定的正式化與規(guī)范化是必要的，但須避免過分行政化、程序化。在調(diào)解實(shí)踐中人民調(diào)解應(yīng)立足于調(diào)和雙方的姿態(tài)，盡可能將雙方從對(duì)立、緊張的狀態(tài)中解脫出來(lái)，而不蓄意制造緊張局勢(shì)；為防止糾紛蔓延擴(kuò)大，不去追求事實(shí)的水落石出，必要時(shí)甚至不惜忽略或隱瞞事實(shí)真相；為協(xié)調(diào)雙方立場(chǎng)，拋開概念和本本，著重于雙方實(shí)質(zhì)利益的衡量。在我國(guó)農(nóng)村還處于熟人社會(huì)或半熟人社會(huì)的情況下，這一糾紛解決機(jī)制更能體現(xiàn)解紛功能與面向未來(lái)的功能。

3.健全人民調(diào)解組織，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解網(wǎng)格化

根據(jù)轉(zhuǎn)型期基層社會(huì)矛盾的新特點(diǎn)及變化趨勢(shì)，要進(jìn)一步健全人民調(diào)解組織，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解網(wǎng)格化，以提高對(duì)基層社會(huì)矛盾糾紛預(yù)測(cè)和控制能力，開創(chuàng)人民調(diào)解工作新局面。實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解網(wǎng)格化，一方面，要加強(qiáng)各自然村、各社區(qū)的人民調(diào)解組織機(jī)構(gòu)、人員配備；另一方面，針對(duì)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨區(qū)域的矛盾糾紛，建立橫向聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，防止出現(xiàn)調(diào)處死角和漏洞。實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解網(wǎng)格化是預(yù)防化解基層矛盾糾紛的新路子。實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解網(wǎng)格化不僅有利于橫向預(yù)防化解基層矛盾糾紛，更有利于構(gòu)建上下聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)人民調(diào)解工作機(jī)構(gòu)一體化運(yùn)作模式，確保及時(shí)疏導(dǎo)和解決矛盾糾紛。

（四）構(gòu)建多元化調(diào)解機(jī)制為解決矛盾糾紛提供多種路徑

為了使調(diào)解方式更有效的化解當(dāng)前基層社會(huì)矛盾，需要將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相銜接，建立和完善綜合聯(lián)動(dòng)的多元化調(diào)解機(jī)制，為解決矛盾糾紛提供多種路徑。雖然我國(guó)各地在社會(huì)管理創(chuàng)新方面對(duì)多元聯(lián)動(dòng)的調(diào)解機(jī)制進(jìn)行探索和實(shí)踐，并建立了司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解相結(jié)合的多元聯(lián)動(dòng)調(diào)解工作格局，但是實(shí)踐中多元聯(lián)動(dòng)調(diào)解工作的銜接還存在組織之間銜接的模式、個(gè)案調(diào)解協(xié)議效力確認(rèn)等問題，亟待完善，才有利于構(gòu)建多元化調(diào)解長(zhǎng)效機(jī)制。

1.組織之間銜接的模式架構(gòu)

在組織架構(gòu)上，建立黨委和政府為主導(dǎo)、政法綜治牽頭協(xié)調(diào)、調(diào)處中心具體負(fù)責(zé)、司法部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職能單位共同參與、社會(huì)各方配合的整體聯(lián)動(dòng)調(diào)解模式進(jìn)行架構(gòu)。首先，由黨委和政府為主導(dǎo)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)主要通過立法和政策對(duì)糾紛解決機(jī)構(gòu)的配置、權(quán)限、人員構(gòu)成、糾紛解決程序、基本原則和制度作出原則性規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)各種糾紛解決制度和程序的銜接做好各項(xiàng)準(zhǔn)備。其次，在實(shí)務(wù)中由政法綜治牽頭協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)好相關(guān)職責(zé)部門關(guān)系，發(fā)揮各種資源在糾紛解決中的作用，促進(jìn)各權(quán)力機(jī)關(guān)和職能部門協(xié)作，以高效的化解矛盾糾紛。再次，調(diào)處中心具體負(fù)責(zé)矛盾糾紛解決。設(shè)立調(diào)處中心，搭建多元化解決矛盾糾紛的平臺(tái)，整合有關(guān)職能部門資源，加強(qiáng)專門性、行業(yè)性及行政性非訴訟矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制與行政復(fù)議、訴訟程序之間的合理分工與銜接以及矛盾糾紛解決的具體落實(shí)。最后，司法部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職能單位共同參與、社會(huì)各方配合。司法部門作為行使司法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)遵守中立性和被動(dòng)性的原則，不適宜干涉行政權(quán)和民間自治領(lǐng)域的事務(wù)，但是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮司法部門的專業(yè)性，對(duì)糾紛解決機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。另外職能單位共同參與、社會(huì)各方配合不僅是為了促進(jìn)矛盾糾紛的調(diào)和，也是為了加強(qiáng)公眾對(duì)多元聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制的認(rèn)識(shí)和支持，夯實(shí)多元化調(diào)解機(jī)制持續(xù)推廣和有效運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)。

2.提高個(gè)案調(diào)解協(xié)議內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的途徑

適用訴訟外調(diào)解機(jī)制處理個(gè)案矛盾糾紛達(dá)成的調(diào)解協(xié)議僅具有民事合同的效力，缺乏確定力和執(zhí)行力，調(diào)解協(xié)議實(shí)現(xiàn)有賴于當(dāng)事人的自覺、自愿履行，其結(jié)果沒有一定的途徑來(lái)保證實(shí)現(xiàn)。對(duì)于調(diào)解個(gè)案的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，他們最關(guān)心的是調(diào)解協(xié)議是否具有實(shí)質(zhì)性的約束力，其結(jié)果能否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的利益。因此，應(yīng)通過一定的途徑來(lái)提高個(gè)案調(diào)解協(xié)議約束力，使當(dāng)事人能夠信服訴訟外調(diào)解機(jī)制化解矛盾糾紛。當(dāng)前實(shí)踐中的做法是在個(gè)案中通過司法程序確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力，使之具有與司法裁判相當(dāng)?shù)男Я?，即將調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容加以審查并制作調(diào)解書，使調(diào)解協(xié)議在事實(shí)上取得確定力和執(zhí)行力。為了保證個(gè)案調(diào)解協(xié)議的實(shí)現(xiàn)，筆者認(rèn)為不宜采取單一的“司法確認(rèn)”途徑。如果個(gè)案調(diào)解協(xié)議采取單一的“司法確認(rèn)”途徑，勢(shì)必加重法院的負(fù)擔(dān)，擠占有限的法院資源。保證個(gè)案調(diào)解協(xié)議的實(shí)現(xiàn)的途徑，應(yīng)視個(gè)案的具體情形而定。比如，對(duì)于事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議和影響不大，數(shù)額少可當(dāng)場(chǎng)履行的，調(diào)解員應(yīng)當(dāng)促使調(diào)解協(xié)議當(dāng)場(chǎng)履行；對(duì)于數(shù)額較大或當(dāng)事人當(dāng)場(chǎng)履行有困難的，調(diào)解員應(yīng)積極引導(dǎo)當(dāng)事人自動(dòng)履行，并掌握履行動(dòng)態(tài)，力求促使當(dāng)事人自動(dòng)履行，徹底化解矛盾；對(duì)于數(shù)額大或當(dāng)事人要求“司法確認(rèn)”的，“訴調(diào)對(duì)接”應(yīng)架構(gòu)綠色通道和明確期限，暢通依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力的便捷路徑，提高調(diào)解化解矛盾糾紛的社會(huì)影響力和公信力。

加強(qiáng)各種非訴訟矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制與法院訴訟程序之間的銜接，能夠有效化解社會(huì)矛盾凸顯與司法能力有限的矛盾，它契合了我國(guó)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，符合構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，達(dá)到真正化解矛盾糾紛的效果。

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（責(zé)任編輯 高 云）

D630.8

A

1671-0681（2014）03-0034-05

胡燕佼（1975-），女，海南政法職業(yè)學(xué)院講師。

2013-12-21

海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“基層社會(huì)矛盾多元聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制研究”（HNSK(2)13-64）的階段性研究成果。